竞争中立规则对中国国有企业“走出去”战略的影响与应对之策

张吉鹏李凝 华侨大学

金融危机之后，以中国为代表的新兴市场国家在世界经济中的地位持续上升。为了加强对国际经济秩序的控制，美欧等发达国家力推以竞争中立规则为代表的新一代国际贸易投资规则。在美国主导的跨太平洋战略经济伙伴关系协议(TPP)以及跨大西洋贸易与投资伙伴协议(TTIP)谈判中，竞争中立都是核心议题，美国在最新版本的2012年双边投资协定(BIT)范本中也力推竞争中立条款。本质上，竞争中立针对的是新兴市场国家国有企业问题，其核心内容是“国有企业不能仅因为其所有权性质而享有特别的优惠待遇，私营企业应该享有与国有企业平等的竞争地位”，美欧等国家希望通过制定竞争中立规则，来遏制新兴市场国家国有企业在全球范围内的贸易投资活动，以维持美欧企业在国内和国际市场的竞争地位。因此无论中国是否加入TPP的谈判，国有企业的“走出去”战略都很难摆脱竞争中立规则的约束和影响，我国政府和国有企业需要积极应对。

一、竞争中立：国际投资规则的新趋势

金融危机之后，为了掌握全球贸易投资规则制定的领导权，美欧启动并主导了跨太平TPP以及TTIP谈判。2012年美国在修订2004年发布的BIT文本的基础上，公布了最新版本的BIT范本，这一范本构成美国与其他国家进行BIT谈判的基础。美欧推出竞争中立、环境保护、劳动法规等新议题，新一代国际投资规则逐渐成形。传统国际投资规则的核心问题是互惠的市场准入，其谈判的主要内容是降低投资壁垒，为外国投资者提供非歧视待遇。新一代国际投资规则的核心问题则是国内规制与监管一致化，其谈判的主要内容是协调与统一最低标准，实现公平竞争。竞争中立规则涵盖了国有企业、规则一致以及投资保护等重要横向议题，是新一代国际投资规则的标杆之一。

竞争中立概念源于澳大利亚国内立法与改革。早在1992年，澳大利亚就在“希尔默报告”中提出了竞争中立这一竞争法下的概念。1995年澳大利亚启动了国家竞争政策改革，并在1996年的《联邦竞争中立政策声明》中明确了这一概念：竞争中立是指国有企业的商业活动不能仅因为其国家所有权而享有竞争优势。澳大利亚提出竞争中立概念的意图在于对国有企业的竞争行为形成约束，去除国家所有权对资源配置的扭曲，提高资源配置效率，这一规则也开始被欧美等发达国家所肯定和采纳。经济合作与发展组织(OECD)是积极推动竞争中立研究的国际性组织，其大部分成员国也已经通过竞争法和竞争政策等形式体现竞争中立规则。

美国和欧盟通过在TPP和TTIP谈判中引入竞争中立规则来限制参与谈判的国家给予国有企业各种优惠待遇，削弱这些国家国有企业参与投资的能力，维持美国和欧盟企业的竞争力。美国在2012年BIT范本中也力推竞争中立条款，将“国有企业被授予政府职权”纳入约束范围，强调国有企业不得以低于市场价格取得信贷、土地、矿产资源等生产要素，其具体内容与TPP投资条款中的竞争中立规则基本一致。作为未来高标准国际投资规则的核心规则，这一规则必将给新兴市场国家国有企业带来巨大的挑战。

二、竞争中立规则对我国国有企业“走出去”战略的影响

（一）提高海外市场准入门槛，抑制国有企业“走出去”进程

竞争中立规则发展迅速，这一规则将会是继“国家安全审查”之后影响国有企业“走出去”的另一市场准入门槛。作为我国“走出去”主力的国有企业，特别是中央企业，需要严格披露源自政府的补贴、低息贷款以及股息分红、税收、担保等财务信息。在进入东道国市场时，如果国有企业不予披露或者达不到相关要求，将得不到市场准入的许可；如果披露，则东道国相关部门可根据竞争中立认为国有企业获得了特别优惠待遇，一旦不能证明这些优惠待遇的合理性，同样可能会被拒绝准入。近年来，中国国有企业在美国、澳大利亚、加拿大等发达国家的并购和投资活动因为“国家安全”等理由频繁受阻，竞争中立将可以成为美国等发达国家政府审查和阻碍中国国有企业的市场准入的新理由。许多学者指出，尽管竞争中立条款本身具有中性，但当欧美国内经济低迷，保护本国产业、增加就业的压力更大时，竞争中立规则有可能成为一种新的更具操作上的灵活性和隐蔽性的投资保护措施，国有企业的市场准入将不可避免地面临更大的障碍和难度。

（二）阻碍国有企业国际竞争力的形成，削弱“走出去”能力

包括发达国家在内的许多国家在工业化过程中都曾运用产业政策来支持本国大型企业和相关产业发展，培育它们的国际竞争力，当竞争中立的概念应用到处于不同经济发展阶段和发展水平的国家企业之间的竞争中时，其合理性面临严重挑战。培育具有国际竞争力的国有企业是我国政府的重要目标。我国国有企业的存在领域和产业范围很广泛，政府把国有企业作为提供公共服务和弥补市场失灵的一种特殊的宏观经济政策工具。虽然我国国有企业的国际竞争力不断增强，与欧美发达国家跨国企业的差距曰趋缩小，但由于起步晚，进入国际市场的时间短，国有企业与欧美发达国家有着丰富国际竞争经验的大型跨国企业相比还存在一定差距。如果依照竞争中立规则，取消政府因“公共政策性使命”对国有企业的必要扶持，必然会影响国有企业的利润水平和国际竞争力的形成，进而影响国有企业对关键领域和重要行业的控制，制约国有企业“走出去”的能力。

（三）不利于国有企业海外子公司克服外来者劣势，提高海外运营成本

跨国企业在海外经营时必须承担东道国本土企业无需面临的额外成本，即跨国经营外来者劣势，东道国与母国制度距离的增加，会增加跨国公司子公司面临的外来者劣势。竞争中立政策所构建的国际制度环境，与中国国内制度环境有根本性的差别。竞争中立规则增加了跨国经营成本和难度，不利于国有企业克服外来者劣势，提升国际化绩效。竞争中立如果作为一项规则和制度被普遍接受，国际市场对中国国有企业国家所有权标签的挑战和质疑也从东道国单边层面上升到了区域多边层面。国有企业海外子公司将面临更严重的合法性缺失问题，更难被东道国消费者、供应们更好地嵌入到东道国社会网络中，获取生存和发展所需的各种资源和信息；国有企业也将面临更多与竞争中立规则相关的决策，增加跨国经营复杂性和不确定性，对国有企业国际化能力也提出了更多的挑战。

三、政府与企业层面的应对策略

（一）坚持所有制中立理念，在国际谈判中提出符合中国国家利益的竞争中立主张

竞争中立规则还处于形成过程中，其具体内容还有较大的不确定性，我国相关部门应该充分利用全球贸易和投资大国和第二大经济体的国际影响力，以中美、中欧BIT谈判为平台，就竞争中立规则与美国和欧盟展开谈判，使竞争中立规则最大限度地向符合我国要求和利益的方向发展。在谈判中坚挣‘政府拥有控制权”这一狭义的国有企业定义，坚决反对将“竞争中立”概念扩大化，以“政府经营活动”理由将特定民营企业纳入竞争中立规则的约束范围。美国与越南、智利、新加坡等拥有较多国有企业的TPP成员国对竞争中立议题存在较多分歧，我国可以与这些TPP成员国积极推进自由贸易协定的签署，或者完善已经签署的自由贸易协定，在国有企业的界定、受约束的商业行为的认定上与这些国家展开磋商和谈判，在达成共识基础上推出有益于平衡不同经济发展水平国家之间利益诉求的竞争中立条款。在双边、多边、区域等各个层面的国际贸易与投资协定谈判中，与新兴和发展中国家一起倡议既要坚持竞争中立，又要坚持平等对待国有企业的所有制中立的理念，并允许各国因国情和发展程度不同拥有一定的改革和过渡期限。

（二）深化国有企业改革，对国有企业进行分类管理，加快推进混合所有制改革

竞争中立规则约束的是从事“商业行为”的国有企业，对承担公益活动的国有企业不适用，将竞争性和公益性国有企业进行分类管理，可以在一定程度上减少竞争中立规则的冲击。公益型国有企业需要在经济增长和经济转轨实现的前提下，更多地满足于社会公共福利，实现社会公共福利的最大化。对于这类国有企业，应尽快把那些非公益性业务剥离出去。国有企业的界定决定了竞争中立规则的规制对象，其概念外延越大，则规制适用范围越大，TPP谈判成员2013年文莱会议草案采用“政府拥有过半数的表决权”定义国有企业，而不是“20%及以上的股权”这一美国最开始基于“深受政府影响”概念做出的界定。因而推进国有企业的混合所有制改革是应对竞争中立的重要措施，尤其是竞争型领域的国有企业应当率先引入民间资本，加快推进混合所有制经济改革。

（三）完善竞争法规和产业补贴政策，在国内自贸区“试验”竞争中立政策

首先，完善竞争立法，加强对国有企业垄断行为的规制，确保不同的经济主体在自身权利受到侵害时能获得有效的救济和执行。其次，规范产业补贴政策，切实防止交叉补贴。我国的产业补贴政策存在着政策设置原则不统一、专向性明显以及不透明等弊病，一旦竞争中立成为双边或多边贸易投资规则，针对中国国有企业的交叉补贴问题将成为一个焦点问题。我国应合理参考OECD《国有企业治理指南》，规范产业补贴政策，切实防止其商业活动得到政府对其所承担公益目标的补贴而获得额外的竞争优势。再次，在国内自贸区“试验”竞争中立政策，积累应对经验，可以率先在国内自贸区试验、探索和实施竞争中立规则，为我国参与国际规则谈判积累经验；在自贸区内，除了公益性活动之外，国有企业的经营活动都应该完全遵循商业活动的原则，国有企业不得享受额外的税务减免、补贴以及优惠融资和信贷，并提升国有企业运营透明度。

（四）建立和健全以综合服务为主的“走出去”支持体系，优化“走出去”主体结构

近年来，我国各级政府在扶持企业“走出去”方面采取了一些措施，就其内容来看，主要侧重于财政税收、补贴、信贷等直接性扶持政策和激励措施。这些主要面向国有企业的政策和措施不但会带来一定的扭曲效应，而且也容易成为投资对象国对我国国有企业实施市场准入限制的理由。以提供服务的形式支持企业“走出去”是国际通行的和被普遍接受的做法，我国在进一步改革和完善对外投资管理体制，最大限度地减少政府对企业对外投资决策的干预的同时，应着力于建立健全境外投资综合服务体系，创新“走出去”支持体系。因此，必须优化“走出去”主体结构，必须坚持在竞争、所有制和监管方面加强国内体制改革，鼓励不同所有制企业按照市场原则参与国际竞争。

（五）履行全球企业公民责任，主动采纳全球通行行为规范

2014年，中国已成为对外净投资国，但许多国有企业的国际化能力，特别是是制度环境适应能力的提升速度明显跟不上这些企业的国际扩张速度。从全球范围看，一些国有企业在海外运营的过程中赢得了尊重，另外一些企业却为东道国利益相关者指责和排斥，国有企业的国家所有制并不必然是获取合法性的障碍，那些应对制度差异能力更强者，其成功开展国际化活动的可能性越大。所以，在跨国经营过程中，国有企业应该积极推动组织变革，主动学习并采纳那些在全球范围内通行的“好的行为规范”（如提高经营透明度、与东道国就业和经济社会发展做出贡献等）才能被不同利益者接受、认可和尊重，成功塑造国际形象，进而获取海外运营所需的合法性。只要遵循“好的行为规范”，任何国有企业都完全有可能成为受欢迎的国际企业。