新形势下发展生态旅游的若干法律问题探讨

　　摘要：当前，随着我国生态旅游业的不断发展，旅游人数也在不断上涨。但是，随之也带来了一系列问题，其中破坏生态环境表现最为突出。在现阶段，我国的法律体系虽然在环境保护方面有了一定的进步，但在生态旅游环境保护上却存在较大的空白，这就很难发挥法律在生态旅游环境保护方面的重要作用。因此，笔者从自己的学法经历角度出发，简要分析了生态旅游在法律方面存在的问题，并对如何发挥法律的作用解决生态旅游问题提出了几点建议。

　　关键词：生态；旅游；法律；保护

　　众所周知，生态旅游应该是以大自然为核心，以欣赏大自然的美景、人文景观为主的活动。同时我国也在不断挖掘各个地方的旅游资源，以丰富各类游客的旅游选择，也有利于陶冶旅游人群自身的情操。现代社会的人越来越注重享受自然消费，其中以生态旅游表现最为突出。虽然人们越来越提倡“走进自然”“亲近自然”，但在现实中却疏忽了对环境的保护，进而出现了一些环境问题，如白色垃圾、水污染、噪声污染、空气污染等等，这样就促使我们对法律效果的思考，例如宪法，环境保护法等有关法律。在当前加大力度依法治国的背景下，我们要更加注重对生态旅游相关法律的思考和探索。因此，本文立足于这一现实问题，有针对性地提出了解决的建议方案，希望对生态旅游的法律实践有所帮助。

　　一、我国生态旅游业资源丰富

　　我国的土地面积约960万平方公里，位居世界第三，同时我国东西，南北跨越较大，导致我国有多种气候类型和多种特殊地貌。比如，喀斯特地貌、丹霞地貌等。同时我国还有着丰富的历史文化资源，例如，秦兵马俑、敦煌莫高窟、故宫等景点。同时还有着丰富的人文生态资源，这主要是因为我国人口较多，各地风俗不同所形成的一大独特资源。加上我国政府从上世纪80年代开始建立自然保护区的原因，使得我国动植物资源也及其丰富。上述资源，为生态旅游的高速发展提供了多种选择。

　　二、旅游业发展引发的生态问题

　　（一）利用旅游资源不合理

　　近年来，许多地区为了赚取丰厚的利益，不断地挖掘本地的旅游资源，但在开发的过程中往往违背了客观规律的发展。例如，旅游业在发展的过程中，并没有实地进行科学调查和研究，没有考虑到是否会对环境造成污染，就盲目地进行粗犷式开发。例如，云南的西双版纳地区由于当地大量地砍伐树木，导致当地的热带雨林已经不足原来的1/2，这直接威胁到了动植物的生存与发展。

　　（二）旅游景点环境污染严重

　　近年来，我国生态旅游资源越来越受到严重的环境污染，包括一些闻名中外的旅游景区也遭到了不同程度的破坏。据相关调查显示，目前我国的自然保护区有44%存在垃圾公害，12%保护区存在水污染，此外还有噪音污染和空气污染分别是12%和3%。随着旅游人数的不断增加，旅游保护区的建设等遭到了破坏，还有一些保护区的资源逐渐退化。究其原因有很多方面，但是最主要的原因还是人类的保护意识低下。因此，作为一个法律工作者，我们必须高度重视这一问题。

　　三、生态旅游方面存在的法律问题

　　随着生态旅游方面出现的一系列问题，引发了我们对法律的思考。笔者通过查阅资料并从以下几个角度总结出目前旅游方面存在的法律问题：

　　（一）立法角度

　　目前，面对越来越多的旅游景区的兴起，我国旅游立法方面出现了严重的问题，这一表现为：首先，缺乏相应的旅游立法，同时没有注重旅游法与环境保护法之间的巧妙衔接，有关旅游方面的立法，借鉴的也是其他方面的法律法规，缺乏系统性的分析与科学性的论证。其次，在旅游方面缺乏一套完整的旅游基本法，并且关于保护生态旅游环境方面的法律也是空白的。再次，就是关于生态旅游方面对政府的职责没有做出明确的规定，都是点到为止。这就为法律实施带来了很大的难题，虽然政府有一项职能就是加强生态文明建设，但是如果法律没有对其做出具体规定，那么各级政府在对旅游企业进行管理时也是很难进行的。这就会影响到政府职能的发挥。最后是旅游规范没有与资源、环境进行沟通与衔接，关于保护某些自然景区方面法律也没有作出具体的规范与要求。例如，关于自然保护区的相关立法规定也只是停留在理论的层面上，没有具体说明。

　　（二）执法角度

　　作为一个法律工作者来说，我们深知，法律是环环相扣的。每个环节总是与上一个环节有着密切的联系。因此，在生态旅游方面立法不完善问题也直接影响到了执法的进度。首先，我国目前还没有专门的生态旅游执法管理机构和部门，因此在生态旅游方面呈现出的也是一种混乱的局面，加上执法力度不严等问题，使得一些破坏生态环境的人没有得到相应的惩治，反而更加猖獗。其次，我国法律最突出的一个问题就是“重立法，轻执法”，即只注重法律的颁布、修改与废止，然而却忽视了法律的运行，使得生态旅游很难受到法律真正的保护。一些相关旅游执法部门法律意识不强，对于破坏生态环境的人没有利用法律手段進行制裁，因此生态旅游的相关法律法规叶没有得到有效贯彻执行。从我国的法律体系来说，这也是一个很大的不足。因为从某方面说，它使得法律形同虚设，使得法律没有发挥它真正的作用。

　　（三）监督角度

　　就目前来说，我国法律监督机制方面也存在着一些问题。首先，生态旅游方面的工作人员责任意识不强，在工作上没有形成合力，缺乏团结精神和氛围，因此很难形成监督合力。其次，监督的对象中大多都是开发者，经营者等从事商业活动的人士，而真正监督法律部门工作人员，工作流程的现象较少。

　　（四）法律颁布角度

　　一般来说，我们颁布法律就是为了解决生活中存在的问题，以法律条文的形式对人们的行为作出明确的规定，以期达到巩固社会长治久安的目的。因此，旅游法的颁布与实施也不例外，也是为了解决生态旅游中存在的问题而颁布的。但是这些往往只是立法者的前提设想，具体的效果还是以实际为准。而我国生态旅游方面呈现的问题就是立法滞后，即颁布的法律不能紧跟时代的变化，总是与现实有一些差距。比如，尽管我国颁布的很多法律都是关于生态环境的，然而针对生态旅游的法律法规尚未出台，这与当前生态旅游方面存的法律已经无法跟上现代生态旅游的发展的步伐。

　　四、解决生态环境中存在的法律问题的措施

　　笔者通过查阅资料和对自己从事法律实践经验的总结，针对该问题提出了几点措施与建议，希望对广大法律工作者有所帮助。

　　（一）立法方面

　　1.明确管理者

　　我国法律规定，旅游景区的所有权、管理权和经营权都归国家所有。然而这一状况阻碍了工作人员对景区的维护和管理。除此之外，由于各地政府都有权代表国家行使具体管辖权，加上当地人想赚取金钱等原因，导致了许多地方的旅游景区利益化，名义上是属于国家，其实只是人民获得利益的一种方式而已。因此，想要真正的让旅游资源回归到原来的属性。我们相关的法律部门就要做到有所为，有所不为。比如，我国在生态旅游方面可以遵循从中央到地方的流程进行管理。首先，先由国务院各部委对各省区统一发布施令。其次，再根据相关法律法规明确各部门的职责。例如，国家名胜古迹的景区就由建设环保部门管理；有关历史文化的旅游景区交由相关的文化部门管理；有关宗教文化的旅游景区交由宗教部門管理；以森林等植物为核心的旅游景区交由国家林业部门管理等等。根据笔者的预想，在我们采取这种方式之后，各法律部门将会认识到自己的职责。从而也就避免出现管理混乱、管理不严和管理缺位等现象。

　　2.建立专门性生态安全立法

　　从某方面来说，法律的制定就是为了约束人们的行为，以期达到维护自身利益与他人利益的目的。生活中的方方面面都需要法律来发挥有效作用，生态旅游方面也是需要法律来管制的。同时我们在制定法律的时候，还要注重它的适用性，即专一性。

　　3.规范相关的管理条例

　　在我们不断完善法律法规的同时，我们还要在生态旅游管理制定出一套完整的规范性法律法规。但是就目前来看，我国没有这一类型的法律法规，这就导致了我们生态旅游方面出现的问题得不到解决。比如，在生态旅游方面，应该规范旅游区审批划定、安全保障体系、旅游产品开发利用、旅游者管理、旅游区居民管理等方面的内容，才能有效促进生态旅游的法律建设。

　　（二）执法方面

　　1.依法完善旅游执法机构，完善执法人员的配置

　　作为一个法律工作者来说，我们深知，有关生态旅游的执法机构主要有执法机关和一些有管理权的管理组织。而他们的职能、任务等都是由明确的法律条文规定的。同时，我们在选择执法人员时应该要优先选择那些懂法律、懂政策、懂旅游、懂管理、且有较强责任心的工作人员，此外还应该对他们进行专门的旅游知识及法律知识培训，引导他们严格生态旅游执法，有效惩治旅游中的各种违法行为，实现生态旅游。

　　2.严格执法力度，建立相关机制

　　首先，要建立生态旅游行政执法的责任制度。在生态旅游法律建设方面，要明确行政执法的责任机制和评价机制等等，同时还要明确生态旅游执法人员的具体职责。并对不遵守相关法律法规的工作人员进行教育，使其更加明确自身的责任与使命。其次就是严格生态旅游行政执法程序。在执法的过程中走正当程序，比如政府可以通过定期召开生态旅游行政执法听证会的形式，将行政许可、行政征收等与公民、法人或组织息息相关的具体内容纳入到听证范围中来，并以公开透明的形式进行社会公示，使得每个人公民都有权利监督法律的实施，以更好地完善生态旅游方面的行政执法。

　　3.监督方面

　　法律的实施是需要所有的公民和相关法律机构进行监督的，因此，我国在生态旅游方面颁布的法律也需要司法机关，行政机构及其广大市民的监督。需要注意的是，我们应该建立监督机构，这个监督机构要独立于行政机关或者司法机构，让其的财务、人事与被监督对象分离出来，并给予一些明确的监督权力，只有这样，才能真正发挥监督实效。当然，我们还可以充分发挥行政机关、权力机关和社会舆论的监督作用，形成合力，建立生态旅游法律监督力量。

　　4.其他方面

　　（1）加强生态旅游的法律宣传。针对目前我国生态旅游方面出现的问题来看，我们可以发现这一系列问题很多都是人为因素所导致的。因此，我们想要解决生态环境存在的问题除了以上三个的途径之外，我们还可以加大对生态旅游的法律宣传，可以通过宣传、教育和培训等手段加强生态旅游法治教育工作，提高他们的法律认知水平，让每个公民都深刻地认识到自己的职责，让法制观念深入到每个人的心中，激发他们对旅游地的归属感，从而真正在全社会树立起生态旅游法治的权威，提高民众的环境保护意识，从而让旅游者和旅游地居民参与到生态旅游的环境保护中去，保证生态旅游的可持续发展。

　　（2）优化旅游方面的管理职权结构。首先，我们要把管理权和经营权分开，因为从某方面来说，无论同时把这两个职权交给哪一个部门，都会造成混乱的局面。分开之后我们可以把经营权归于企业所有，同时还要引入竞争机制对企业进行评估，对违法行为实施处罚。而作为企业来说，它可以对相关工作人员进行素质和技能培训，加强管理人员的素质和技能培训，提升岗位要求，加强环保人员生态环保意识的塑造，提高管理机构对生态旅游区的管理水平和管理效率。

　　综上所述，随着现代社会人们生活水平的不断提高，人们越来越注重享受消费。其中旅游消费占了很大的比重，这促进了我国的第三产业的成长与发展。但是这也随之带来了一系列问题。同时，我们在解决生态旅游方面出现的问题时，也发现了法律存在的不足之处，因此我们要对有关旅游方面的法律进行完善，保证法律能跟上社会发展的脚步，使得每个公民的行为都受到法律的约束，保证后代人也有生态旅游的机会，提高个人环境保护意识，完善生态法律制度，促进人与自然的和谐相处。

　　参考文献： 

　　[1]杨晨.陕西生态旅游的法律保障研究[D].西安：西安建筑科技大学，2014. 

　　[2]胡玲.我国牛杰旅游法的创新研究[D].长沙：中南林业科技大学，2015. 

　　[3]曹委.对中国旅游立法模式的研究[J].经济研究导刊，2013（07）： 127-128. 

　　[4]赵成.论我国环境管理体制中存在的主要问题及其完善[J].中国矿业大学学报（社会科学版），2012（02）：38-43. 

　　[5]赵越玥.生态旅游环境保护法律问题研究[D].长春：吉林大学，2010. 

　　[6]王倩.关于构建我国生态旅游立法体系的总体思考[J].华东经济管理，2010，3. 

　　[7]程真.生态旅游环境保护法律问题研究[D].中南林业科技大学，2011. 

　　[8]李永哲.生态旅游环境保护法律问题研究[D].山西财经大学，2008. 

　　作者简介： 孙花（1983.8～ ），女，陕西长安人，硕士研究生在读，就读于西安工程大学，研究方向：马克思主义法治实践。