关于兽药监督执法案卷的几个问题

肖爱波/ 辽宁省畜产品安全监察所

一、当事人认定问题

案卷评查中，发现在兽药案件处理中对当事人的认定模糊。有的认定个体工商户营业执照的经营店为当事人，有的认定个体工商户营业执照的经营者为当事人。对当事人类型归属的认识不清，导致行政处罚当事人的决定出现错误、发生分歧，激化矛盾。所以，正确认定兽药行政处罚当事人的法律意义重大，这是关系到兽药行政处罚合法性的重要问题。

《中华人民共和国行政处罚法》第三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”即行政处罚的当事人就是违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织。行政法体系中对公民、法人与其他组织的范畴没有细化解释，但在民法及其相关司法解释中对此都有较为具体的规定，因行政法与民法有着密切的联系，笔者认为参照民法中的相关规定，对兽药行政处罚案件中当事人的认定具有指导意义。例如，兽药经营单位大多登记为个体工商户，其当事人的认定，在下面的叙述中答案是显而易见的。从《中华人民共和国民法通则》第二十六条、二十九条、三十六条、三十七条等规定看，个体工商户只是公民从事民事活动的一种特殊形式，它不是法人也不具备法人资格。《最高人民法院关于适用< 中华人民共和国民事诉讼法> 若干问题的意见》第46 条规定：“在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的业主为当事人。有字号的，应在法律文书中注明登记的字号。营业执照上登记的业主与实际经营者不一致的，以业主和实际经营者为共同诉讼人。”因此，在案卷中应有证明当事人主体资格的材料，如公民身份证件、营业执照、许可证及法定代表人证明复印件等。另外，立案审批表、行政处罚决定书等执法文书中要求简单介绍当事人的身份，现在文书模板中基本是“法人单位”、“个人”这样的表述，在遇到是其他组织等非公民、非法人的主体应有相应的改动。这是兽药案卷制作过程中要特别注意的，也是监督人员执法过程中要特别重视的。

二、法律适用问题

在兽药监督执法案卷中，执法文书引用法律、法规、规章的名称不全，依据的条、款、项、目不具体等，这是案卷制作中普遍存在的问题，没有引起执法者高度重视。

行政执法处理决定应当符合法律、法规、规章的规定，如经营假、劣兽药这一事实作为处理的依据是《兽药管理条例》第二十七条第三款；假、劣兽药的认定应符合《兽药管理条例》第四十七条、第四十八条的规定；对货值金额和罚款应描述清楚，二者关系应符合《兽药管理条例》第五十六条第一款规定的“2倍以上5 倍以下”的正相关关系。《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款明确规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”如果发现不同层级之间的法律规范对同一问题的规定不一致，上下矛盾、有轻有重，就应当遵循上位法优于下位法的原则，就高不就低，以执行效力层级较高的规范性法律文件依据。另外，在行使法律、法规、规章赋予的自由裁量权，对违法当事人作出行政处罚时，自由裁量轻重、高低、大小，必须在作出的行政处罚决定中说明理由，要根据当事人的具体情况，作出符合事实、过罚相当的自由裁量。

三、事实与证据表述问题

违法事实记述不准确、证据不充分，也是案卷制作存在的突出问题。法律文书所述事实是法律、法规、规章规定应当由行政执法机关予以处理的法律事件或行为，要求文书能够准确记载法律事件或行为的时间、地点、情节、程度和后果。卷内证据应当合法、有效，足以证明法律事件或行为的性质、情节、程度和后果，也就是要事实清楚，证据充分。如对案件来源应有确切详细的说明，是举报的应有《举报案件登记表》，是日常检查发现的应有《监督检查记录》等。调取与保存的证据应要素齐全且有效，如需要现场勘验的，勘验的数据应完整、规范，足以说明违法行为的轻重程度等。还有的物证，如照片、检验报告等应注明收集时间、来源、证明内容，执法人员与当事人应共同签字确认，形成有效的证据链，能相互印证。行政处罚先行告知书和行政处罚决定书中应当对证据认定情况予以说明。《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条第一款第二项的规定：“违反法律、法规或者规章的证据必须在行政处罚决定书中载明。”

四、文书一致性问题

行政处罚先行告知书、行政处罚决定书、结案报告等文书中对当事人违法事实的认定、处罚依据等应当是一致的，这种一致不仅表现在内容上，还包括表述上，这些问题在案卷制作中没有得到普遍重视。当事人要使用全称，且前后一致；在整个案卷中应保持涉案物品名称前后的一致性与完整性，特别要注意解除查封（扣押）物品清单或者解除登记保存物品清单要与涉案物品相应清单的记录相一致。同时还要注意，兽药产品名称应载明通用名全称，有商品名的还应将商品名附在通用名之后，并标注生产批号，出现现场判断的与通过鉴定的名称不符等情况，一定要在调查笔录、案件调查终结报告中详细说明，最终以符合客观事实的通用名为准。

五、委托执法文件缺失问题

委托行政执法是目前我国行政执法体系中普遍存在的，不但可以缓解执法力量的不足，加强执法工作，更能提高行政效率和效能。但在案卷制作中没有体现出来，这也是案卷制作中不容忽视的问题。

根据《中华人民共和国行政处罚法》第十八条规定：“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。” 因此，为证明行政执法主体的合法性，在委托执法兽药案件案卷中应对委托执法进行相关表述，应有行政执法委托书和执法人员执法证件的复印件。

这些案卷制作问题，对于具有兽药监督执法权的每个单位和每位执法人员都具有举足轻重的意义。案卷是案件办理情况的客观反映，也是对行政相对人负责的具体体现，更是对执法机关和执法人员追究责任的重要依据。所以，案卷上再小的错误也须避免。所谓细节决定成败，执法办案无小事，每位兽药监督执法人员都应当时刻警醒。