我国涉恐资产冻结制度简论

【摘要】《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》所创建的涉恐资产冻结是一种行政制裁制度，其适用不以存在相关的刑事、民事、洗钱案件为前提条件，并为我国切实执行联合国安理会反恐资产冻结决议提供了法律依据。该制度完全可以与我国刑事冻结、扣押和没收制度相互衔接与配合，对于已经依照《决定》冻结的涉恐资产，刑事司法机关无需重新采用刑事冻结、扣押手段进行重复冻结，在刑事诉讼中可以依法予以没收、充抵罚金或者用来对被害人进行经济赔偿。

【关键词】恐怖犯罪活动；资产冻结；安理会决议

    2011年10月29日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过了《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》（以下简称《决定》）。这是我国第一个专门针对反恐工作的法律文件，其中，首次创设了涉恐资产冻结制度，对于进一步推动我国反恐工作，促进我国反恐国际合作，更好地维护国家安全和社会稳定，具有极为重要的法律意义和现实意义。

    一、我国涉恐资产冻结制度出台的背景和意义

    阻断恐怖活动组织的经济来源和削弱恐怖活动组织或人员的经济实力对打击和预防恐怖犯罪活动具有至关重要的意义。虽然我国刑事诉讼法、反洗钱法可以为冻结恐怖活动组织及其人员的资产提供一定的法律依据，但有关的冻结措施只是一种事后的临时性强制措施，在应对恐怖犯罪活动方面具有明显的滞后性。

    恐怖主义是对国际和平和安全的严重威胁，充分发挥联合国安理会在国际反恐中的主导作用，加强安理会框架下反恐国际合作已成为国际社会的共识。经济全球化、金融自由化及金融交易受各国法律严格保护等因素大大便利了恐怖犯罪活动融资以及恐怖资产的全球流动，因而，加强冻结涉恐资产的国际合作更是全球反恐合作的重点。自1998年来，联合国安理会已先后通过不少于25份的反恐金融制裁决议，均要求所有国家“毫不迟延”地冻结恐怖制裁名单所列个人或实体的资产。我国担负着为执行联合国安理会反恐决议中规定的金融制裁措施而采取冻结涉恐资产的国际义务，[2]安理会反恐决议中的涉恐资产冻结不要求以存在具体刑事、洗钱案件为前提条件，这与我国现行的资产冻结制度均依附于具体的民事案件、刑事案件或者反洗钱调查案件存在严重冲突，而外交部和中国人民银行的通知又难以担当赋予金融机构冻结相关资产的法律授权重任。[3]

    结合恐怖犯罪活动的新特点，建立一种兼具预防性质的独立的涉恐资产冻结机制，从源头上切断恐怖活动的经济命脉，迫使恐怖犯罪活动组织及恐怖分子在财力上捉襟见肘，难以发动恐怖袭击和维持恐怖同盟，无法在全球各地建立基础设施和发展致命武器，就显得极为必要。当前，国际社会在反恐立法方面积累了许多先进经验，依内容和功能进行划分，概括起来可分为反恐预防法、反恐处置法、反恐制裁法以及反恐恢复法四大块。[4]独立的涉恐资产冻结机制是反恐立法的重要组成部分，与刑事制裁一道筑起了阻断恐怖活动经济来源的法律利剑。

    我国新颁布的反恐《决定》实际上是一部授权法。一方面，它授权国家反恐怖工作领导机构根据《决定》所确定的标准甄别和认定恐怖犯罪活动组织和恐怖活动人员；另一方面，它授权国务院公安部门和国务院反洗钱行政主管部门对恐怖活动组织和恐怖活动个人的资金或者其他资产采取冻结措施，并且进一步授权国务院主管机关为实施上述授权事项制定具体的行政规章。随着该《决定》的颁布，我国反恐法律体系渐趋完备，新创设的资产冻结行政制裁制度，使得国家主管机关能够合法、主动、快捷地确定反恐行政惩治和防范的对象，尤其是能够通过强有力的财产限制措施实现上述惩治和防范的目的；同时，为我国有效开展反恐怖国际合作、履行所承诺的国际义务提供了切实的法律依据。

    二、涉恐资产冻结制度的基本特点及主要规则

    从涉恐资产冻结措施的性质上看，冻结涉及恐怖犯罪活动组织及恐怖活动人员的资产是一种行政制裁措施，而不是一种资产保全措施。对涉及恐怖犯罪活动组织及恐怖活动人员的资产予以冻结的目的是对有关的个人或组织施加经济压力，阻断恐怖犯罪活动的经济来源，以迫使恐怖犯罪活动组织和人员停止或者放弃恐怖犯罪活动。该制裁措施的实施不以存在相关的刑事、民事、洗钱案件为前提条件，也不要求逐一审查是否存在证据保全、财产保全或财产执行的必要性，不同于我国刑事诉讼法、民事诉讼法、行政处罚法、国家安全法实施细则对相关财产采取临时性限制措施的冻结制度。

    冻结涉恐资产的制裁性还体现在冻结期限的不确定性，《决定》并未对涉恐资产的冻结期限作出限制性规定，只要有关人员或组织继续被保留在制裁名单之中，其资产就将处于持续的冻结状态。与此不同，我国其他法律所规定的资产冻结措施均受到有关强制措施执行期限或者有关案件办理期限的限制。《决定》中规定的冻结资产，与反洗钱法规定的，在反洗钱调查中采取的临时冻结可疑账户资产的措施有一定的相似性，但是，二者在冻结期限以及金融机构冻结义务上存在明显不同。在冻结涉恐资产中，除了不受48小时冻结期限的约束外，金融机构应该主动依据《决定》甄别和冻结有关资产，而在反洗钱调查中，金融机构是根据国务院反洗钱行政主管部门负责人的批准，被动执行冻结决定。

    从涉恐资产冻结的条件上看，某一组织或人员被认定为恐怖犯罪活动组织或恐怖犯罪活动人员，是对涉及该组织或人员的资产实施冻结的唯一必要条件。《决定》第二条、第五条明确了我国恐怖犯罪活动组织和恐怖犯罪活动人员的认定标准和认定模式。《决定》从行为的目的、手段和后果三个方面对“恐怖犯罪活动”进行界定，这个定义借鉴了我国参加的相关国际公约及国际文件的规定，具有很强的包容性，不仅为我国恐怖犯罪活动组织及人员的认定提供了明确标准，也为我国确认包括联合国在内的国际组织以及外国认定的恐怖犯罪活动组织提供了可能性。

    在认定模式方面，《决定》采纳了行政认定模式，即由国家反恐怖工作领导机构统一行使恐怖犯罪活动组织和恐怖活动人员的认定权，由公安部予以公布。这种行政认定模式更加符合反恐工作的实际情况以及反恐国际合作的需要。因为，恐怖犯罪活动组织及人员的认定，不仅是个法律问题，还可能涉及政治问题；不仅涉及对我国境内的组织及人员的认定，同时包括对联合国安理会、其他国家或地区认定的恐怖犯罪活动组织及人员的国内确认问题，关乎国家主权；反恐国际合作不仅要在司法领域进行，同时应在外交、军事、情报等领域展开。授权能够综合和协调各主管机关意见的国家反恐怖工作领导机构履行甄别与认定职能，较之逐案的司法认定模式，具有更大的灵活性、综合性和影响力。从世界范围来看，也多由中央行政机关负责恐怖犯罪活动组织及人员的认定事宜，比如，加拿大、南非、美国、英国、新西兰分别由总督、总统、国务卿、国务大臣和总理对恐怖犯罪活动组织或人员予以认定。[5]

    从涉恐资产冻结的程序上看，《决定》明确了冻结涉恐资产的执行义务人和执行程序。《决定》第五条第二款规定：“金融机构和特定非金融机构对于涉及国务院公安部门公布的恐怖活动组织及恐怖活动人员的资金或者其他资产，应当立即予以冻结，并按照规定及时向国务院公安部门、国家安全部门和国务院反洗钱行政主管部门报告。”在我国，金融资产受到包括宪法、民法通则、商业银行法等法律在内的特殊保护，冻结金融资产受到法律的严格限制，只有法律明确授权的机关才能依照法定条件和程序作出冻结决定。《决定》的规定为金融机构和特定非金融机构冻结相关资产提供了法律依据，同时施加了上述机构主动甄别、发现和报告涉及恐怖犯罪活动名单中的组织或人员的资产的义务。这里的“金融机构”包括，在我国境内依法设立的政策性银行、商业银行、农村合作银行、城市信用合作社、农村信用合作社；证券公司、期货公司、基金管理公司；保险公司、保险资产管理公司；信托投资公司、金融资产管理公司、财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、货币经纪公司以及中国人民银行确定并公布的其他金融机构。“特定的非金融机构”包括经批准，依法从事汇兑业务、支付清算业务、基金销售业务和保险经纪业务的非金融机构。

    与普通刑事、民事、洗钱案件中金融机构和特定非金融机构被动执行司法或行政机构针对个案的冻结决定不同，在针对涉恐资产的冻结中，只要国务院公布恐怖犯罪活动组织名单，上述机构就有义务主动冻结相关资产，而且冻结的范围需要上述机构主动甄别确认。我国反洗钱法以及中国人民银行制定的《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》、《非金融机构支付服务管理办法》中规定的客户身份识别制度、客户身份资料和交易记录保存制度、大额交易和可疑交易报告制度为金融机构和特定非金融机构有效甄别涉恐资产提供了制度保障。在冻结涉恐资产方面，金融机构和特定非金融机构一旦疏于履行主动甄别、主动冻结的义务就应当承担相应的法律责任。

    从一定意义上讲，《决定》所创建的涉恐资产冻结制度也为我国司法机关在办理恐怖犯罪案件时查处与案件有关的财物提供了便利，该制度完全可以与我国刑事冻结、扣押和没收制度相互衔接与配合。笔者认为，对于已经依照《决定》加以冻结的涉恐资产，我国公安机关、检察机关和人民法院无需重新采用刑事冻结、扣押手段进行重复冻结。对于在办理刑事案件过程中新发现的涉恐资产或者相关的资产线索，刑事司法机关可以依照刑事诉讼法的规定进行司法冻结与扣押，或者进行必要的调查和搜查。对于依照《决定》加以冻结涉恐资产，人民法院在刑事审判中可以依照刑法和刑事诉讼法的规定予以没收、充抵罚金或者用来对被害人进行经济赔偿。

    三、适用涉恐资产冻结制度需注意的问题

    《决定》从我国反恐实践出发，授权国务院反洗钱行政主管部门会同国务院公安部门、国家安全部门制定具体实施办法。上述主管机关在制定冻结涉恐资产具体办法时，需要特别注意解决和规范以下几个问题：

    第一，明确金融机构和特定非金融机构不履行或怠于履行资产冻结义务的法律责任。我国反洗钱法虽然为金融机构和特定非金融机构未履行客户身份识别义务、未按规定保存客户身份资料和交易记录和未按照规定报送大额交易报告或者可疑交易报告等反洗钱义务，依据情节轻重，规定了相应的法律责任，但并未对上述机构不履行资产冻结决定的法律责任作出规定；同时，上述机构在冻结涉恐资产方面的主动甄别、主动冻结义务重于其依据反洗钱法承担的义务，因此，有必要在具体办法中专门规定上述机构违反《决定》规定的冻结涉恐资产决定的法律责任，并且该法律责任应适当较反洗钱法中规定的法律责任严厉。对于违规的金融机构、特定非金融机构以及有关责任人员，可以根据情节轻重设置责令限期改正、处以一定数额的罚款、责令停业整顿或者吊销其经营许可证等处罚措施，构成犯罪的，应依法追究刑事责任。

    第二，为受制裁人员设置必要的法律救济手段并为相关的资产冻结保留一定的人道主义豁免可能性。由于恐怖犯罪活动的严重社会危害性以及反恐斗争的特殊性，为了有效打击恐怖犯罪活动，反恐司法或执法中的“公民权利克减原则”已获普遍认可。但这种“克减”不是没有限度的，联合国安理会恐怖制裁名单因为未能很好地为名单所涉人员提供申诉和上诉的权利，曾经引发关于人权尤其是对公正审判权和公平补救权缺失的诘难，从而对安理会反恐金融制裁措施的效力产生了一定的影响。[6]针对执行制裁措施中发生的上述问题，联合国大会在2005年9月世界首脑会议成果文件中呼吁安全理事会“确保订立公正、透明的程序，用于将个人和实体列入制裁清单和从中删除，以及给予人道主义豁免。”[7]为在依法有效地打击和预防恐怖犯罪活动的同时，保障公民的基本人权，建议在拟制定的冻结涉恐资产具体办法中，确定受制裁人员对列名的复议权以及建立一套包括申请、审查、决定在内的除名程序。在确定具体冻结范围时，有必要借鉴安理会决议中有关基本开支所必需的费用及其他必要费用冻结例外的规定，建立涉恐资产冻结的人道主义豁免制度。

    第三，严格规范安理会反恐决议中资产冻结措施的国内执行程序，依法实现对国外恐怖犯罪活动组织和个人的转换认定。由于资产冻结构成对受制裁者财产权的限制或剥夺，在执行安理会反恐资产冻结措施的情况下，应当严格依照《决定》的规定，将安理会制裁决议所附受制裁者名单提交国家反恐怖工作领导机构依法进行审查并实现转换认定。为此，冻结涉恐资产的具体办法需要设计合理与快捷的程序，要求外交部门及时向国家反恐怖工作领导机构报告安理会及其专门委员会对受制裁组织和个人的认定理由和依据、对受制裁者名单的调整和修改情况、对资产冻结范围的修改和调整情况等一切与资产冻结措施相关的信息，确保合法、有效和及时地履行我国所承诺的国际反恐义务。

    在《决定》创建的涉恐资产冻结制度与刑事司法程序中资产冻结、扣押和没收制度的衔接及协调问题上，我国的最高司法机关也需要通过司法解释的方式处理好相关的法律适用问题，区分并理顺行政冻结与司法冻结的关系，尤其需要解决好在刑事诉讼中对依照《决定》冻结的资产的没收和处置问题。我国司法机关还应当考虑如何在涉恐刑事案件的犯罪嫌疑人在逃或者死亡情况下没收已依照《决定》冻结的资产问题；在此种情况下，由于涉恐资产往往可能并非构成“违法所得”，甚至表面上属于嫌疑人的合法所有的财产，因而，检察机关在向人民法院提出没收申请时，应当特别注意从被冻结资产与恐怖犯罪活动组织或者人员的归属关系上证明有关财产可能被用于恐怖犯罪活动，构成依法应予没收的“其他涉案财产”，更准确地说构成“供犯罪使用的财物”，根据我国法律，即使这些财物来源合法并且归犯罪人合法所有，同样属于追缴与没收的对象。[8]

【注释】

[1]本文系国家社科基金2011年一般项目——《中国执行安理会金融制裁决议法律问题研究》（项目批准号：11BFX147）的阶段性成果之一。 

[2]为执行安理会反恐决议，外交部曾先后三次向国务院各部委、各直属机构，各省、自治区、直辖市人民政府外事办公室下发了关于执行安理会相关决议的通知，通知中明确要求，“毫不迟延”地冻结相关恐怖名单的个人或实体的资产。 

[3]参见黄风著：《资产追回问题比较研究》，北京师范大学出版社2010年版，第112—114页。 

[4]参见赵秉志、杜邈：《我国反恐怖主义立法完善研讨》，载《法律科学》2006年第3期，第142页。 

[5]参见杜邈：《外国恐怖组织认定机制初探》，载《山东警察学院学报》2008年第6期，第102—104页。 

[6]安理会不断改进列名、除名程序的公正性和透明性，并在安全理事会第1904（2009）号决议中设立了一个“监察员办公室”，负责协助委员会审理除名申请。 

[7]联合国大会文件：《通过公正和明确的程序加强定向制裁》。 

[8]例如，我国禁毒法明确规定：“直接用于实施毒品违法犯罪行为的本人所有的工具、设备、资金”属于“应当收缴”的财物。