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现阶段我国PPP模式推广中的几个关键问题分析

2022-06-09

  【论文摘 要】 文章提出了我国目前推行政府与社会资本合作(PPP)模式存在的突出矛盾,从理论认识有待深化,部门利益之争,社会信用体系不成熟、地方政府信用水平不 高,法律制度不健全、难以为PPP项目建设和运营提供有力保障方面,分析了其原因。在此基础上,从加快PPP法制建设步伐、建立国家层面PPP管理机构与 政策指南、地方政府信用建设、PPP项目合理回报的界定、PPP项目财政风险防范等方面,提出了现阶段我国推广PPP模式几个关键问题的政策建议。
  【论文关键词】 PPP模式; 问题分析; 政策选择
  目前,我国经济运行已进入新常态,面对经济增长速度下行、地方政府债务风险显现、新型城镇化建设资金需求巨大等现实问题,社会各界对政府与社 会资本合作(PPP)模式表现出了浓厚的兴趣,寄予了很高的期望。但从我国目前经济社会发展环境分析,加快推广PPP模式,在管理技术和方法方面,还需要 解决一些关键性问题,本文就这些问题展开论述。
  一、问题的提出
  政府与社会资本合作,在国际上一般称之为公私合作伙伴关系(Public-Private-Partnership,简称PPP),又称为公 私合作,是一种公共产品或服务的提供方式。由于世界各国意识形态不同,且处于PPP发展的不同阶段,导致各国使用的术语不尽相同,或者对于同一个术语的理 解不尽一致。各国或国际组织对PPP的分类有十几种。联合国发展计划署认为,PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织,基于某个项目而形成的相互合作关 系的形式。综合现有的PPP模式研究成果,笔者认为,PPP模式可从狭义和广义两方面来理解。狭义的PPP模式是指公共部门和私人部门共同出资,成立项目 公司,为社会提供公共服务的方式;而广义的PPP模式是指公共部门和私人部门采取各种合作方式,共同为社会提供公共服务。从PPP具体运用方式看,包括 BOT(建设—经营—转让)、BTO(建设—转让—经营)、BOO(建设—拥有—经营)等,每一种方式各有其优点和不足,需要根据项目具体情况灵活选用。
  PPP模式在发达国家公共物品提供中具有重要的作用,目前,包括自来水、供电等公用事业以至于监狱等(准)公共物品提供中,都大力推行政府与 私人资本的合作。我国改革开放后,就已经开展了PPP项目的探索,但发展较为缓慢。十八届三中全会提出“坚持权利平等、机会平等、规则平等,废除对非公有 制经济各种形式的不合理规定,消除各种隐性壁垒,制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的 建议》提出“创新公共基础设施投融资体制,推广政府和社会资本合作模式”。2014年财政部和国家发改委分别公布了有关政策指南、合同范本,财政部和国家 发改委各自推出了两批示范项目,总投资额达4万多亿元,包括农业、水利、交通设施、市政设施、公共服务、生态环境等领域,目前签约率为30%左右。同时, 一些地方政府推出了一批示范推广项目,并相应制定了政策指南和管理制度。但在PPP项目建设和运营过程中,出现了以下值得高度关注的现象:
  (一)有关主管部门对PPP模式认识有一定差距,推行动因各异
  如前所述,改革开放初期,我国就开始探索PPP项目的建设和运营,但发展较为缓慢。最近几年,PPP又成为热门话题,且得到财政、发展和改革 部门的大力推广。从财政部门而言,在地方政府债务风险增大、新型城镇化建设基础设施投资需求巨大、土地财政难以持续的情况下,希望通过推行PPP模式,化 解地方政府债务,将一部分政府投融资平台转化为PPP项目公司,原投融资平台举借的城投债等债务转化为PPP项目公司债务。同时,在地方财政困难、财政支 出压力较大的情况下,希望吸引社会资本投资于基础设施等公共服务项目,减轻财政负担,增加公共服务,提高公共服务质量,满足社会公共需要。从发展与改革部 门而言,在我国经济进入新常态,经济增长速度下行的情况下,将推行PPP模式看作是保增长、调结构、惠民生的有效手段之一。这种状况表明,我国目前推行 PPP模式的动因和其他国家有较大差距,即不完全是为了改革公共服务的供给方式。
  (二)私人资本反应谨慎,对能否获得合理回报持徘徊观望态度
  与财政部、国家发改委以及地方政府的大力推广相比,社会资本中的私人企业反应较为谨慎,更多的是考察、观望和等待。在各地签约的PPP项目 中,一个值得注意的现象是中央国有企业、外地国企较多。一些地方政府负责人在PPP项目建设和运营中,更倾向于和央企、外地国企合作,在和私人企业合作过 程中心存顾虑。而私人企业则对现行PPP法律制度不健全、地方政府信用水平不高等问题考虑较多,担心合法权益和合理回报难以保障,特别是在长达30多年的 特许经营期内,地方政府能否讲信誉、守合同,能否利益共享、风险共担,感到难以准确预料,对目前“一届政府一朝政策”的状况忧虑较多。另外,在现行司法体 制下,私人投资者维护其合法权益面临较大困难。受司法体制的影响,在涉及政府合同的法律诉讼中,普遍存在立案难、审判难和执行难现象,影响投资者信心,对 政府信用产生消极作用。这种状况对PPP项目的签约和落地有较大影响。
  (三)对PPP项目风险估计不足,财政风险等控制制度不健全
  一般而言,和传统的公共服务提供方式相比,PPP模式存在的风险较大,而目前我国有关方面对PPP项目的风险估计不足,在现有政策指南中对风 险论述不够,主要包括物有所值和财政承受能力论证等方面。各地区在推行这一模式过程中,更多考虑政府投融资平台的转型、地方政府债务的化解,以及地方经济 增长率等方面,比较强调签约率、开工率等情况,而对于前期的物有所值、可行性论证,以及各个环节的风险控制重视不足。这种现象可能对PPP项目建设和运营 的可持续性发展带来隐患。
  (四)PPP模式推广存在一哄而起,甚至包装项目现象

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