民族地区转移支付、公共支出差异与经济发展差距

　　内容提要:针对民族地区的财政转移支付，是实行财政分权制度的多民族国家缓和民族矛盾、缩小地区差别的重要手段。基于最优政府间转移支付模型和“净财政收益”概念，本文首先提出如下理论假说:这类转移支付有助于减少民族地区与其他地区之间的公共支出差异和经济发展差距。然后使用1993—2003年中国县省两级数据，并采用基于趋势评分匹配的双重差分法(DIDwithPropensityScoreMatching)，检验上述理论假说。研究发现:(1)中国2000年底实施的民族地区转移支付政策，显著促进了民族地区公共支出水平的相对提高和公共支出结构的相对优化。不过，促进作用未显示出随时间不断增强的态势。(2)该项政策未显著缩小民族地区与其他地区之间的经济发展差距。本文的研究结论表明，民族地区转移支付在中国发挥了均等化效应，但程度有限。

　　关键词:政府间转移支付；均等化效应；民族地区；趋势评分匹配；双重差分法

　　一、引言

　　在财政分权体制下，民族多样化引发的民族矛盾会抑制公共品供给、阻碍经济增长，甚至导致财政崩溃或国家分裂(Alesinaetal．，1999;BoltonandRoland，1997;AlesinaandFerrara，2005;Bridgman，2008)。为此，财政分权体制下的多民族国家一般都实行针对民族地区的财政转移支付政策，希望借此缓和民族矛盾。例如，加拿大、澳大利亚、德国和美国等OECD国家，通过拨款援助计划或一般性转移支付等手段，照顾和扶持少数民族居民集中居住的地区(雷振扬、成艾华，2010)。

　　新中国成立以来，中央政府一直对民族地区进行财政补助。进入20世纪90年代，针对民族地区的财政转移支付趋于规范化。1999年，调整工资转移支付和结算转移支付时，调高了民族地区的调整系数，但该政策整体而言并非针对民族地区。2000年年底，为配合西部大开发战略，设立“民族地区转移支付补助”，建立了专门针对民族地区的财力性转移支付制度(下文称之为“民族地区转移支付政策”，以区别于其他政策)。2004年起，制定与民族地区相关的转移支付政策时，实行了模糊化处理(马应超、马海涛，2009)。

　　尽管不少国家实施了民族地区财政转移支付政策，但缺乏对这类政策实施效果的实证分析。这导致相关政策的制定与实施得不到来自经验研究的有力支持，影响了决策科学性。本文以2000年底实施的民族地区转移支付政策作为研究对象，对其效应进行理论分析和实证研究，为合理运用政府间转移支付促进民族地区发展提供依据。之所以关注这项政策是因为:一方面，该政策是专门针对民族地区的规范化财政转移支付;另一方面，在其实行后的若干年里(2000—2003年)，没有出台类似的新政策。

　　首先，本文基于最优政府间转移支付模型，提出以下理论假说:民族地区转移支付政策将减少民族地区与其他地区的公共支出差异;如其他条件不变，还将促进两者之间经济发展差距的缩小。

　　然后，利用1993—2003年中国县省两级数据，并采用基于趋势评分匹配的双重差分法，检验了上述理论假说。实证分析发现:(1)该项政策既促进了民族县公共支出水平的相对提高，又促进了其公共支出结构的相对优化;(2)上述促进效应并未呈现出逐年增强的态势;(3)该项政策并未显著促进民族县人均国内生产总值的相对增长，或民族省区人均国内生产总值基尼系数的相对下降。

　　本文的研究还为学术界针对政府间转移支付是否在中国发挥了均等化效应的争论，提供了新的经验证据。根据相关理论，政府间转移支付具有促进地区间财力和公共服务均等化、缩小经济社会发展差距的效应(Buchanan，1950;Boadwayetal．，1994;孙开，1994;王雍君、张志华，1998;Bahl，2000;Bergvalletal．，2006;BoadwayandShah，2007;范子英、张军，2010)。但是，一些重要研究(乔宝云等，2006;尹恒等，2007;郭庆旺、贾俊雪，2008)却发现，其在中国并未发挥上述效应:分税制改革后建立起来的政府间转移支付制度，整体而言，未能促进地区间财力和公共服务的均等化，并引起了地方政府的行为扭曲(例如导致财政努力程度下降等);其中，税收返还和专项资金等形式的转移支付，还加剧了人均财力和某些公共服务(例如公共交通基础设施服务)的地区间不均等。与已有文献相比，本文的研究结论略为乐观:以民族地区转移支付为例，政府间转移支付减少了地区间公共支出差异，有利于实现公共服务均等化;但也未找到其缩小地区间经济发展差距的可靠证据。

　　本文的主要特色:第一，研究某一特定的财政转移支付(民族地区转移支付政策)，而不是对政府间转移支付进行整体分析(同时考虑各种类型转移支付的综合效应)。第二，在计量方法上，将项目评估中常用的两类方法(双重差分法与趋势评分匹配法)结合起来，既考虑了不可观察的固定效应，又较好地控制了政策决策中人为因素产生的“选择偏差”问题。第三，同时使用了信息量相对丰富的县级数据和能够控制经济发展外溢性的省级数据(MiguelandRoland，2011)，研究结论较为全面。第二部分提出相关理论假说;第三部分是对实证方法的说明;第四部分是数据来源和变量设置;第五部分和第六部分是计量结果及其分析;最后是主要结论。

　　二、理论假说

　　基于最优政府间转移支付模型(Flattersetal．，1974;BoadwayandFlatters，1982;Albouy，2010)和“净财政收益”概念(Buchanan，1950;王雍君、张志华，1998;BoadwayandShah，2007)，分析民族地区财政转移支付的必要性及其应有效应。据此，提出理论假说，指引后续实证研究。

　　假设在一个实行财政分权体制的多民族国家里，存在两级政府———中央政府和地方政府。该国的消费、生产、税收和公共品供给等活动满足一定的假设条件(限于篇幅，假设条件请见Albouy，2010)。在上述假设条件下，可以证明各地区的净财政收益(netfiscalbenefits)是:NFBj=(1－α)pjGGjNj+1NjΣeNjeFe，j=1，…，J(1)由等式(1)，结合相关文献(王雍君、张志华，1998，第231页;BoadwayandShah，2007，p59)，对净财政收益(NFBj)的解释如下:某地区的个体，在扣除了其缴纳的各种税费之后，实际享受到的地方政府提供的各类物品或服务(等式右边第一项，相当于地方政府的人均公共支出，但不含行政消费)，以及中央政府提供的针对个体的转移支付(等式右边第二项)。其他条件不变，资本和劳动力将流向净财政收益较高的地区(BoadwayandShah，2007)。文献将这一现象称为“财政引致的要素流动”(fiscallyinducedfactorsmobilityormigration)(BoadwayandShah，2007)。进一步地，根据等式(1)，在净财政收益里，决定资本和劳动力跨地区流动的关键因素是地方公共支出(1－α)(pjGGj/Nj)，而非中央补助(1/Nj)ΣeNjeFe。

　　为了简化分析，假设该国只有民族地区j和非民族地区i两类地区。而且，这两类地区存在一定的经济发展差距:假定民族地区经济发展水平较低、自有财力不足和劳动力素质较低。根据上述假设及等式(1)，得到:(1)如果资本和劳动力均不能自由流动，那么民族地区与非民族地区之间存在的公共支出差异和经济发展差距既不缩小，也不扩大。(2)如果生产要素可跨地区流动，情况就不同了。即使非民族地区的净财政收益较低，但由于其公共支出水平较高，追求利润最大化或成本最小化的资本，以及追求自身效用最大化的劳动力，会通过“用脚投票”(Tiebout，1956;BanzhafandWalsh，2008)，不断流向非民族地区，从而加剧民族地区的要素流失。此时，虽然民族地区的消费、生产、税收和公共品供给仍有效率，但在吸引资本和劳动力方面的劣势却日益明显，最终陷入发展滞后的困境。避免上述困境的关键在于缩小民族地区与其他地区的公共支出差异。这要求中央政府实施专门针对民族地区的财政转移支付政策。

　　根据上述分析，提出如下理论假说。

　　假说1:民族地区转移支付政策将减少民族地区与其他地区之间的公共支出差异。

　　如果假说1成立，民族地区吸引资本和劳动力的能力将随之增强，这导致地方政府继续改善公共服务的激励随之减弱。因此，假说1应有以下推论。

　　推论1:如假说1成立，在实施一段时间后，民族地区转移支付政策减少地区间公共支出差异的促进效应将逐渐减弱。

　　上述假说反映的是该项政策直接和短期的效应。中长期而言，如果其他条件不变(例如未出台针对其他地区的优惠政策)，民族地区与其他地区公共支出差异的减少，将促进民族地区经济发展，从而缩小地区间经济发展差距。这是该类政策的最终目标，表述为如下假说。

　　假说2:如假说1成立，且其他条件不变，民族地区转移支付政策将促进民族地区与其他地区之间经济发展差距的缩小。

　　但是，根据财政联邦制以及政府间转移支付的相关理论(Oates，2005;Bahl，2000)，由于存在道德风险(例如地方政府挪用转移支付资金)等因素，上述理论假说可能并不成立。因此，民族地区转移支付政策究竟能否减少地区间公共支出差异并缩小经济发展差距，有待实证研究。

　　三、计量方法

　　为了控制政府间转移支付与地方经济增长、公共支出之间存在的内生关联(Knight，2002;77Dahlbergetal．，2008)，本文并未直接以民族地区转移支付的支出金额作为解释变量进行回归，而是采用了双重差分法与趋势评分匹配法相结合的计量方法。

　　一方面，双重差分法能够捕捉到处理组和参照组的特定行为在政策变化前后的相对差异，这种相对差异反映了政策的实际效果。而且，使用面板数据时，双重差分法还可以控制不可观察的固定效应，从而控制一部分内生性问题。但是，该方法不能控制如下这类内生性问题:由于政策受益对象不是随机决定的(例如，受人为因素干扰，处理组与参照组不是随机划分的)，产生了“选择偏差”(selectionbias);这种偏差会使解释变量与残差之间产生关联，从而导致内生性问题。如能有效控制“选择偏差”，双重差分法的回归结果将更为可靠(Heckmanetal．，1998)。