“专车”类共享经济的规制路径

　　内容提要:“专车”现象本质上是共享经济的一种类型，它对传统出租车行业造成了巨大冲击。国内外政府对“专车”的态度不一，传统出租车行业对其强烈抵制。但是，“专车”作为共享经济的一种类型有很大发展前途，不应该禁止。通过建立混合规制模式，可以扬长避短，社会和消费者可以得到更多福利，地方政府可借以推进社会财富再分配和社会公共服务的市场化。混合规制模式是由“合作监管+自律监管”构成，地方政府在其中具有特殊的重要性，这是由共享经济运行机制和共享公司法律结构决定的。

　　关键词:“专车”；共享经济；混合规制

　　近来围绕“专车”的纷争不断，继滴滴打车、一号快车、易到用车等“专车”平台被查扣车辆后，2015年4月7日，Uber(优步)被认定为非法运营，其“专车”车辆也被北京市交通执法总队开出罚单并暂时扣押。“专车”在方便市民同时也陷入“非法营运”的巨大风险。令人瞩目的“专车第一案”于4月15日在济南开庭。至此，有关“专车”的各种冲突不断发酵，从政府到“专车”运营方到出租车运营方再到普通民众，发生了严重的分歧。面对该局面，现行的法律法规以及相关理论都难以回应。按照《道路运输条例》64条规定:“未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营;有违法所得的，没收违法所得，处以违法所得2倍以上10倍以下的罚款;没有违法所得或违法所得不足2万元的，处以3万元以上10万元以下的罚款。”该规定是“破局”的障碍，实践中出现了采取“四方协议”形式规避该规定的做法，但根据国家道路运输条例以及北京市等地道路运输条例，私家车没有运营资质，从事运输经营活动是违法行为。法律规避行为不仅没有破局，反而与法治精神背离。事实上，“专车”问题既是如何解决市场需求与保障公平竞争的问题，也是“互联网+”创造的共享经济(Sharingeconomy)与既有的监管方式冲突的问题。既涉及违规与合规的问题，也涉及到公共管理部门如何适应市场需求和回应创新的问题。该何去何从?正如李克强总理提到的“互联网+”和“大众创业、万众创新”，政府作为与司法取向不仅应提出解决的办法，更要顺应“专车”这类共享经济未来的发展方向。从更一般意义上讲，对“专车”问题的研究已经超越其本身，应回应技术进步带来的共享经济如何以合法的方式进入市场，而不是像一头野牛一样横冲直闯进入市场?这既有治理者方面的问题，也有业者方面的问题。弄得不好，会造成社会的混乱乃至动荡。

　　一、“专车”现象与共享经济

　　“共享经济”企业是最近五年异军突起的。广为关注的共享公司像滴滴打车、一号快车、易到用车、神州“专车”、Uber、Lyft、BlaBlaCar，Zipcar、Car2Go等都获得了风投和其他途径的巨额投资。总体而言，共享公司具有以下特征:(1)把自己的商品或服务短期租给客户使用;(2)创建P2P(PeertoPeer)平台为供需双方对商品或服务的短期交易提供中介。共享经济反映了许多不同类型的动机整合，企业通过整合不同消费者分散的特定需求，实现协同消费和减少浪费，从而产生利润。共享所有权、商品使用权或服务的供需双方与平台之间形成更复杂的经济关系和依赖关系。这样的合作行为需要明确的规则。然而，共享经济又有明显的缺陷:一方面，它需要降低门槛让大量非专业人员进入去建立一个庞大的商品和服务提供者“蓄水池”，这有可能产生大量监管模糊和规则真空的地带;另一方面，虽然通过智能互联网工具进行交易大大降低了供需双方的成本，但是消费者却不能根据自身的理性判断进行契约，其契约权得不到充分的保护;再一方面，买卖双方虽然利用网络支付系统建立起了信任，但是个人的隐私和信息安全却可能在网络平台上受到侵害。因此，共享经济需要一套行之有效的监管模式，才能保障其健康有序发展。

　　“共享经济”类公司在全球上百个城市既产生了巨大的市场价值又带来了激烈的监管冲突。不同于以往的创业热潮，共享公司不直接聘用员工，不为其购买社保、提供劳动保护、支付退休金等。他们最大的问题主要来自国家政策、地方监管以及传统“实体经济”竞争对手和其他团体的反对。如出租车行业声称由于在消费者权益保护、定价规则和税收等方面缺乏制度约束，滴滴、一号专车、Uber等存在不公平竞争行为。因此，出租车公司、酒店及其他行业、劳动者保护组织等以消费者权益保护或个人信息安全为借口，不遗余力地推动制度，企图扼杀或禁止这些新的共享公司。同时，以Uber为代表的共享公司已展开反击，利用他们的知名度与消费者支持，提出了新的政治策略，尽最大可能去游说政府不要干预其运作。学术界也开始关注这类“专车”现象，但是讨论的视角大都停留在“专车”的具体行为与出租车行业的竞争层面，主要可以分为四种类型的观点:(1)应该取消政府管制和打破行政垄断，让市场在配置资源在起决定作用，鼓励创新;(2)“专车”有很多负面作用，属于非法经营，应该禁止;(3)出租车管理体制应该改革;(4)应该为“专车”规范运行制定规则。这些认识颇有道理，但是局限性也比较明显，相关分析大多运用经济分析去解释“专车”问题和提出制度性思考，法学界关注比较少。?瑏瑠理论研究应该看到研究对象的普遍性价值及支持其实际运行的规律和法则。“专车”实际上是新出现的共享经济的结晶，我们应该站在经济发展模式进化的高度观察其微观运行设计的各种关系，这便是本文的追求。由于种种原因，到目前为止，这场“共享战争”参与者和旁观者的认识都依赖于一个隐含的假设:如果共享公司赢得这场战斗，他们未来很可能脱离政府监管。如此，留给地方政府的选项就是，要么禁止共享公司，要么任其发展。

　　但这种假设肯定是错误的。首先，它没有考虑地方政府的行为。事实上，共享经济的参与者深受地方政府行为的影响，地方政府能采取一些治理措施(税收、补贴等)，推动这类公司去提供政府所需的服务，以实现其社会政策目标。地方政府为了推动城市发展也会采取措施规范和促进共享经济的发展。比如，地方政府可以制定政策对“专车”进行规范，促进城市交通拥堵的缓解和当地竞争力的提升。其次，共享经济是一种合作消费，它必须把业余的和专业的商品和服务提供者组合在一起，所以对其监管的范围和方式的批评是没有意义的(如“专车”司机、旅店或其他所有者是否有资格等)。从这个角度讲，完全根据公众利益和安全设计监管制度是不现实的。再次，共享经济是市场的产物，自律监管是其建立信任机制的基础，必然与政府组织自上而下的监管存在瓜葛。此外，“专车”这类共享公司目前主要是在争夺经营权，从发展趋势看，共享经济公司将成长为与大城市的交通、酒店和餐厅等一样重要的行业，地方政府不可能忽视他们。甚至，共享公司还有可能与地方政府签订合同和获得资助。义乌的出租车改革方案，各地出租车“电召平台”对嘀嘀打车软件的接入与合作等正在彰显这种可能性。可见，共享公司与地方政府的监管之间并不是水火不容的，它们为了自身的健康发展也不愿意被放任自流。因此，地方政府对“专车”这类共享经济的治理不应当仅限于消费者权益保护或传统行业保护，而应当着眼于实现其更加宽泛的政策追求，对不同类型共享公司采用更具针对性的混合监管策略。具体而言，地方政府除了强调保护消费者和保护原来的传统行业外，还有应采取一些组合的规制策略:(1)建立合作规制模式，比如通过补贴，鼓励共享公司扩大其提供公共产品和增加消费者剩余的服务范围，尽量减少政府对市场的过度监管，鼓励其中的标志性共享公司(或行业协会)建立自律监管机制;(2)利用共享公司作为再分配的工具;(3)通过合同，让共享公司为政府提供一些传统服务;(4)建立以地方政府属地监管为管辖原则的合作监管制度，政府将重点监管涉及国家安全、社会稳定、经济安全、人权保障、外国在华经营等重大事项。这四个方面结合起来构成了合作监管与自律监管相结合的混合监管模式。它与传统的监管模式有很大区别，与共享经济的法律结构具有耦合性，能够为共享经济提供合法性规范，为从业者和监管者找到契合点和制度支撑，将对城市的法律、政治和道德问题产生深远的影响。

　　二、共享经济的特点及其运行状况

　　共享经济自产生以来一路高歌猛进，其市场规模已经超过了1000亿美金。?瑏瑢这种状况给传统经济带来了巨大压力并引起强烈的抵制。事实上，它与传统经济最不相同的地方是利用现代互联网信息技术，通过建立一个平台公司把那些具有暂时且分散的供需信息的人员连接起来，由此促成供需双方建立不需要转移所有权的共享机制。共享经济的出现对传统经济和经营机制都造成了很大的影响，但不可能取代传统经济模式，而是一种错位和补充的经济模式。

　　(一)共享经济的优点

　　第一，促成具有短暂且分散供需意愿双方的共享行为。共享公司通过互联网技术为双方提供信息，这样既降低了双方交易成本，也避免了主要通过购买去满足暂时性分散需求的传统经济模式的浪费问题。这是对社会资源的优化组合，有利于物尽其用、人尽其才，节约了社会资源。

　　第二，满足了临时性的分散雇佣与就业问题。例如“专车”司机完全可以根据自己意愿决定自己是否接受用车邀约，乘客也可以不用长期雇用一个司机和购置一辆汽车满足自己分散的用车需求。这种模式既降低了双方的成本，增加了双方的福利，也带来了很大的就业灵活性。

　　第三，为盘活闲置的社会资源提供了便利。我们身边有大量的闲置设备，比如，AprilＲinne等人研究发现，美国平均一台钻井设备一年只使用了13分钟，平均一辆汽车一天只使用一小时。?瑏瑣通过共享公司，这些闲置的设备投入生产和使用，将大为减少社会资源的重复配置，有利于减少浪费和更好的保护环境。

　　第四，可以作为政府实现社会财富再分配的手段。共享经济的暂时性和分散性供需特性决定了每个人都可能既是消费者又是供应者。这既为穷人提供了更多灵活就业机会，增加其收入，也可帮助穷人以此方式获得所需，减少大量的支出。同时，共享经济在富裕阶层也有巨大的需求潜力，政府通过鼓励措施为富裕阶层提供中高端的商品和服务的短暂使用，可以实现财富的再分配。?瑏瑤第五，政府可以利用共享经济提供社会公共服务。随着政府进一步简政放权，有大量的公共服务都必须向社会开放。比如公车改革将以货币补贴的方式代替传统公车使用模式，大量的公职人员将不再享受公车服务，此时“专车”将成为非常现实的选择，从而提供大量的公共服务。而且，“专车”盘活了大量的闲置车辆和人员，政府不需要通过增加这部分公共交通，既增加了就业，又满足了交通需求，还可缓解城市的交通拥堵。

　　再者，“专车”平台公司是依托于移动互联网、GPS和大数据为供需双方提供平台服务的，可以对服务全过程进行适时监管。这既增加了双方的安全感，也分担了政府向社会大众提供公共安全保障的成本。因此，共享经济不能禁止，只能保护和规范，各方都需要并有意愿将其置于政府监管下有序发展。

　　(二)共享经济的缺陷

　　第一，消费者权益保护和责任分配上存在不足。首先，交易只需要通过点击一下智能手机的屏幕一瞬间就完成了，消费者来不及对安全状况进行评估，很难防范意外事件发生。其次，进入和退出的门槛都很低，一大批在传统市场中根本不可能承担责任的非专业人士加入进来，如果发生不可预见的紧急情况，他们根本不可能提供为消费者需要的保护。?瑏瑥尤其需要注意的是，这些业余人员很可能根本不知道他们与消费者之间的关系是通过哪些法律规范建立起来的，也不知道无论他们是否清楚这些规则和预料其服务可能产生的后果都将承担法律责任。这需要共享公司从长远的目标建立管理制度和对服务质量进行控制。

　　第二，劳动监管和安全存在漏洞。一方面，共享公司提供的网络市场模式增加了雇佣双方讨价还价和雇佣方式的灵活性，双方的目的就是完成一次短暂的交易，不愿意受到劳动法的严格限制。另一方面，并不是所有的劳动法规都是纯粹保护劳动者的，还可能有保护公共安全的。比如卡车司机持续驾车时间的限制，就含有对公共安全的保护，相关的法规就是为了防止其疲劳驾驶发生交通事故，导致对第三人的伤害。这需要以社会利益为本位，对通过共享公司出卖服务的行为设定最基本的限制。

　　第三，信息反馈和信任机制存在缺陷。共享公司平台需要通过连续不断的信息反馈去建立信任机制。网上信息反馈的主要方法是由消费者就其接受的服务给予“好评”或“差评”，这在传统经济的商品和服务交易中是行之有效的。然而，在共享公司中，供需双方需要进行互相评价时又会出现什么问题呢?买卖双方都需要对方给予“好评”才能获得平台公司的优惠或其他支持，而一个“差评”将使其不能得到服务或最佳的交易条件。?瑏瑦为了各自的利益和避免遭受报复等不利的结果，双方可能达成弱化“差评”的交易，这将使其信任机制受到严重破坏，进而可能危及交易安全。

　　第四，对市场竞争行为外部性认识不足。比如“专车”公司对其竞争行为产生的破坏性缺乏认识，尤其是对传统出租车行业和地方政府财政收入的影响认识不足。实际上，很多国家都把出租车缴纳的税费作为国家财政的重要来源，“专车”的搅局将迫使原有的出租车公司加入竞争行业。但是现行法律法规没有要求“专车”司机承担和出租车相同的税费和负担，客观上形成了不公平竞争。所以，地方监管部门与出租车公司就联合起来反对“专车”公司和司机，并以现行法律对其经营合法性提出质疑。从这个角度讲，地方政府和出租车针对“专车”公司和司机做出的反应有其合理甚至合法性，其目的也并不完全是反对创新或单纯寻求垄断利益的。

　　第五，任由共享公司野蛮生长，很可能危及经济安全和社会稳定。共享公司建立在以互联网技术作支撑的平台上，其供需双方人数众多。如果不对共享公司施加社会责任和确立法律底线，在缺乏自律和监管的情况下，共享公司为了实现自身不受约束的私欲很可能背离法律底线，甚至危及社会经济与政治安全。目前，已出现了一些苗头。曾有一段时期，打车软件允许出租车司机和乘客议价给小费后，一些城市出现了车流高峰时段出租车为了追求高收益只接预约乘客，空车拒载在很多城市都出现了，打车难问题更加严重。后来，政府进行了整治，有的地方要求其接入出租车电召平台，几乎所有城市强制要求打车软件公司取消议价，由此导致的打车难现象基本得到解决。国外曾发生在地震后，某“专车”软件公司通过软件提醒出租车司机注意安全，结果发生普遍拒载事件，引起了当地强烈抗议。国内个别地方出现“专车”与出租车发生冲突后，“专车”司机通过平台聚集起来的现象。国内外出租车与“专车”、政府与“专车”之间的矛盾和冲突已越来越引起各界关注。

　　如何规范和治理共享经济带来的各种问题，保障其健康有序发展已刻不容缓。要解决这些矛盾，共享公司应当与地方政府合作，承担相应的社会责任、纳税义务和行业治理责任，建立合法的经营模式以获得更为长期的收益;同时，应当建立起相应的监管制度，采取可行的监管措施。这意味着应当建立一种混合规制模式，即平台公司与地方政府合作监管加上平台公司的自律监管。这两种监管模式相结合的混合规制模式与共享公司的法律结构能够很好匹配，既能防止平台公司非法的野蛮生长，也能避免政府监管无据，从而保障共享经济健康有序发展。

　　三、共享公司的法律结构与规制方向