论环境法律对环境利益的保障

　　摘要：环境法是当代法律体系中独立的部门法，由一系列以保障环境利益为目标的环境法规范按照一定的原则和形式组成。当前，作为环境法外在表达形式的我国现行环境法律并未能很好的保障环境利益，与环境法存在一定的“偏差”，此是造成我国现行环境法律应对环境危机实效不彰的主要原因之一。我国环境法律的完善应以环境法之本质要求为指引，确认环境利益并确立环境利益保护优先原则，围绕环境生态功能的保护进行立法，构建环境利益损害责任体系及其救济程序，从而确保其实效的有效发挥。

　　关键词：环境法；环境法律；环境利益；环境生态功能；责任体系；救济程序；

　　作者简介：何佩佩，福州大学法学院副教授，博士。福州350116；

　　基金：福建省教育厅项目“生态文明社会生态保护法律体系建构”(项目号JAS150133)的阶段性研究成果；

　　一、引言

　　作为当代法律体系中独立部门法的环境法是由一系列以保障环境利益为目标的法律规范按照一定的原则和形式所组成的有机统一体，组成环境法的最小结构是环境法律规范。环境法律是指由一国立法机关所制定的全部现行的规范性环境法律文件构成的具有法律效力等级的有机统一体，构成该有机体的最基本的要素是法律条文。环境法与环境法律密切相关，环境法律中的具体的法律条文及其所构成的规范性法律文件是环境法的外在表达形式和表述方法：环境法律的制定、完善应以环境法律规范及由之组成的环境法为指引，(1)应尽可能的客观反映出作为其实质内容的环境法的本质特征。但值得注意的是，由于一国环境法律毕竟很大程度出自于立法者的主观创制，认知的局限及考量因素的多元化均可能会造成环境法律与环境法之间出现“不匹配、不契合”的状况，并进而导致环境法律制定的偏差及实施的“实效不彰”。本文拟以对环境法的本质特征分析为基础，对我国环境法律保障环境利益的现状进行分析，以衡量我国现行环境法律与环境法的“契合程度”，并以环境法的本质要求为指引提出完善环境法律的若干建议。

　　二、环境法以保障环境利益为其本质特征

　　环境利益系各环境要素按照一定的规律组成的环境系统所客观具有的环境生态功能对人的生态需要的满足，环境利益的主体是以生命的延续为本质追求的人，其客体系环境生态功能。环境生态功能是指各类环境要素按照特定的客观规律相互影响、相互作用所组成的环境系统对地球整个生命系统(包括人类生命系统)的维持、演变、进化并保持其动态平衡的支持功能，其是环境利益产生的客观基础。环境生态功能的形成有赖于环境系统天然所具有的可与人类进行物质循环、能量流动和信息传递以维持人的个体及其种群正常生存、繁衍及可持续发展的内在的属性。而人的生态需要是指人为了维持其作为自然生命物种的正常的生存、繁衍而对外部环境系统所具有的生态功能的摄取状态，其是环境利益产生的根源。环境利益并非是独立于主客体之外的某种客观实存，而是存在于环境生态功能与人的生态需要之间的一种需要与被需要、满足与被满足的功利关系的范畴。环境利益是典型的公共利益，其除了具有主观性、客观性、社会性、历史性等为利益所固有之特征外，还具有自然性、时代性、根本性、独立性、弱势性以及实现之冲突性等特征。(2)客观来说，人类自产生伊始便天然的具有生态需要，环境各要素所构成的环境系统也天然的具有满足人们生态需要的功能、属性，环境利益是人类与生俱来的利益类型。然而，在人类社会早期，由于环境生态功能可充分的满足人的生态需要，即人的环境利益总体上可以充分、无竞争的实现，因而未被人们重视，更未纳入法律调整范畴。环境危机时代，人们污染、破坏环境等行为导致了环境生态功能的减损，致使人的正常的生态需要无法得到充分的满足并进而引发了环境利益实现的竞争与冲突。至此方才使人们关注到环境利益的独立价值并积极将之纳入法律调整范围进行调控，以确保其充分、公平、有序的实现。环境利益是不同于人身利益、财产利益等传统利益的独立的利益类型，且是随着环境危机时代的到来而应纳入法律保障范围的新型法律利益。如同于其他传统法律利益，其被纳入法律保障范围之后应得到整个法律体系的不同层次、不同角度的全面保障。客观来说，宪法作为一国法律体系中的基本法，其只能对环境利益进行原则性、根本性的保障，该保障的具体落实还有赖于各部门法的进一步细化；其他传统部门法仅能通过自身之“绿化”(生态化)，在不与该部门法所保障的本位利益存在不可协调的冲突的情况下，对环境利益进行间接保障，然而此种力度显然不足以实现对环境利益全面而有效的保障。早期，人们曾尝试利用传统部门法的延伸、优化来应对环境危机，但由于传统部门法天然便不以保障环境利益为其本质追求，其对环境利益的保障存在内在不足、无法形成全面保障。对环境利益这种应纳入法律保障范围但传统部门法却无法直接、全面保障的新型法律利益，理应由专门性的法律规范及独立的部门法来实现对其的直接、积极保障。上世纪中期以来，在传统部门法应对环境危机普遍呈现“弱力化”状态的背景之下，为能更好的解决环境问题，多数国家都创制了专门的环境法律规范并逐渐形成了新型独立的部门法，即环境法。(3)环境法是以保障环境利益为其本质追求的独立部门法，其产生根源于环境危机时代围绕着环境利益的实现而客观存在着的各类利益冲突，其存续之本身系确认和规定为统治阶级所认可的环境利益以及为实现利益而应为之行为模式的规范体系。环境法的目的是为确保环境生态功能处于良好的状态，以使人的生态需要得到公平、充分的满足，从而确保人类的生存、繁衍及可持续发展。当代，直接、积极保障环境利益的任务需由环境法来承担，其是法律体系中保障环境利益之核心力量；而作为独立部门法的环境法的本质特征便在于对环境利益的直接、积极保障。

　　三、我国现行环境法律并未实现对环境利益的全面保障

　　自改革开放以来，我国环境法律的数量在整个法制建设中增长最快，环境保护法律体系初步建立。(4)但其保障环境利益的效果却并不尽如人意，环境形势不容乐观。可以说实在法层面的环境法律与应然层面的环境法之间存在一定程度的偏差，此与对环境法的根本性问题认知不清是密切相关的，也是造成目前我国环境法律实效不彰的主要原因之一。

　　(一)未明确确认环境利益

　　为了实现全面保障环境利益之目的，环境法应首先对环境利益的主体、内涵及其合法性进行确认，作为环境法外在表现形式的环境法律应在实在法层面完成此任务。目前看来，域外多国环境法律或是通过相关立法的目的条款、政策条款等来宣示对环境利益的确认，或是通过在相关立法中为相应的主体设定环境权利、环境权力以及环境义务的形式来完成对环境利益的确认。而目前我国环境法律体系中并未有任何条款对环境利益进行明确确认，客观来说，相关法律文件似乎并未关注到环境利益的独立存在，也未围绕着环境利益的保障展开制度的设计，更未关注对环境利益的优先、倾斜保障。相较于环境利益，环境法律体系中的相关立法似乎更关注对人身利益、财产利益的保障，如多部环境立法文件的法律责任部分均对因污染环境、破坏生态造成人身利益、财产利益损害的环境侵权责任的追究进行了规定，而对环境利益损害责任并未做出明确规定。

　　(二)对环境生态功能的保护力度不强

　　我国现行环境法律一定程度上实现了对环境生态功能的保障、增益，但客观来说，力度并不强。具体来看，我国环境法律的构建主要围绕“污染防治”展开，呈现“以污染防治为中心”、(5)“重污染防治、轻生态保护”的局面(6)。事实上，我国环境法律所着重控制的“超标违法排放”行为不必然会造成环境生态功能的减损，合法的排放也可能造成环境生态功能的减损；且污染物超标仅是环境生态功能质量中的一个指标，只单一关注将污染排放行为限制在符合标准的范围内并不能直接实现对环境生态功能的保护、增益，甚至一定程度上将加剧环境生态功能的减损。只有透过“污染防治”的表象认识到其后所隐含的保障环境生态功能的实质并利用综合生态系统管理的方法，方能真正实现污染防治为生态安全所用；只有不仅限于“污染防治”，才能将注意力放在更为宽广的领域，以最终达到对整个环境生态功能的关注。随着时代的发展，“环境法的任务已经不再局限于防治污染这样消极的使命，而是着眼于整个生态的保全和可持续发展，着眼于生物多样性和气候变化这样具有全球性的环境问题”，(7)在生态环境的承载力和持续供应能力的范围内谋求发展才是最终目的。(8)反观我国现行环境法律，以新《环境保护法》为例，该法共70条，其中真正直接针对环境生态功能保护、增益的条款只有9条，(9)而直接针对污染防治的条款有20余条。(10)特别值得注意的是，该法中诸如按日连续处罚、行政拘留、查封、扣押、限制生产、停产停业等较有力度的行政处罚、强制措施的规定都主要是针对污染防治的。可以说，我国环境法律体系中最为根本、最具有代表性的《环境保护法》实施的重点仍在于污染的防治，此很大程度上反映了我国环境法律体系的现状。同时，在现存的、为数不多的保障环境生态功能的条款中，大多条款较为宽泛、可操作性有待于进一步加强，如对“如何制定能符合良好环境生态功能要求的环境质量标准？如何对环境质量及其承载能力进行检测？如何预防生态失调现象？如何对受损的环境生态功能进行调查、检测、评估和修复？如何对环境生态功能损害进行救济？其间责任如何承担？”等内容都是空白，有赖于后续进一步具体规定。

　　(三)环境利益损害责任缺失

　　我国现行的环境法律并未建立起环境生态功能损害责任制度，以新《环境保护法》为例，该法第六章“法律责任”部分共11条(即自第59条至第69条)，其间大部分条款(共7条)是关于行政主管机关对排污者等行政相对人的环境行政处罚措施的规定以及对违法行政人员的内部环境行政处分措施的规定，其中第59条对排污者违法排放污染物而应受的罚款的行政处罚进行了规定；第60条对排污者超标准、超总量排污所应受的“限制生产、停产整治”、“责令停业、关闭”的行政处罚措施进行了规定；第61条对建设单位未提交环评文件或者提交但未经批准而擅自开工所应受的“责令停止建设”、“罚款”、“责令恢复原状”的行政处罚措施进行了规定；第62条对排污者违反环境信息公开要求所应受的“责令公开”、“罚款”的行政处罚措施进行了规定；第63条对在排污者违反相关行政法规但尚未构成犯罪的情况下，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员所应受的“拘留”的行政处罚进行了规定；第67条规定了行政机关内部的监督管理权以及对行政违法行为的处分权、处罚权及纠正权；第68条对违法环境行政行为直接负责的主管人员和其他直接责任人员的“记过、记大过或者降级”以及“撤职或者开除处分引咎辞职”的行政处分进行了规定。可见，我国新《环境保护法》所规定的行政责任多是针对“违反环境行政管理秩序”设置的，而并没有直接针对主体造成或可能造成环境生态功能减损设置任何形式的行政责任，我国环境法律体系中诸如《水污染防治法》、《大气污染防治法》等其他相关立法也呈现出如是的状态，此对保障环境生态功能显然是不足的。

　　同时，新《环境保护法》也并没有明确设立环境生态功能损害民事责任。如在该法中涉及环境民事责任的条款有第64条、第65条两条，其中第64条规定因污染环境和破坏生态造成损害的，应依照《侵权责任法》承担民事侵权责任，而根据我国《侵权责任法》的相关规定可知，该法的调整范围仅限于主体的人身利益、财产利益受到损害的情况。由此可见，《环境保护法》第64条所规定的是因污染环境和破坏生态对他人人身利益、财产利益造成损害的环境侵权责任，而并未涉及环境生态功能损害民事责任。此外，该法第65条规定了环评、监测等环境中介服务机构在其“环境服务活动中弄虚作假，对造成的环境污染和生态破坏负有责任的……应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任”，但此条并未明确连带责任的具体内容。而根据最高人民法院院《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》(法释[2015]12号)的相关内容可推知，该法第65条所规定的环境中介服务机构应承担的连带责任的内容也应是环境侵权责任。可见，我国新《环境保护法》并未规定任何环境生态功能损害民事责任，更未建立该类责任的社会化填补机制。当然，我国也并非完全没有对该类新型民事责任的规定，但目前看来其多规定在相关司法解释中，(11)我国环境法律体系中诸如《水污染防治法》、《大气污染防治法》等其他相关立法也均未做出相关规定。

　　此外，我国现行的环境法律并没有明确规定环境生态功能损害刑事责任，而大多仅概括性规定“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”具体来看，目前我国环境刑事责任主要规定在《刑法》第六章第六节以及最高人民法院、最高人民检察院颁布的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释[2016]29号)中。其中《刑法》第338条规定了污染环境罪，即明确了对违法排放、倾倒、处置毒害物质严重污染环境的犯罪的刑事处罚。此条以“严重污染环境”为定罪标准，似乎跳出了仅对人身利益、财产利益的关怀，而直接关注对环境利益的保障。然而，法释[2016]29号司法解释中对“严重污染环境”、“后果特别严重”等标准的细化认定标准却多以对人身利益、财产利益造成损害为内容。而《刑法》第六章第六节中的其他各条，绝大多数都以“造成重大环境污染事故并致使他人人身利益、财产利益受到严重损害”为处罚标准。可见，该些规定均不是以保护生态环境、预防生态损害为目的而负加的刑事责任。同时，对因相关行政人员违法、失职等行为导致环境污染损害构成犯罪的，应根据我国《刑法》追究其渎职之刑事责任。然而，我国《刑法》第408条有关“渎职罪”的相关规定中却也明确以“造成重大环境污染事故并致使他人人身利益、财产利益受到严重损害”为其为构成要件的。此种规定显然也是以对人身利益、财产利益的保障为其本质追求的，“不能充当预防生态损害的最后一道堤坝”。(12)综上可见，在我国，由于环境污染、破坏行为而对环境生态功能本身所造成的环境利益损害法律责任体系尚未建立。

　　(四)环境利益损害救济程序尚未完全建立

　　公益诉讼最大的特点在于对传统诉讼“诉的利益”观念的突破，即突破了传统私益诉讼对原告必须是“自身合法权益受到侵犯直接利害关系人”的资格要求。(13)鉴于此，可以将环境公益诉讼理解为以维护具有公共利益属性的环境利益为目的，由与诉讼请求无法律上利害关系的机关、组织或个人针对造成或者可能造成环境生态功能减损之行为，依法所提起的诉讼。从此种角度看，“以保护环境公共利益为目的”以及“原告与诉争案件之间没有直接利害关系”是环境公益诉讼的两大特征。环境利益是典型的公共利益，它不是可独占、排他享有的私人利益，但此种定性并不能排除自然人个人对环境利益现行的享有。以生命的延续为本质追求的自然人是环境利益的主体，其真真切切的享有着具有公共利益属性的环境利益，周边环境生态功能的减损必然会侵害到自然人的切身利益，即具有直接的利害关系。鉴于此，当面对周边环境生态功能减损或有减损之可能时，自然人当然可以以自身的环境利益受到侵害，通过提起传统的民事诉讼和行政诉讼，以保障自身所享有的环境利益。虽然此时自然人的行为客观上保障了环境公共利益，但这种“主观为自己，客观为公益”的情况完全可以为传统诉讼所吸收，而无需纳入公益诉讼的范畴。(14)此目前已经为不少国家司法实践所承认，如在美国联邦最高法院所处理的“塞拉俱乐部诉莫顿”(SierraClubV.Morton)一案便是很好的判例。(15)而对于那些不以生命的延续为本质追求的法律拟制主体来说，他们自身并不享有环境利益，因环境生态功能减损而导致的环境利益的损害与他们没有直接的利害关系。因此，此类主体以及那些自身权益未受到直接影响的自然人，为了保障环境公共利益依法提起的诉讼，则应是典型的环境公益诉讼。可见，环境利益损害救济(即环境生态功能损害的救济)程序应是一个体系，既要关注新型环境公益诉讼对具有公共利益属性的环境利益的救济，也要关注传统诉讼模式对环境利益的保障。即当遭遇周边环境生态功能减损或有减损之可能时，自然人可以以自身的环境利益受到侵害，通过提起传统的民事诉讼和行政诉讼，以保障自身所享有的环境利益。而对那些并不享有环境利益的法律拟制主体以及自身环境利益未受到直接侵害的自然人来说，为了保障环境公共利益所依法提起的诉讼，则应是典型的环境公益诉讼。

　　据此分析我国现行环境法律体系可知：首先，我国现行环境法律并没有确认自然人对环境利益的享有，没有赋予自然人保有、享受环境利益的权利，也未规定自然人就其周边环境生态功能减损而可以提起诉讼的相关权利，即自然人通过传统诉讼模式保障环境利益在我国尚属于立法空白。其次，虽然我国新《民事诉讼法》第55条以及新《环境保护法》第58条对环境公益诉讼做出了原则性的规定；且为了解决相关规定过于宽泛笼统、操作性较弱的问题，最高人民法院颁布了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》、《关于适用民事诉讼法的司法解释》等相关司法解释，基本构建了我国环境公益诉讼的程序框架，但笔者认为尚不能认为该制度已经在我国全面建立。环境公益诉讼作为一项诉讼制度，其构建并不仅仅在于诉讼程序的设置，更重要的在于明确该制度所要保障、救济的环境公共利益的内在机理并确立该制度所要追究的环境生态功能损害责任承担方式，若无法明确该两点，则再完美的程序设计也将成为空中楼阁。我国现行相关法律文件将环境公益诉讼所要保障、救济的利益表述为“社会公共利益”，但对该“社会公共利益”的具体内涵却并没有更为明晰的界定。由此引发学界的诸多争议：有的学者认为其是指传统的人身利益、财产利益；有的学者认为其是一个广义的概念，应包括与环境有关的经济利益、健康利益、娱乐利益、美学利益等多种形态；(16)还有学者认为环境公益诉讼保护的公共环境利益并非私益诉讼上的私权(传统人身利益、财产利益)，而是大多数人在良好的环境中生存和发展的权利不受侵害的普遍状态。(17)可以说，我国现行环境公益诉讼的构建前提仍是不明确的，这与我国现行环境法律未明确环境利益的内涵是密切相关的。而就目前已经基本构建的环境公益诉讼程序来说，其也存在操作性较差、诸多环节亟待完善的问题。

　　四、完善我国环境法律对环境利益的保障

　　基于前文分析可知，我国现行环境法律并未能很好的保障环境利益，即实在法层面的环境法律与应然层面的环境法存在一定程度的偏差，此是造成目前我国现行环境法律实效不彰的根本性原因之一。环境法律是作为独立部门法的环境法的外在表达形式和表述方法，环境法律的制定、完善应以环境法为依据、指引，应尽可能的客观反映出作为其实质内容的环境法的本质特征。

　　(一)确立环境利益保护优先原则

　　如前所述，我国现行环境法律并未对环境利益进行明确确认，也未关注对环境利益的优先、倾斜保障。明确确认环境利益的主体、内涵及其合法性是有效保障环境利益的前提。鉴于此，建议我国环境立法可借鉴域外多国立法经验，在环境基本法中确认环境利益，并以之作为整个环境法律体系保障环境利益的基础。如可将《环境保护法》第1条目的条款修改为：“为确保环境处于适宜人类正常的生存、繁衍的良好状态，保障人体健康，推进生态文明建设，促进人类社会全面可持续发展，制定本法”，以宣示对环境利益的确认。此外，也可以通过为相应的主体设定环境权利、环境权力以及环境义务来确认环境利益，如在《环境保护法》中规定“自然人享有在具有良好生态功能的环境中生活以确保其生态需要得到充分满足以维系其正常的生存、繁衍的权利”、“自然人具有将环境生态功能维持在良好状态的义务，任何组织和个人不得以任何方式减损、破坏环境生态功能”、“国家负有保护和改善环境生态功能以确保自然人生态需要得到充分、公平满足的职责”以实现对环境利益的主体、内涵及其合法性进行确认。

　　“环境保护与经济、社会发展相协调的原则”一直以来被我国环境立法确认为基本原则，(18)但事实上，该原则并不能很好的完成环境法“确保环境利益尽可能充分、公平、有序的实现”的目标。“协调发展原则”过于强调环境利益与经济利益的统一性，而忽视了两者间的冲突性、矛盾性。围绕着环境利益的实现存在诸多冲突，而其间最主要的冲突表现为环境利益与经济利益的冲突，在此过程中环境利益明显处于弱势地位，环境正义要求人们倾斜、优先保护环境利益。(19)鉴于此，笔者认为环境法律应确立“环境保护优先”原则，并尽可能的将该原则贯彻到立法的各个环节并修改与该原则相冲突的内容，如将《环境保护法》中“使经济社会发展与环境保护相协调”的内容修改为“在环境可承载的限度内促进经济社会的发展”。

　　(二)围绕着环境生态功能的保护进行立法

　　如上文分析，当代环境问题解决的根本在于将环境生态功能维持在适宜人类正常生存、繁衍及可持续发展的良好状态，此也是应然环境法之目的。虽然目前我国现行环境法律一定程度上实现了对环境生态功能的保护、增益，但客观来说，相关立法并未将保障良好环境生态功能作为其建制的目标，即其并未从根本上改变我国环境立法实践长期以来“以污染防治为中心”、“重污染防治、轻生态保护”的局面，且其对“污染与否”的判断也仅以“是否超标准排放”为标准。事实上，超标准排放未必会造成环境生态功能的减损，而合法排放也不必然就不造成环境生态功能的减损；且污染物超标仅是环境生态功能质量中的一个指标，只单一的关注将污染排放行为限制在符合标准的范围内并不能直接实现对环境生态功能的保护、增益，甚至一定程度上将加剧环境生态功能的减损。鉴于此，笔者建议，立法者对各项环境法律制度的设置应“跳出”单纯的污染防治的范畴，而直接以“保障环境生态功能处于良好状态”为其制度设置的目标，只有如此才能真正实现应然环境法之目的。而相关具体制度设计是一个丰富的体系，有赖于后续进一步构建、完善，本部分不加以展开。

　　(三)构建环境利益损害责任体系

　　只有在现行环境法律中明确造成环境利益损害(环境生态功能损害)的各类责任才能从根本上解决环境生态功能减损的问题。对此，笔者认为可在相关环境法律文件中明确：“环境利益损害责任是指因导致环境生态功能减损或存在减损之虞并进而损害或可能损害自然人对良好环境的保有、享受的权利，而依法所应承担的各类责任。”同时可原则性的规定：“环境生态功能减损之事实的判断应依据各类环境标准进行。国家应根据国情制定并及时更新各类环境标准。”具体来看：

　　对环境利益损害民事责任(环境生态功能损害民事责任)，可在相关环境法律文件中规定：“对造成或可能造成环境生态功能减损的环境污染、生态破坏等行为，即使没有对他人的人身、财产造成损害的，也应当承担停止侵害、排除危险、修复和补救受损的环境生态功能以及赔偿因环境生态功能减损而造成的损失等责任。”

　　对环境利益损害行政责任(环境生态功能损害行政责任)，可在相关环境法律文件中规定：“对造成或可能造成环境生态功能减损的环境污染、生态破坏等行为，即使没有违反环境行政管理规定，环境行政主管部门也可依法责令其停止侵害行为、采取补救修复措施，必要时可责令其停产停业，并视情节采取罚款、吊销证照等行政处罚措施。”

　　对环境利益损害刑事责任(环境生态功能损害刑事责任)，可在环境法律中规定：“对造成或可能造成环境生态功能减损的环境污染、生态破坏等行为，即使没有对他人的人身、财产造成损害，构成犯罪的，也应依法追究刑事责任。”“对负有监督管理职责的国家机关及其工作人员的严重失职行为，即使没有造成公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的，但导致或者可能导致环境生态功能减损，构成犯罪的，应依法追究刑事责任。”同时，应对刑事立法中相应的规定进行修改，以明确因污染、破坏环境等行为致使环境生态功能减损或可能减损所应承担刑事责任的构成要件和处罚类型。

　　同时，环境法律可对环境生态功能损害民事责任的社会化、政府化填补措施进行原则性的规定：“为应对环境生态功能损害民事责任主体无法确定，或者虽确定但其侵害责任承担不能的情况，国家应负有先行负担的职责。此外，国家应建立环境责任保险制度、环境损害基金制度、企业资金预提制度等环境生态损害民事责任社会化的制度”，而具体的实施办法由相关部门另行制定。

　　(四)构建环境利益损害救济程序

　　如前文所述，环境利益损害救济程序(即环境生态功能损害的救济程序)应是一个体系，当代环境法律既要关注新型环境公益诉讼对环境利益的救济，也要关注传统诉讼模式对环境利益的保障，具体来看：

　　在肯定自然人对具有良好生态功能的环境的享受、保有的权利的基础上，环境法律应赋予自然人救济该权利的权利。前文已述，环境利益虽为公共利益，但不能排除个人对其享有。鉴于此，当面对周边环境生态功能减损或有减损之可能时，自然人当然可以以自身的环境利益受到侵害，通过提起传统的民事诉讼和行政诉讼，以保障自身所享有的环境利益。对此，可在环境法律中规定：“当自然人认为他人的环境污染、生态破坏等行为造成或可能造成环境生态功能减损并进而侵害或可能侵害到其对良好环境的享受、保有的权利时，可以以自己的名义向人民法院提起民事诉讼，请求法院判令侵害行为人停止侵害、排除危险、采取必要的措施修复环境并承担相应的费用、赔偿因环境生态功能减损而造成的损失。”“当自然人认为行政主体的行政行为造成或可能造成环境生态功能减损并进而侵害到其对良好环境的享受、保有的权利时，可以以自己的名义向人民法院提起环境行政诉讼，以请求人民法院判令行政主体履行给付义务、判令变更或撤销行政主体的行政行为、判令确认行政主体行政行为违法或无效并责令其采取相应的补救措施、赔偿相应损失或进行相应补偿。”同时，应明确鉴于环境利益的公共利益属性，在环境民事诉讼、环境行政诉讼中所产生的赔偿、补偿等资金不能归原告个人所享有，而应纳入公共资金账户用于环境生态功能后续的修复。

　　而对于不直接享有环境利益主体，当其有证据证明他人的污染、破坏环境等行为造成或可能造成环境生态功能减损并进而侵害或可能侵害到环境公共利益时，可依法提起民事或者行政环境公益诉讼，以保障环境公共利益。目前各国对环境公益诉讼原告的范围规定不一，如印度的判例确定了“任何个人和民间团体都有权提起公益诉讼，不必证明与案件有直接的利害关系。”英国的公益诉讼立法模式则比较保守，其规定检察长是唯一能在法院代表公众的人，其他私人一般不允许直接提起公益诉讼。(20)而我国在考虑到对滥诉的防范以及各方主体的诉讼能力的基础上规定只有“依法在设区的市级的民政部门登记的、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织”方可提起公益诉讼。鉴于此，可在环境法律规定：“符合法定条件的社会组织，当其有证据证明因为他人污染、破环环境等行为造成或可能造成环境生态功能减损并进而侵害或可能侵害到环境公共利益时，其有权依法提起民事公益诉讼，请求法院判令侵害行为人停止侵害、排除危险、采取必要的措施修复环境并赔偿因环境生态功能减损而造成的损失。”“符合法定条件的社会组织，认为行政主体的行政行为造成或可能造成环境生态功能减损并进而侵害到环境公共利益时，其有权依法提起行政公益诉讼，以请求人民法院判令行政主体履行给付义务、判令变更或撤销行政主体的行政行为、判令确认行政主体行政行为违法或无效并责令其采取相应的补救措施、赔偿相应损失或进行相应补偿。”同时应规定环境公益诉讼中所获得的赔偿金、补偿金、罚金等相关款项应纳入公共资金账户用于环境生态功能后续的修复。