环保执法的困境

文/一万 图/沈海滨

“扩权”会不会反而变成一个“坑”，让原本就经常“左右为难”和“怎么也讨不到好”的环保干部更加尴尬?

2015年3月，陈吉宁第一次以环保部长的身份向媒体和公众发出声音，阐述了从现在开始，环保工作的新方向。

无论是新的环保法和新执法思路，还是新的环保规划与环保改革的号角，都传递出了从此将与以往截然不同的信息。

与此同时，“环保扩权”的形势也逐渐明朗，包括近期来自民间的一些声音，也在呼吁扩大环保部门的力量，似乎这样就是对抗“要发展不要环保”的利益集团，解决污染问题的根本手段。

然而，环保系统的多位人士都表达了他们的担忧——在理顺发展思路、管理制度设置和法理关系之前，“扩权”会不会反而变成一个“坑”，让原本就经常“左右为难”和“怎么也讨不到好”的环保干部更加尴尬?

没有理清楚的制度障碍

就拿环保执法来说，刚刚因“民主测评不合格”而被撤职的一位环保监察执法大队长钟伟民这样感叹：“你如果纵容违法，你就势必遭到责任追究；但是如果你严格执法，可能也会得罪很多人。怎么办？”

钟伟民曾就职于湖南省永州市祁阳县环保局，在过去的两年时间里，他所参与的执法行动关停了数十家不符合产业政策的污染企业。他说，随着环境大形势的越发严峻，国家的要求和民众的期待都和以往大不同。有些企业以前可以存在的，但是根据现在的法律和政策，就不能再存在，环保执法“得罪人”，是不可避免的。

暂且不论这次民主测评本身的设置是不是合理，环保干部究竟有没有“吃亏”，单从环保执法的角度，钟伟民告诉笔者他长久以来的反思——存在太多没有理清楚的障碍。

就拿2014年，在湖南省环境风险大排查中，被关停的近40家企业来说。钟伟民说：“这些都是按照国家的产业政策，应该被淘汰掉的企业。理论上，淘汰落后产能的事，不应该是环保部门的事，应该由经济主管部门比如发改委、经信委来做。但其实，现实情况下，这些部门不可能来做这些事。而国家的产业政策之所以规定了要淘汰这些产业，很大一部分原因就是因为它们本身就是高污染高能耗，老百姓来投诉这些企业，也就是因为它的污染问题。”

环保执法原本无权直接关停企业，但却“越俎代庖”地以“不符合产业政策”为由，将这些污染企业认定为非法，并进行取缔。在2014年湖南省的环境风险大排查中，祁阳县环保局被湖南省环保厅树立为优秀典型。

两头不讨好

那祁阳县的环境执法是不是也深得民心了呢？钟伟民表示，也不是。反而是，经常做了事，却不能起到效果，让老百姓也不满，觉得“你们是不是和企业是一伙儿的。”

在新的《环保法》正式实施之前，环保执法没有查封、扣押、按日记罚的权力。行政执法的流程非常漫长。接到民众举报之后，要先去查实，下发“事先告知书”，这之后7天，再去下发“处罚决定书”，再过30天，才去“强制执行”。“强制执行”还要通过法院，法院也要审核你处罚得对不对……

这类事情经常引起矛盾，法院经常也有他的难处，就常常让协调。这个过程在老百姓眼里就成了：举报以后，漫长的时间过去了，工厂依然在冒黑烟，排污水。

执法大队还遇到过这样的例子——所有程序走完了之后，突然发现企业已经换了人，摇身一变成了另一家企业，于是，这整套程序，又得再走一次。

“新《环保法》开始实施之后，环保执法的程序简化一些了，可以查封、扣押，起到立竿见影的效果。权力更大了，但同时，责任也更大了。”钟伟民说：“可能更会将环保执法人员置于风头浪尖。严格执法的话，势必有人对你不满，但这时候如果纵容，可能自己就要进去了。”

系统建设的重要性

2015年1月1日，新《环保法》开始实施，环保部一位官员告诉笔者，不仅是与法律相关的解释、细则和配套的制度、标准，还有环保执法的队伍建设都很重要。这样才能在执法过程中，有理有据，不会“自己给自己挖坑”。

就在新《环保法》开始实施之后的第一个月，环保部在官方网站上公布了一系列重点环境案件的查处结果。其中包括环保执法人员对多个煤化工项目的“超标污水”排入“晒盐池”问题进行查处的情况。

这件事被环保系统内部争议为“闹了笑话”。因为执法的逻辑已经被企业的偷换概念带到沟里去了。该官员告诉笔者：如果认定企业是在“超标”排放，那“晒盐池”或者说“蒸发池”就成了纳污水体，而环评是不可能批准企业用晾晒的方式来处理污水的，因为那就成了污染转移——要么渗漏到地下，要么扩散到空气里，就算是“达标”的污水也不能通过这种方式排放。

另一方面，如果认为“晒盐池”是企业的生产设施，就是蒸发结晶浓盐水的，那里面的水就不存在“超标”的问题。因为他们认定的“标准”是针对于污染物排放而言的。但是，不管是什么设施，也不管企业号称里面是污水还是浓盐水，只要水中有污染物并且已经对周边环境造成了污染，就应该按照污染的事实来进行处罚。

腾格里沙漠污染事件之后，以“晒盐池”来排污的行为已经被明令禁止，但是，很多“污水暂存池”又应运而生。该官员告诉笔者：不管文字游戏怎么样变，都不能让违法者抓住“空子”，更不能为单纯的杀一儆百就依据不清地执法。这样对环保执法者自己来说也是风险。

除了对执法者提出了更高的要求，新《环保法》也有很多实际操作问题亟待进一步厘清。比如说核心的第二十五条：企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，“造成或者可能造成严重污染的”，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。

“具体执法过程中，怎么来判定和解释‘严重污染’呢？”该官员说：“如果没有量化的定义，随意裁量权交给了执法人员，这个弹性就大了。执法人员被反告‘滥用职权’和‘侵犯私有财产’的可能性也是有的。到时候又如何来认定谁是谁非呢？”