利马气候大会主要成果及影响

文/ 李俊峰 张晓华 祁悦 图/ 沈海滨

利马会议是2015年巴黎会议的前哨战，其成果将是达成2015新协议的重要基础，备受各方瞩目。本次会议的核心焦点是如何推进2015协议谈判的进展，主要任务包括进一步细化“国家自主贡献”相关信息并明确后续处理进程、形成新协议谈判草案的基本要素等。同时，会议的另一条主线聚焦在如何进一步落实巴厘路线图和《坎昆协议》相关成果，主要问题包括落实资金承诺、损失和损害机制的建立、针对发达国家减缓目标实施进展的第一次多边评估、以及进一步提高2020前行动力度等。

经过了两周紧张的谈判，利马会议于2014年12月14日结束，会议围绕“国家自主贡献”取得了非常重要的阶段性成果，也就一些技术性的议题做出了最终决定，这使得各方在下阶段可以更加聚焦新协议案文的谈判。总体而言，利马会议是成功的。虽然利马会议是一次过渡性的会议，但利马会议围绕着“国家自主贡献”做出的相关决定实际上进一步确定了2015协议根本思路，反映了未来气候变化多边机制的基本走势。

一、与2015协议相关的主要成果

（一）形成了2015协议草案要素的正式文件，为下阶段2015协议谈判打下了重要的基础。在利马会议期间形成2015协议草案的要素是多哈会议德班平台决议的重要内容之一。2014年德班平台召开了4次正式的磋商会议，各方针对2015协议草案的要素充分阐述和交流观点。2014年6月德班平台第二次会议第五次续会结束后，联合主席汇总各方观点，以主席的名义发布了协议草案的要素，但一直以“非文件”的非正式文件形式存在。在利马会议期间，联合主席根据各方意见对“非文件”进行了多次修改，最终形成了各方都认可的、相对平衡的要素文件，以附件的形式成为“利马气候行动倡议”的一部分。目前，这份文件已形成了清晰和完善的结构，涵盖了新协议文本的主要要素，包括前言、目标、减缓、适应和损失与损害、资金、技术开发和转让、能力建设、行动和支持的透明度、国家自主贡献的相关框架和进程、实施和遵约等。这份文件基本涵盖了各方的所有观点，对于存在的分歧以“选项”的形式呈现。无论从形式上还是实际内容上，这份缔约方大会决议附件已经可以成为下阶段新协议案文谈判的基础。

（二）对于“国家自主贡献”的范

围、信息和后续处理做出了进一步的决定。根据华沙会议决定，利马会议应确定各方提交“国家自主贡献”时所需的相关信息类型，围绕着这一授权，在今年一年的谈判中各方关切最终聚焦于两个问题：“国家自主贡献”的范围和各国提交各自贡献后的相关进程。关于“国家自主贡献”的范围，利马会议决议并未给出明确的答复，只是 “邀请”各方在“国家自主贡献”中提交与适应相关的信息，也为提及“国家自主贡献”是否必须包含资金、技术和能力建设支持。很大程度上，将贡献范围的确定也作为国家自主决定的内容之一。关于提交“国家自主贡献”信息后的相关进程，利马会议决定要求秘书处将各方贡献发布在网站上，并在2015年11月1日前提供关于各方贡献总体力度的综合报告。也就是说，将不再对“国家自主贡献”进行 “事前评估”。

（三）进一步明确了新协议应体现

“共同但有区别的责任”原则。“共区原则”是发展中国家的核心关切，在近些年的谈判中，发达国家则一再试图模糊这一原则，意在打破发达国家和发展中国家的“防火墙”。因此，2015协议谈判中，关于落实“共区原则”的问题也成为了各方最核心的分歧之一。直到会议的最后一刻，在发展中国家不懈的坚持之下，才最终将“共区原则”按照中美联合声明中的提法反映到最终案文中，即“缔约方大会强调将在2015年达成一个有力度的、反映共同但有区别的责任和各自能力原则以及符合各国国情的协议这一承诺”。

二、与落实巴厘路线图和《坎昆协议》相关的主要成果

（一）继续开展提高2020年前行动力度方面的工作。华沙决议第4段明确规定，为了提高2020年前力度，要求发达国家重审其全经济范围量化减排目标（《议定书》第二承诺期目标）、移除条件承诺相关条件进一步提高目标力度、评估向发展中国家提供支持的力度并识别发展中国家需求等，但发达国家对此并没有足够诚意，极力阻止就这些问题展开进一步讨论。同时，也极力反对就2014年6月重审《议定书》第二承诺期目标部长级会议开展后续活动。最终会议决定将继续开展提高2020年前行动力度的工作，其主要方式还是聚焦于具体部门和技术的减缓潜力，将继续以技术专家会的形式分析不同领域减排机会和有效的政策措施，以自下而上的方式推动进一步的减排行动。

（二）资金问题取得了阶段性成果。

在会议的最后时刻，各方最终就本次会议全部5个资金议题达成了一致。会议期间，发展中国家为适应基金和最不发达国家基金下一步工作提出了很多建设性的建议，包括增加受援国的执行机构数量、扩大基金支持的范围以及加强适应基金与绿色气候基金（GCF）等机构的联系等。

虽然发达国家在推动资金机制运行方面动力不足，总体上希望保持现状，但经过两周的磋商，最后的决议中仍增加了要求绿色气候基金为发展中国家获得技术转让和开展能力建设活动提供充足支持的相关案文。此外，在利马会议前后，各方积极承诺向绿色气候基金注资，承诺的资金总额超过了100亿美元，这也为后续行动提供了一定的资金保障。

（三）华沙损失与损害国际机制建

设工作基本完成。损失与损害是近年来受气候变化影响较为严重的发展中国家提出的新理念，旨在弥补减缓和适应行动的不足。发达国家和发展中国家，特别是小岛国和最不发达国家，在此问题上分歧极大。在华沙会议上，该议题在最后一刻才达成一致，初步建立了华沙损失与损害国际机制。此次会议又经过了两个礼拜的激烈谈判，又是在最后时刻各方才最终就华沙损失与损害国际机制执行委员会的构成达成了一致，并进一步明确了执行委员会的相关职能，制定了两年工作计划。这标志着损失和损害正式成为应对气候变化行动中一项重要的工作领域。

（四）第一次国际评估与审评机制

下的多边评估进程启动。国际评估与审评机制是《坎昆协议》下建立的发达国家和发展中国家有区分的MRV（可测量、可报告、可核查）机制的重要组成部分。本次会议中，17个发达国家缔约方接受了对其减缓目标实施进展的多边评估，包括美国、欧盟及其部分成员国、新西兰和瑞士等。各国对此非常重视，做出了准备充分。总体来看，欧盟及其成员国的履约进展较好，将有可能超额完成目标。新西兰目前的进展则并不乐观，很有可能无法完成既定目标，但其表示将会对本国的排放负责，或通过国际市场机制来履约。美国是本次多边评估中最受关注的缔约方，在现有政策情景下美国实现17%的减排目标很有难度，是否能够完成目标还取决于清洁发电计划（CPP）等一系列措施的具体效果。剩余的27个附件一缔约方将在明年六月和年底的附属履行机构会议上接受评估。此次会议上只是完成了相关的问答环节，并未做出最终结论，最早将于明年6月的SBI42会议上将此项工作列为正式议题，并开始讨论此轮多边评估的结论，预计届时各方将就此展开激烈的谈判，其后续走向将对2015协议的核心理念“承诺加审评”模式的实际效果产生重要影响。

三、利马成果影响及对下阶段谈判展望

（一）气候变化多边机制走向松

散化已成必然。自《京都议定书》生效屡受波折之后，气候变化多边机制逐渐由集中制向松散型演化。对于每个国家在应对气候变化上的责任和义务，《公约》和《议定书》将其定义为“承诺(commitment)”，到了《坎昆协议》弱化为“允诺(pledge)”，华沙决议里则首次使用了 “国家自主贡献(contribution)”，用词的变化在一定程度上体现了这种演化趋势。本次会议决定不对“国家自主贡献”进行事前审评，进一步强化了“国家自主决定”的特征。另外，本次会议对自主贡献的范围也未能做出明确的定义，只是要求其中必须包含减缓要素。与《京都议定书》时代相比，多边机制的约束力在不断的弱化。

（二）中美气候变化联合声明对恢

复应对气候变化的全球领导力至关重要。多边机制逐渐走向松散化并不必然代表应对气候变化的努力会遭到削弱，关键在于是否能够重建应对气候变化的全球领导力。中美在利马会议前夕发布了气候变化联合声明，共同宣布了2020年后应对气候变化行动目标，极大地恢复了缺失已久的全球领导力，成为利马会议各方关注的焦点之一。各方肯定了中美联合声明的积极意义，增强了各方对达成2015协议的信心。在一些关键分歧上，如对“共区原则”的理解，中美联合声明起到了一锤定音的效果。

当然在积极效果不断显现的同时，很多国家也表现出对中美联合声明的担心，特别是对可能出现的大国治理对于多边机制的影响十分担忧。有些国家表示由于主要经济体已经先后确定“国家自主贡献”的内容，这将在很大程度上预断2015协议的内容。各方对联合声明的这些反应，从侧面也反映出在气候变化问题上，排放大国和小国之间的矛盾可能将会变得日益突出。

（三）2015协议基本理念已基本锁定，协议最终的法律形式将成为焦点。利马会议后，2015协议的轮廓更加清晰，对“国家自主贡献”及其相关进程做出相对明确的安排后，关于2015协议中各方分歧较大的问题，如是否在国家自主贡献中体现资金、技术和能力建设支持部分的贡献、如何对各方目标的充分性和公平性进行评估等，实际上已经有了答案，尽管各方都不满意，但是利马会成果相关的决议在很大程度上反映出这就是各方在相互妥协后所能达成的最终一致意见。因此即使在新协议最终达成之前，各方仍将会在一些核心问题上继续坚持各自的立场观点，但利马会议成果已经折射出2015协议最终的基本原则和实质性内容。

而在后续工作中， 2015协议的法律形式是最为重要的工作之一，仍悬而未决。“协议内容决定法律形式”一直是中国等很过发展中国家所支持的主张，然而谈判进入最后阶段，需对各种法律形式及其隐含的意义做出评估，明确具体的主张和立场。由于美国明确反对议定书的形式，澳大利亚和新西兰等过也提出了一些新的折衷方案，可以断言最终协议极有可能将采取一种全新的法律形式。要想在2015年底完成协议谈判，必然还要涉及到大量的技术性工作，预计将成为下阶段的重点之一。

（四）南南合作备受瞩目，对后续工作提出更高的要求。在9月举行的联合国气候变化峰会上，中国领导人承诺将加大气候变化南南合作的力度，建立南南合作基金，邀请各国一道帮助最不发达国家和脆弱国家开展应对气候变化行动。在利马会议期间，我也举办了南南合作高级别论坛，联合国开发计划署、联合国环境开发署、《公约》秘书处和印度、加蓬、尼泊尔、塞舌尔等国的高级别官员都参加了论坛。在利马成果的总结中，国际社会开始将“中国也为南南合作投入了1000万美元，并宣布将在明年投入双倍的资金”作为主要成果纳入其中。中国此次主动开展南南合作，对于《公约》下的多边机制来说是一次创新，也是对近十几年来世界经济格局变化的反映。各方对中国开展气候变化南南合作极为关注，对于中国尽快落实承诺开展相关工作也提出了更高的要求。

（五）中国处于相对主动的位置，下阶段谈判可采取更为灵活和建设性的态度。一方面，在目前的谈判中确保了《公约》的主渠道地位和《公约》原则的指导性作用，在案文中体现了“共同但有区别的责任”原则等，为我现阶段团结发展中国家、维护自身利益提供了有力的支持；另一方面，在减缓承诺方面确保了“国家自主决定”，避免了对各方目标强制性的国际评估和审评，保障中国可以争取合理的排放空间。在下阶段谈判中，上述基本格局并不会发生大的改变，作为新兴发展中经济体，中国既要着眼于当前的切身利益，更要放眼长远，站在道义的制高点，就应对气候变化的一些重大问题做出更为灵活和平衡的处理。

作者单位：国家气候战略中心