推进行政执法与刑事司法衔接严厉打击环境违法犯罪

文/贺震

无处不在的环境污染背后，往往隐藏着环境犯罪的影子。但只有少数环境违法犯罪行为在引发了重大环境污染事故或被媒体上曝光后，那些涉嫌环境犯罪者才会被绳之以法。最高法院环境资源审判庭庭长郑学林在2013年召开的“生态文明、可持续发展与环境法论坛”上透露，最高法和各个高院环境资源法庭目前还没有案子，目前主要是基层法院和中级法院受理了一些案件。据不完全统计，2011-2013年，全国各级法院受理的环境资源类刑事、民事和行政案件加起来一年才大约3万件，这与全国法院每年受理的1000多万件案件相比，微不足道。而按照2013年6月19日施行的《最高人民法院最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》衡量，许多属于环境违法犯罪、本该走司法程序追究刑事责任的行为，却仅仅罚款了事。明明涉嫌犯罪，查处却止于行政执法环节，使一些环境犯罪分子逍遥法外，继续危害我们赖以生存和发展的生态环境。

在江苏，这一现象正在得到扭转。江苏省正在积极推进的环境保护行政执法与刑事司法衔接，可望有效解决环境执法不严的问题。“以罚代刑”和发现难、立案难、查证难、处理难、阻力大，查办环境污染犯罪案件面临的这“四难一大”问题正在得到有效解决。

2013年，全省公安机关和环保部门协力查处涉嫌环境犯罪案件51起，抓获犯罪嫌疑人235人，立案数超过之前15年的总和。2014年上半年，江苏全省公安机关立案侦查环境污染案件63件，同比上升384%，抓获案件嫌疑人192人。这其中，环保部门移送的案件达35件，占公安机关立案数的一半以上。

在江苏环保执法领域，得益于环境保护行政执法与刑事司法的有效相衔接，不愿、不敢、不能“以罚代刑”的执法氛围正在形成。绵密的法网极大地震慑了环境违法犯罪行为，在全社会产生了积极反响。

“以罚代刑”削弱了法律的威慑力

一直以来，许多人都有一种疑惑：面对我国日益严峻的环境形势，国家层面上明显加大了环境立法的进程，目前我国环境保护方面制定的法律法规不可谓不多、不可谓不严，可为什么违法排污行为总是难以遏制？

这其中一个重要原因就在于，对涉嫌环境污染和生态破坏的违法犯罪行为刑事打击的力度不够。

“一次坐牢，终生耻辱”。在中华传统荣辱观的熏陶下，许多人都认可这样一个道理。受到刑事追究被判刑坐牢与受到行政处罚罚几个钱相比，对个人声誉、乃至一生的影响，前者的违法成本显然比后者要大得多。“不怕罚款怕坐牢”，是那些无良企业老板和涉嫌环境污染犯罪嫌疑人的共同心理。况且我国现有法律中对环境违法设定的罚款额偏低，不仅无法罚得“倾家荡产”，往往连罚得让他们感到心疼都做不到。一些当事人交了罚款接着“心安理得”、肆无忌惮地违法排污，甚至有的干脆把罚款列入预算，“任你罚好了！”可见，对法律规定构成犯罪、本应追究刑事责任的环境污染和生态破坏行为，用行政处罚代刑事惩戒，以罚款代坐牢，严重削弱了法律的威慑力；严重影响了对环境违法犯罪行为的打击力度和治理成效；客观上放纵了环境污染和生态破坏犯罪分子，助长了环境违法行为。因而，违法排污行为屡罚屡犯、屡禁不止。

“以罚代刑”有着多重深刻的原因

既然“以罚代刑”的危害如此巨大，为何“以罚代刑”的现象又大量存在呢？这其中有着多重复杂的原因。

从地方政府来说，有的为了追求经济发展的政绩，刻意营造“亲商爱商的良好环境”，对一些能创造GDP、创造税收、提供就业岗位的污染大户，千方百计地护着，对环保执法检查中发现的涉嫌环境犯罪问题根本不让按法律法规处理，有时连行政罚款都实施不了；更有一些企业仗着政府的“保护”，环保执法人员前往检查时门都进不了，即使企业有环境违法犯罪行为也得不到确认。在这种行政执法都难以实施的情况下，遑论刑事处罚？

从环保行政执法机关来看，一种情况是，认为环保部门的“权力边界”止于行政处罚，至于追究刑事责任，那是司法机关的事，担心管得多了被指责为越权，因而对查处的环境违法行为是否要追究刑事责任往往不作过多考虑。第二种情况是，执法人员刑事司法方面的法律素养不够，对环境违法行为究竟构不构成犯罪往往把握不准，因而驾轻就熟地采取行政处罚。第三种情况是，走司法程序，证据收集的要求高、工作量大、耗时较长，在工作职责没有移送要求的情况下，环保执法人员往往不会自找麻烦提出移交司法机关，往往选择行政处罚了事。第四种情况是，有些环保执法人员虽感到某些环境违法行为已构成犯罪，想移交司法部门处理，但由于“两法衔接”的制度、机制缺失，想移交却不知道如何移交，最后也只好行政处罚了事。当然，也不排除个别行政执法人员徇私舞弊，大事化小，进行行政处罚。

从长期的执法实践看，能“以罚代刑”的环境污染案件，其受害者往往是公共的生态环境功能，一般很少有人去盯着处理结果，探求处罚是否得当。这是环保执法得以“以罚代刑”的社会基础。

从执法监督来看，行政执法监督与刑事司法监督分属两个不同的范畴，由于行政执法与刑事司法之间的衔接机制不健全，执法信息缺乏共享，司法机关缺乏案源，检察监督往往也无就从谈起。“两法”衔接不够，是当前环保领域执法的一个严重空档，是环保执法中“以罚代刑”的重要原因。

江苏推进环保领域“两法衔接”的探索实践

早在2001年，江苏省检察院就与省政府相关部门初步建立了工作联系和协调配合机制。2003年，开始着手建设执法信息共享平台，并在常州市进行试点。2006年，启动了省级信息共享平台建设，逐步建立起情况通报、案件移交、联合办案、信息反馈、责任追究等制度。2014年2月，省政府与省检察院专门召开“两法衔接”工作联席会议，建立了省“两法衔接”工作联席会议制度。5月，省委办公厅、省政府办公厅印发《江苏省关于行政执法与刑事司法衔接工作的实施办法》，对我省“两法衔接”工作中各相关单位的工作职责、工作范围及相互衔接、配合、监督的机制进行了明确规范，确立了我省“两法衔接”工作的基本制度，对我省的“两法衔接”工作进行了全面规制。

在环境执法领域的“两法衔接”方面，省环保厅与省有关司法部门积极配合，迈出了坚实的步伐。2013年4月，在省政府与省法院、省检察院的共同推动下，在常州召开了全省环境执法联动会议，明确了环境执法联动的主要组织形式、工作程序和具体制度，构建了环境执法联动机制。省法院、省检察院、省公安厅、省环保厅共同制定出台了《关于建立实施环境执法联动工作机制》和《省环境执法联动工作联席会议制度》。制度建立和实施以来，定期召开环境执法联动工作联席会议和联络员会议，适时研究“两法衔接”中的重大问题，出刊环境联动执法简报，及时通报工作进展和重大案件信息。2013年6月，《最高人民法院最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》出台后，省环保厅、省法院、省检察院及时制定出台了《关于依法办理环境保护案件若干问题的实施意见》，推动“两法衔接”的进一步落实。2013年11月，环保部和公安部联合出台《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》后，省环保厅、公安厅及时印发贯彻落实意见，明确各级环保和公安部门在执法衔接中的职责、工作程序、案件移送的具体办法和日常联络制度、联合执法制度、重大案件会商会办制度、案件信息共享制度、共研共学制度等。为配合司法机关侦办、审理环保案件，省环保厅先后印发了《关于做好环境污染刑事案件中环境监测和数据认定工作的通知》和《江苏省危险废物鉴定工作程序》，明确了案件办理过程中的环境监测数据的认定、危险废物鉴定等工作程序和要求。

2013年共出具20份环境监测数据认可函、9份危险废物鉴定意见，组织司法鉴定机构出具了5份环境污染损害评估鉴定报告；2014年上半年，省环保厅出具的环境监测数据认可函达26份，为地方环保部门向公安机关移送案件提供了有力支撑。环保领域行政执法与刑事司法的有效衔接，使环保部门向公安机关移送的案件明显增多，公安机关介入环境违法案件处理的力度明显增强，一批涉嫌环境污染犯罪的行为受到刑事制裁。

破解“以罚代刑”从重从严打击环境违法犯罪，须进一步大力推进环保行政执法与刑事司法衔接一是充分认清加强“两法衔接”的必要性重要性。党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“完善行政执法与刑事司法衔接机制”。2014年初，总书记在中央政法工作会议上指出：“现在行政执法和刑事司法存在着某些脱节，一些涉嫌犯罪的案件止步于行政执法环节，法律威慑力不够。这里面反映的就是执法不严的问题，需要通过加强执法监察、加强行政执法与刑事司法衔接来解决”。推进行政执法与刑事司法相衔接，是党中央、国务院推进依法治国的一项基本方略，是当前深化行政执法体制改革的重要内容，是解决执法不严的重要手段。加强环境保护行政执法与刑事司法衔接工作，是解决环境管理“违法成本低、守法成本高”的老大难问题，严厉打击环境违法犯罪行为，防治环境污染的法治需求，是树立环境法制权威，保障环境法律、法规有效实施，维护人民群众环境权益的必然要求。2013年以来，环保部和公安部联合出台了《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》，环保部办公厅印发了《关于加强环境保护行政执法与刑事司法衔接工作的通知》，江苏省委办公厅省政府办公厅印发了《江苏省关于行政执法与刑事司法衔接工作的实施办法》，对加强环保行政执法与刑事司法衔接工作提出了明确要求。我们必须充分认识环境行政执法和刑事司法衔接工作的极端重要性，牢固树立责任意识、合作意识，强化“一把手”是本单位加强环境行政执法与刑事司法衔接工作的第一责任人、分管领导是直接责任人的观念，环评审批、监测、监察、应急、危险废物管理、辐射等部门按照职责分工具体负责开展相关工作。要充分认识到，环保行政执法部门及时移交案件是责任，也是义务，有案不移，放纵犯罪，将加大自身涉嫌失职渎职的环境违法风险。从而自觉做好环保“行政执法与刑事司法”的衔接工作。

二是提高环保行政执法人员准确把握环境犯罪入罪标准的能力。自2013年6月19日起施行的《最高人民法院最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，规定了认定“严重污染环境”的14项标准、“后果特别严重”的11项标准、“酌情从重处罚”的4项标准、“酌情从宽处罚”的标准和“有毒物质”的认定等，司法机关打击环境污染刑事犯罪的适用法律更为明确、完善。要采取多种形式，组织环保人员认真学习“两高”《解释》，邀请专家学者和法律界人士进行专门培训辅导，使环保行政执法人员了解环境刑事犯罪的特性、刑法对环境犯罪的规定及司法解释、环境犯罪现状、行政执法和刑事司法衔接的要求，准确掌握涉嫌环境刑事犯罪的标准，着力解决证据提取和固定不及时、证据勘查与检验不专业、涉案物品处理不规范等问题，通过提高具体执法办案人员的业务素质和执法能力，切实提高环保执法队伍“两法衔接”的水平，提高办案移送的质量，努力形成打击环境违法犯罪的强大合力。

三是健全完善“两法衔接”的制度机制。环保部门要加强与司法机关的沟通协调，建立健全和落实有关工作制度，确保“两法衔接”顺畅进行，确保行政执法和刑事司法的有机统一、法律效果和社会效果的有机统一，形成最佳环境执法合力。要健全和落实联席会商机制。各级环保部门与司法机关应建立联席会议制度，适时召开联席会议，互相通报案件查处和“两法衔接”工作情况，及时总结经验、做法。就执法协作和案件侦办过程中存在的问题，进行协调、探讨。对打击环境违法犯罪工作进行专题研究，对重大问题进行集体协商，解决办案工作中存在的问题。环保部门对案情重大、复杂、难以认定的涉嫌环境犯罪案件，及时主动向司法机关通报、咨询。司法机关应适时向环保部门通报移送环境犯罪案件的办理情况，包括移送、受理、立案、撤案、批捕、起诉、审判、强制执行等。努力形成环保部门和司法机关整体协调、衔接顺畅的格局。要健全和落实信息交流共享机制。环境行政执法信息的封闭，是行政执法与刑事司法脱节的重要原因。推进环保领域“两法衔接”，环保部门和司法机关都应充分认清情报信息交流对“两法衔接”的重要意义，高度重视行政执法信息的共享。要健全完善情报信息交流机制，通过电子政务网络等多种形式实现信息共享。环保部门和司法机关应根据业务分工及时通报当前环境污染案件的最新动态、国家有关法律法规和相关政策规定的最新调整情况，共同分析、预测环境违法犯罪的发展趋势，研究、落实预防和打击犯罪行为的对策措施，对重大、疑难以及新型环境违法犯罪案件查处或终结后，及时提供案例分析报告。对突发环境案件，环保部门和公安机关应尽力同时反应、同时应急，以情报先行带动工作开展。要健全和落实联勤执法管理机制。对企业的日常环境监察，由环保部门实施。在特定情况下，环保部门和公安机关联合开展环境监察执法，以形成威慑环境犯罪的强大态势。公安机关刑事打击作为现阶段环境保护最后的铁拳，要切实发挥作用，对可能涉嫌污染环境的刑事犯罪案件提前介入，依法打击。当在一定区域、时段内，某类环境违法犯罪案件高发时，公安、环保部门及时联合开展专项行动进行整治、打击。环保部门拟对重大环境违法案件查处前，认为可能会引起群体性事件或者暴力阻挠等情形的，应联动执法。涉嫌环境犯罪的人员有逃匿或者销毁证据迹象时，也应商请公安机关提前介入，避免因证据缺失，导致应移送案件无法移送和审理。要健全和落实移交移送工作机制。严格执行涉嫌环境犯罪案件移送的有关规定，完善相关工作程序和工作机制，严格按《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件规定》和《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》，及时移送符合标准的环境犯罪案件。环保部门向公安机关移送涉嫌环境犯罪案件时，应当制作案件移送书，并附案件情况报告、有关鉴定意见或证明等有关涉嫌犯罪的材料。公安机关对环保部门移送的案件应当及时依法审查，作出立案或者不立案的决定，并书面通知移送案件的环保部门。因特殊原因不移送的，应当将理由记录在案。对已移送公安机关立案侦查或公安机关自行发现并立案侦查的涉嫌环境犯罪案件，环保部门应积极配合办案，为公安机关调查取证、技术鉴定等侦查工作提供专业支持。

四是强化环保领域“两法衔接”的监督。要坚持“两个纳入”，即把环境行政执法全程纳入司法监督范畴，把环境行政执法与刑事司法衔接工作纳入纪检、法制部门监督范畴。把环保领域“两法衔接”相关工作，纳入相关部门年度依法行政考核的重要内容。检察机关、纪检监察部门、政府法制机构对涉嫌环境犯罪案件的移送、受理、立案工作，应开展法律监督和行政监督。对思想不重视、机制不健全、培训不到位、工作不落实，对有案不移、“以罚代刑”、客观上保护和放纵环境犯罪的单位和有关责任人严肃追究责任。环保部门对已达到刑事处罚标准的案件，应当移送公安部门而不移送的，或者公安部门违反规定，不受理环保部门移送的涉嫌环境违法犯罪案件的，应提出立案监督建议，提请检察机关依法进行监督。要加强对执法权力的监督，注意发现有案不移、有案不立、“以罚代刑”背后的职务犯罪线索，对涉嫌徇私舞弊、失职渎职、玩忽职守等职务犯罪的，及时立案查处，严肃打击相关职务犯罪。

作者单位：江苏省环保厅政策法规处