新法“严”字当头，仍需提高其法律地位

文/李鹏辉 图/周建勋

历经4次审议，新修订的《中华人民共和国环境保护法》在今年1月1日正式实施，修改后的法律共七章七十条，较之前的六章四十七条相比，新增了很多亮点，“史上最严厉”是否实至名归？在执行过程中又暴露出哪些缺陷？环境监察部门的工作将面临哪些新挑战？新法下的政府的作用如何凸显？就此，本刊编辑部分别对话了全国人大代表、湖北省政协副主席、著名环境法学家吕忠梅，环境保护部政策法规司副司长别涛以及环境保护部环境监察局处罚处处长姬钢。

记者：新《环境保护法》被专家称为“史上最严的环保法”，实施了近5个月，效果怎么样？“史上最严”是否实至名归？

吕忠梅：2015 年1月1日起，新《环境保护法》已经正式实施，我作为这个法律制定的参与者之一，当时在设计的时候，就特别希望我们能够有一些落地的制度，针对过去在环境保护法律执行过程中的一些问题，规定一些严格的制度。十八届三中全会决定提到“用最严格的制度体系来保护环境”，新《环境保护法》出台时，媒体都称它是“史上最严”。从这五个月来看，我觉得它的“严”体现出来了。是否实至名归，我觉得下结论还为时过早，毕竟才有五个月。

另外，很多城市把大气污染防治作为工作的重中之重，要纳入政绩考核。不达标，就被环保部约谈。另外其他部门也行动起来了，为给新《环境保护法》的实施做准备工作，如司法机关最近审判了一些违反《环境保护法》的案件。从种种迹象来看，应该说新《环境保护法》让我们感受到了这部法律带来的压力，这是它严的体现。所以我还是很希望新《环境保护法》严格执行的态势能够很好地保持下去。

记者：新《环境保护法》中“按日计罚上不封顶”、“可拘留违法企业责任人”被公众给予了厚望。新法实施5个月来，受到罚款的企业和罚款数额不断上升，这显示了新法的威慑力，还是说企业并不在乎“按日计罚上不封顶”？

吕忠梅：环保的历史欠账并没有还完，过去很多企业都是在高投入、高消耗、高污染的理念下建设起来的。一些企业在没有感受到新《环境保护法》严厉的压力下，还有惯性的思维，或者说还没有找到一个更好的生存方式，所以罚款的数额是越来越高。企业只有感受到切肤之痛，甚至是影响到他的生存时，才能真正转变发展理念，切实地承担起保护环境的社会责任。

我们特别希望通过严格、严厉的执法，让企业感受到违法成本很高，只有守法，才能够很好地生存。对这些企业的处罚不是目的，重要的是让更多的企业尽快转变生产方式，发展环境友好的技术，生产出环境友好的产品。这样，大家都能生活在一个少污染或不被污染的环境中，企业又能可持续发展，这才是我们设置“按日计罚”的根本目标所在。

记者：您对环保部门约谈地方政府的做法怎么看？效果如何？

吕忠梅：新《环境保护法》实施以来，很多城市的政府很紧张。就是因为现在公布了全国重点城市空气质量排名，倒数第一名，环保部来约谈。如果不能迅速地改变落后的局面，或本地区的环保工作跟不上，政府的主要负责人是要承担责任的。

根据我国相关法律的规定，“地方人民政府负有发展经济和保护环境的双重责任”。政府该怎么负责？在这之前，法律制度并没有规定这些内容。新《环境保护法》就对“政府如何负责”做了非常明确的规定，如政府问责制，如“县级以上政府应当每年向本级人大报告环境状况和环境目标完成情况”，并且要纳入对政府负责人的政绩考核内容，还要向全社会公布。这是新《环境保护法》非常重要的变化之一。

按照十八届三中全会、四中全会的决定，对生态环境还要实行审计，还要实行终身追责制。我特别想强调的是：按照文件规定是党政同责，那么就是说地方政府要对所辖区域环境质量负总责。有这么多的保障措施，政府确实是能感受到压力的。

记者：有没有其它的法律法规或者保障措施能够让地方政府重视环保部门的约谈？

吕忠梅：首先约谈是法律赋予环保部门的职责，这是一个法律的授权，环保部门是代表国家在执行法律。另外就是约谈的程序，环保部门也正在制定相关的行政规章，将履行约谈的职责规范化。

新《环境保护法》赋予了环保部门对全国环境保护工作实施统一监督管理，这是法律的一个综合授权。它是一种监督权，监督各地方政府是否按照法律执行。比如说地方政府，地方政府对所辖区域的环境质量负总责，这是义务，如果没有履行这个义务，法律赋予环保部门权利去监督。

怎么保证约谈的效果呢？首先是程序规范，依法履职。其次就是约谈以后整改效果要公开。如果约谈以后，还是没有落实，要有后续的处罚措施来跟进。

记者：在新《环境保护法》实施前，很多人都预测环保公益诉讼案件会有大幅的增长，但事实上案件并没有大量涌现，而且地方法院不立案、地方政府不执法的现象也较为普遍，为什么会这样呢？

吕忠梅：我也关注到了，有消息称新《环境保护法》实施以来，公益诉讼案件全国大概仅有十几件。全国成立了环保法庭或者环境保护的合议庭380多个，但现在公益诉讼的案件并不多。

公益案件数量少，不等于环境案件数量少。据我们了解的情况，污染损害赔偿的纠纷案件数量不少，还有告政府不执法的行政案件数量并不少。另外一些地方设立了环保联合执法的机制，环境保护的刑事案件数量增加的也比较快。

大家为什么关注环境公益诉讼案件呢？环境公益诉讼是维护社会环境公共利益的诉讼，所以大家很期待。新《环境保护法》中对环境公益诉讼有明确的规定，最高人民法院也专门出台了司法解释，降低了环境公益诉讼的门槛。但是为什么环境公益诉讼案件的数量没有我们预期增长的快呢？首先我们社会对于打一场公益诉讼的官司估计不足，因为环境公益诉讼是一个不为任何人的利益提起的诉讼，但要求很高，需要有专业人才和资金的支持，还要有取证的能力。按照民政部统计，根据最高人民法院的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，全国共有700多个社会组织可以提起环境民事公益诉讼。但就目前来说，提起环境公益诉讼的组织很少，大部分在观望。主要是自身的条件和能力不具备，另外就是目前环境公益诉讼的制度设计里，还没有做好相应的激励措施。

第二方面，公益诉讼最初从美国提出叫公民诉讼，就是赋予公民个人或者是社会团体代表国家行使公权力来进行诉讼。从我们对美国的分析来看，从1972年开始到现在的公益诉讼也就200多件，没有发生过我们预想的诉讼量暴增的情况。为什么呢？公益诉讼实际上是一把悬在人们头顶上的剑，政府的职责就是保护公民的公共利益，如果政府不做或者是不愿意做的时候，美国的司法制度就让公民替政府来做，还设置了一个体制，即提起公益诉讼需要有六个月的公告期制度。比如美国海军建了大量的潜艇基地，基地导致大量海豹死亡。我现在要提起诉讼，首先要致函美国司法部、联邦环保局或美国海军。可能得到的答复是：美国联邦环保局认为应该执法，就回复告诉美国联邦环保局要处理该事，所以公益诉讼就不会发生。还有一种情况就是：美国的相关政府机构表示做不了，不愿做或不敢做，只有在这三种情况下公益诉讼才能提起。

所以公益诉讼就是敦促政府履行职责的制度，没有必要以环境公益诉讼的数量来看它的功能和作用，我们应该对环境公益诉讼有一个理性的期望值。

记者：新《环境保护法》是多部委、多部门共同参与制定的，那么在执行中也势必要得到各方的支持，与现有的其它法律配套实施，现在“协同跟进”的执行情况如何？

吕忠梅：环境保护部门作为行政主管部门，非常积极推动新《环境保护法》的实施。据了解，环境保护部从新法出台之后，陆续出台50多部配套文件，积极地采取行动。司法部门的动作也非常快，最高人民法院专门成立了环境资源审判厅，出台两高司法解释，都在支持新《环境保护法》的实施。相关部门也在陆续联合出台相应的文件，如公安部会同环保部等多个部委联合出台《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》，最高人民法院、民政部、环境保护部联合出台了《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》。

从这些方面来看，各个部门之间协同的机制正在建立。但是有些综合性、又是至关重要的部门，现在对环保法的实施或者执行方面还是有些不够。比如项目在发改委系统审批，如果在项目的批准阶段或起步阶段，把环境保护的要求纳进去至关重要；还有区域环境保护规划能否落实，至关重要，但是这方面还没有大的动作。

刚刚发布的《水污染防治行动计划》（“水十条”），有一个突破性的进步就是明确了各个部门的职责。但“水十条”毕竟还是原则性的规定，只是一个政策。有环境保护管理职责的部门，如何根据新《环境保护法》的规定，把这些制度变成工作范围内可操作的细则？还值得相关部门认真思考。

记者：新《环境保护法》在实施过程中暴露出哪些缺陷？

吕忠梅：新《环境保护法》尽管是全面修订，但还是修订法案，有一些问题不是这次修订能够解决的。我觉得有两个问题没有得到解决：

第一个就是新《环境保护法》仅是一个由全国人大常委会通过的法律，不属于基本法律而是普通的法律，现在就面临着一个尴尬地位：《环境保护法》下面还有很多跟它同等的法律，如《水污染防治法》、《大气污染防治法》等等，它和这些法律之间的关系从立法层面上来讲处于同一位阶。

中央非常重视环境保护工作，生态文明建设的核心部分就是做好环境保护工作，环保是生态文明的切入点。十八大报告提了一个战略叫“五位一体”，就是把将生态文明建设融入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程，那么全过程就涉及到方方面面的法律。

现在这些法律和环境保护的地位是不对等的，让它怎么融入全过程？

所以虽然新《环境保护法》定位的是环境保护领域的综合性法律，但它不是基本法律。现在与环境保护相关的法律分散在多个领域，没有集中。

第二个是环保有一个风险预防原则，就是最好事先采取措施防止污染发生，因为一旦发生了环境保护事故，对人体造成了损害或者生态系统被破坏，后果很严重，恢复起来非常困难。所以我们就是尽可能在事前采取一些风险预防的措施，环境保护应该是用风险预防的理念来指导，但新《环境保护法》事前风险控制的措施还不够。如我们把环境健康制度写进了新《环境保护法》，就是要防治环境污染对人体健康造成危害，有了风险预防的意识，但仅仅是个别条文，没有贯穿新《环境保护法》的整体。所以我觉得其实这是新《环境保护法》的两大缺憾。

今年已经启动了《大气污染防治法》的修订，在后面的这些法律的修订过程中，我们会尽可能把风险预防原则加进去。

记者：您认为新环保法要真正落地发挥作用，我们还需要做哪些努力？

吕忠梅：现在不仅是新《环境保护法》自身有缺憾，我国目前的30多部环境保护相关法律相互之间也存在的矛盾和冲突。如何整体地梳理环境保护的法律制度，对这些法律进行进一步的完善，仅从立法环节来讲，我们还有大量的工作要做。我今年在全国人大会上提了一个建议，就是应该把生态环境保护法，从我国的法律体系当中独立出来，成为一类法律，进入到社会主义法律体系里面，让它获得应有的地位。

从执法环节来看，建立了协同执法和协调执法的机制。但这个机制目前的运行还不是特别的顺畅，尤其是跨行政区执法联动和联防联治的机制，还亟待尽快建立起来。

司法机关方面，虽然最高人民法院和最高人民检察院现在都做了相应的准备，成立了资源环境庭，但还急需针对相关人员开展能力培训，建立环境违法案件审理的特殊规则。还有，怎样让环境公益诉讼更好地发挥作用，还有很多的难题需要破解。

最后一个，全民如何来参与环境保护？这是新《环境保护法》很重要的一部分。公民既享有在良好的环境生活的权利，同时也要履行保护环境的义务。

其实环境保护必须从每个公民自己开始，如城市建了垃圾分类系统，我们在家里就把垃圾分类。还有我们每个人尽量少使用一次性的用品，尽可能重复利用。这些对于环保是非常重要的。另外我们还可以支持一些公益性的社团，在社区开展环境保护公益活动。我们每个人都来参与环境保护，是新《环境保护法》得到有效实施很重要的一方面。

我们每个人都是“污染者”，我们每个人又是污染的“受害者”，我们都期望政府把污染治理好，不现实。如果我们有13亿人，有3亿人做环境保护的官员，我们还有10亿人，环境保护部门也管不过来。只靠政府的力量保护环境是不够的，一定是政府要担当政府的责任，企业要担当企业的责任，公民要担当公民的责任。只有政府、企业、公民都行动起来，我们的环境才会变好，新《环境保护法》才能顺利的实施，我们每个人都能真正地享受到我们应该享有的权利：美好的生活环境。

（本文根据新华社CNC环境栏目内容改写）