新常态下推进生态保护的基本路径探析

摘要 “十三五”期间，是生态环境管理体制改革深入开展、生态保护面临重大转型、经济社会发展进入新常态的重要时期。本文紧密结合新形势下经济社会发展转型加快、人民群众对改善生态环境质量期待日益迫切的形势需要，按照“优化结构、调控过程、提升功能、确保质量”的生态系统综合管理思维，对新常态下的生态保护工作推进路径进行了探析。

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关键词 十三五；新常态；生态保护； 综合管控

文／王夏晖 陆军 饶胜

随着我国全面建成小康社会目标的迫近，生态环境质量因与百姓利益息息相关，已经成为评判小康社会建设水平的重要指针。在中国经济迎来增速换挡、结构优化、创新驱动新常态的背景下，处理好经济发展与生态保护的关系，加快转变发展方式、推动绿色发展，更加注重发展的质量和效益，已经成为另一种新常态。把握新常态基本特征，科学设计生态保护推进路径

党的十八大以来，新一届党中央和政府加大经济发展宏观调控和转型升级力度，创新性提出经济发展新常态模式，即增长速度的新常态，要从高速增长向中高速增长换挡；结构调整的新常态，要从结构失衡到优化再平衡；宏观政策的新常态，要从总量宽松、粗放刺激转向总量稳定、结构优化。经济发展方式与生态环境质量密切相关、紧密联系，生产、流通、分配、消费的经济行为过程直接决定污染物排放和生态影响；生态环境质量好坏和资源环境承载能力又决定了经济发展结构、规模和方式。因此，需要深刻认识我国经济发展处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”阶段的基本特征和工作要求，统筹考虑、系统谋划、着眼长远，科学设计经济社会发展新常态下的生态保护思路。

“十三五”期间，随着我国产业结构调整力度加大，创新驱动要求全面渗入经济社会各个环节，生态保护与经济产业发展的融合将日益紧密，生态保护管理的创新驱动战略将得到全面落实。生态保护应顺应经济社会发展的新常态趋势，更加强调结构和布局，更加强调创新和改革，更加强调法律和制度，更加强调质量和效益，以维护国家生态安全、改善生态环境质量为基本着力点，顺应百姓群众提高生态环境质量的强烈期待，从生态系统整体性、关联性、协同性出发，推动生态保护从单要素、单环节保护向“优化结构、调控过程、提升功能、确保质量”的综合生态系统管理方式转变，即将资源环境承载作为社会经济发展的基础和前提条件，抓紧划定生态保护红线，建立“全覆盖”的生态环境分区管理制度；充分利用管理、政策、工程、技术调控手段，破解生态系统管理“破碎化”弊端，推进山水林田湖海生态系统的综合治理、统一监管、公平补偿，提高生态资产总量和生态系统管理成效；以自然保护区和重点生态功能区建设为主体，推动生态系统综合服务功能全面提升；构建生态环境质量全过程监控、评估、应对体系，形成维护和持续改善生态环境质量的支撑能力，强化不同层级、不同领域、不同区域生态环境保护的协同增效作用，构筑国家生态安全屏障。推进生态保护，构建“结构、过程、功能、质量”综合管控体系

建立国土空间生态管控制度，推动实现结构性源头保护

划定生态保护红线，确立“生态高地”，实施国家环境功能区划，构建“基础骨架”，形成我国生态安全总体空间格局。以主体功能区规划为基础，根据不同地区环境功能差异，以保育自然生态安全、维护人居环境健康、保障农产品产地环境安全等为目标，建立国家和地方环境功能区划制度。在国土空间环境分区管理总体构架下，按照系统性、协调性、等级性、强制性、可行性和动态性原则，将影响国家和区域生态安全的重要区域，依法划定为生态保护红线，实施最严格保护措施，推动实现源头严防、过程严管、后果严惩。组织编制“国家生态保护红线规划”，将生态保护红线作为主要指标，纳入国家环境保护“十三五”规划，强化对各地严守生态安全“底线”的约束作用。

强化生态环境管制空间要求“落地”，提高生态系统保护成效。国家层面上，明确不同区域的生态环境功能定位，制定各功能分区管理目标和环境质量标准，提出分区生态保护、环境准入、污染控制、环境监管等管控导则；根据不同功能区的目标，建立差异化的环境质量评价体系和“差别化”的环保考核制度。省域层面上，编制实施省级生态环境功能区划，加强生态保护红线统筹，将生态保护红线作为区域协调发展的重要调控手段。城市层面上，将生态保护红线作为优化城镇建设空间布局的依据，加强生态安全格局与城镇化发展格局的衔接。以落实城市生态保护红线为重点，全面推进城市环境总体规划，确定城市发展定位、空间分区、环境保护重点等。开展城市开发边界和最小生态安全距离试点，减少城镇化进程中的环境问题，预留环境污染净化空间，缓解城市之间环境污染的相互影响。划定城市开发和保护区域的界限。开展市县“多规合一”试点，强化政府空间管控能力，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系。把生态文明理念全面融入城镇化进程，推动不同地区有序开展生态文明示范区建设。

强化保护思维、预防理念，按照“应保尽保”原则，严守生态安全底线。注重生态保护红线管理制度建设，研究发布生态保护红线管理办法，对生态保护红线区域内的城镇化和工业化活动、矿产资源开发、工程建设、用地等采取最严格的管控措施，严格控制生态保护红线内资源环境开发强度，确保生态保护红线功能不降低、面积不减少、性质不改变、资源使用不超限。实施差异化管理，分类制定重点生态功能区、生态环境敏感区脆弱区、生物多样性保护等红线区，以及水、大气、土壤环境敏感区的管控要求。生态保护红线实施分级管理，国家负责组织开展国家生态保护红线日常监管，建立国家生态保护红线监管体系；地方负责本辖区生态保护红线的日常监管。

推进管理、工程和政策创新，加快提升生态过程调控能力

建立完善国家生态保护地体系，理顺国家生态系统管理体制，以管理创新促进重要生态区域的科学保护。进一步厘清现有自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、重点生态功能区等保护地概念和内涵边界，统筹建立具有中国特色的生态保护地体系，实施生态保护地统一规划、统一评估、统一管理。自然保护区是最严格的保护地，重点生态功能区是服务于资源可持续利用的资源管理保护区。落实十八届三中全会提出的“建立国家公园体制”要求，突出国家公园的重要性和社会公益性，抓紧建立管理体制和运行机制，丰富我国生态保护地体系。

坚持生态保护与生态建设并重、自然恢复与人工干预相结合，整合生态保护和建设重大工程，切实提升生态工程调控“正效应”。坚持自然恢复为主，对国家重要生态功能区、脆弱区和敏感区，实施产业结构调整、合理控制人口规模和分布，控制开发强度，降低生态压力，实施生态系统“休养生息”。对于承担重要生态服务功能的区域，自然恢复与人工干预相结合，继续推进天然林资源保护、退耕还林、退牧还草、水土保持、京津风沙源治理、石漠化治理等生态保护和建设工程，通过工程调控，加快生态系统恢复。综合考虑生态、经济和社会效益，从国家层面统筹考虑、统筹决策，整合现有分散于不同部门的生态建设工程，整合流域、区域重大生态建设工程，依据我国不同区域的生态功能和现状，分类实施重大工程建设，提高工程综合效益。

开展生态资产评估，深化生态补偿政策，加强生态系统过程的宏观政策调控。解决生态资产“底数不清、价值不明”的问题，建立包含资沥消耗、生态破坏与效益、环境损害等方面的生态资产评估制度，系统评估森林、草地、湿地等自然生态系统服务价值，理清重要生态资产的数量与分布，编制国家、区域、省市县等不同层面生态资产负债表，建立生态资产帐户，纳入各级政府政绩考核体系。建立以生态补偿政策为核心能生态保护政策体系，突破生态补偿“无法可依、标准不一、方式单一、效果不清”的问题，落实生态保护责任、理清各方利益关系，推动补偿主体、标准核算、方式选择、效果评估、保障制度等落地实施。结合生态保护红线划定，建立健全生态保护红线生态补偿政策。

以生物多样性保护为着力点，稳定和提升生态服务功能

加强生物多样性保护与恢复。强化生物多样性保护优先区建设，使之成为生物多样性保护的基本载体和“大本营”。完善林木、药用植物、野生花卉、畜禽水产、微生物等各类种质资源保存体系。结合国家新型城镇化建设，探索开展城市生物多样性的保护和恢复。重视海洋生物多样性保护，实现生物多样性保护“陆海统筹”。协同推进生物多样性保护与减贫，抓紧建立生物多样性保护与减贫模式，并选取典型区域开展试点示范建设。开展生态系统与生物多样性经济学研究工作，通过建立量化评估方法，强化“绿色财富”理念，推动生物多样性保护与恢复。

加强自然保护区、重点生态功能区建设和管理，切实提升生态系统综合服务功能。结合生态保护红线划定和管制要求，提升自然保护区、重点生态功能区刚性地位，最大限度减少因经济发展导致的“让位”问题，确保水源涵养、水土保持、防风固沙、洪水调蓄、生物多样性保护等功能稳定发挥。同时，要加强规范化建设和科学管理，以国级自然保护区建设为重点，加强自然保护区网络体系建设，建立规范化管理制度，加强管护能力建设。开展国家重点生态功能区示范建设，严格控制开发强度，探索重点生态功能区资源特色产业发展与生态保护相协调新模式。降低乃至取消生态重要、敏感和脆弱区的GDP考核。

加快建立生态安全评估体系，提升生态环境质量全过程监控能力

以生态环境质量评估为基础，以生态风险评估为依托，全面建立国家和区域生态安全评估体系。生态安全作为国家安全体系的重要一环，系统的评估预警体系需抓紧建立。首先，应围绕生态系统结构、过程、功能与质量，整合监测资源，建立国家、区域生态监测网络，实现山水林田湖海生态系统的统一监控，为开展系统的生态评估提供数据基础。其次，应完善生态评估的制度和技术体系，形成以生态质量评估为基础，生态资产评估、生态风险评估、生态安全评估相结合的生态评估体系，在重点生态功能区、生态脆弱区等重点区域开展评估示范。第三，完善国家生态安全预警机制，尽快规划建设针对重要生态保护区域的全国生态安全预警体系。密切监控三峡水库、南水北调等重大工程区对生态系统产生的影响。

严格资源开发活动监管和生态环境准入。充分借助“天地一体化”生态监控体系，对自然保护区、重点生态功能区等自然生境变化开展全面监控，对水、土、生物等资源开发活动及其生态影响实施严格监督管理。严格区域环境准入，制定发布水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性保护等各类重点生态功能区限制和禁止发展产业名录，建立配套标准体系，推进生态环境监管精细化管理。

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参考文献

[1]周生贤．改革生态环境保护管理体制[N]．人民日报，2014-02-07．

[2]中国工程院，环境保护部．中国环境宏观战略研究[M].北京：中国环境科学出版社，2011．

[3]周生贤．主动适应生态文明建设和环保新常态[N]．中国环境报，2014-11-04．

[4]胡敏．打造生态文明新常态[N]．中国青年报，2014-12-08．

（王夏晖系环境保护部环境规划院生态部主任、环境区划中心主任；陆军系环境保护部环境规划院副院长；饶胜，环境保护部环境规划院生态部）