我国环境公益诉讼进路探析

文／郭珺

摘要 2015年1月6日，最高人民法院发布《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，进一步对我国环境公益诉讼案件的法律适用情况做出了细致规定。然而，现阶段我国环境公益诉讼中诉讼主体能力、法规依据、诉讼成本分担等方面仍存在一定的问题。为此，提出了细化相关规定、健全法律法规、分担诉讼成本等建议。

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关键词 环境公益诉讼；环保组织；诉讼程序；赔偿奖励机制

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”法律制度体系也应该包括在这个“系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”之中。我国已经建立了相对完善的环境法律制度体系，在环境保护过程中起到了重要作用。特别是环境公益诉讼制度的建立，解决了长期以来环境公益维护“无法可依”的状态，是保护环境公共利益的重要法律武器，也是维护全社会环境权益的重要安全防线。但是在实践过程中，环境公益诉讼依然面临很多问题，导致了“有法可依”却“有法难依”的窘境。

我国环境公益诉讼仍需攻坚克难

一直以来，我国《民事诉讼法》对提起诉讼的主体“法律规定的机关和有关组织”规定并不明确，使其在实践中操作性较差，具有多年环保诉讼经验的中华环保联合会在新《民事诉讼法》实施后提起的环境公益诉讼，也曾数次被法院以其“原告主体不适”为由不予立案。2015年1月6日，最高人民法院发布《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》），对“社会组织”进行了扩大解释，进一步细化了可以提起环境公益诉讼社会组织的条件，让社会环保组织能够更多地参与到环境公益诉讼中来，但在实际的操作过程中可能仍面临一些困难。

环境公益诉讼程序有待明确

2014年6月份，最高人民法院环境资源审判庭成立，这是我国环境司法的重大进步。最高院环境资源法庭主要以环境资源领域的民事案件为主，将把环境公益诉讼作为重要任务。2015年1月6日发布的《解释》对一般环境民事公益诉讼程序做出规定，某种程度上解决了一般环境民事案件审理程序上存在的不足。关于环境污染、损害等案件的诉讼程序尚无定论，地方环保法庭的实践表明，主要实行的是“三合一”或者“四合一”的审判模式，即将环境民事、刑事和行政审判合并在一个庭，后者在前者的基础上将执行纳入。环境公益诉讼以保护环境公共利益为目的，着眼于对损害环境公益行为的抑制和预防，环境权益的特殊性要求单纯的民事或行政诉讼程序不能完全适用于环境公益诉讼。

有关环保组织的法律法规不健全

西方国家针对非营利性组织都有比较健全的法律体系，如奥地利《社团法》、法国《非营利社团法》和《商会法》、匈牙利《公益组织法》、俄罗斯《联邦社团法》等。相比较而言，我国对民间环保组织的专门法律仍不健全。现在对民间组织进行管理的主要依据是社会团体、民办非企业单位、基金会相关的一系列条例、办法、通知等行政法规。由民政部门负责环保组织的注册、行业主管部门负责环保组织的活动——实行双重管理体制。我国《社会团体登记管理条例》、 《民办非企业单位登记管理暂行条例》等是位阶较低的法律规范。当这种位阶较低的规范与上位法之间发生法律冲突或出现真空状态时，会导致无法可依的后果。

诉讼能力有待进一步提升

美国有成熟的环境公益诉讼制度，大多数公民诉讼都是通过环保非政府组织进行的。据美国司法实践，自然资源保护委员会、大西洋国家法律基金、地球之友等组织包揽了大多数案件。我国新《环境保护法》将可以提起环境公益诉讼的社会组织细化规定为： “依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。”《解释》对可以提起环境公益诉讼的社会组织主体范围更加明确，但主体的诉讼能力令人担忧。2012年全国生态环境类社会组织约6900个，可以提起环境民事公益诉讼的社会组织有700余家，很多组织存在内部组织体系不健全、缺乏资金来源、无固定办公场所、工作人员流动性大、法律与环境知识技能缺失等问题，环境公益诉讼能力有待进一步提升。

诉讼成本和诉讼风险高

环境公共利益不同于一般的社会公共利益，环境公益诉讼作为一种公益性质的诉讼，一般情况下，此类诉讼涉及面广、技术性较强，诉讼标的及诉讼中耗费的人力、物力和财力远远超过其他公益诉讼，这对经济能力微薄的民间环保组织来说是难以承受的。《解释》第24条规定，“人民法院判决被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失等款项，应当用于修复损害的生态环境。其他环境民事公益诉讼中败诉原告所需承担的调查取证、专家咨询、检验、鉴定等必要费用，可酌情从上述款项中支付”。目前我国的环境责任保险制度整体建设情况不是很完善，如果被告不存在可供执行的财产或财产不能执行，那么原告的诉讼成本、诉讼风险的增加势必会阻碍环境公益诉讼的开展。完善我国环境公益诉讼的对策建议

进一步细化环境公益诉讼的有关规定

《解释》规定“对于应当由原告承担举证责任且为维护社会公共利益所必要的专门性问题，人民法院可以委托具备资格的鉴定人进行鉴定。”环境污染本身具有种类多、性质多、易变化、易转移等特殊性，使得因果关系的鉴定难度增大。同时，我国司法鉴定机构本身的鉴定人员及鉴定技术水平与现在环境污染鉴定需求之间还有很大的差距。再加上，我国司法鉴定机构大都具有行政性质，可能具有环境执法和环境损害评估的双重职能，迫于地方政府为发展经济保护大型污染企业的压力，鉴定机构判断力、评估力会被影响，鉴定结论未必准确、可信。对于司法鉴定机构的中立性、独立性问题还需通过法律加以明确，从而保证诉讼程序的公平、公正。《解释》未对被告诉讼答辩细述，依据《民事诉讼法》、《行政诉讼法》中关于诉讼答辩的规定：“被告不提出答辩状，不影响法院审理”。这一规定对处于弱势地位的原告来说不公平，不具有对等性，有必要将答辩规定为被告的强制性义务。证据取得、诉讼时效等其他方面也可在现行司法解释的基础上加以明确。

健全环保组织相关法律法规

随着环保组织的作用越来越凸显，需要对环保组织的成立和登记创造更加健全和宽松的法律环境，取消一些不合理的准入条件，赋予其更多的独立自主性，有必要在法律层面对我们的环保组织进行系统规定，使我国环保组织的行为更加正规化和合法化，可以在借鉴西方发达国家相关经验的基础上专门立法，制定我国的民间组织类法律法规。

提高环保组织参与诉讼能力

环保组织自身方面，各组织应根据自身实际需要设置合理的组织机构，完善内部运行机制；着重提高自身专业化水平，广泛吸收和培养专业人员；借鉴国外环保组织成功经验，加强开拓不同业务领域。政府方面，应加大对环保组织的支持力度，尤其在税收和补贴方面应给予更多的政策优惠，解决环保组织因资金问题陷入困境的局面。社会方面，提升我国环保组织的社会认同感，加大媒体、科研院所对环保组织的支持力度。

引入赔偿奖励机制解决诉讼成本问题

《解释》第24条相关规定颠覆了传统的依据诉讼请求的金额按比例交纳诉讼费的思路，一定程度上可以解决原告诉讼费用问题。但各项费用分配条件、分配比例、分配标准、方法等内容并未明确。美国《反欺骗政府法》规定，败诉的被告将被处以一定数额的罚金，原告有权从被告的罚金中提取15%～30%的金额作为奖励。扣除被告一定比例的罚金作为奖金奖励原告，这不仅能使环保组织避免因诉讼陷入资金困境，还能保护和促进环保组织或公众参与环境执法与监督的积极性。

加强环境责任强制保险，完善诉讼配套制度建设

环境责任强制保险将个人难以承担的风险社会化，保障受污染损害第三人合法权益的同时还能保证被保险人利益。新《环境保护法》鼓励投保环境责任险，并未对污染环境责任险作出强制投保的规定，地方政府立法的自主性不受强制，企业参与投保的积极性不高。未来可以增加对水、大气、土壤等关系人们生命、健康等重要环境领域污染开展环境责任强制保险的法律规定，保障这类公益诉讼受害第三人权益，实现他们对公益诉讼利益的期待。

（作者单位：环境保护部环境工程评估中心）