新常态下经济结构调整与环境保护方向探析

文／卢洪友 张靖妤 祁毓

摘要 我国经济发展已呈现出经济结构调整的新常态特征，而在这一新常态下，资源环境承载压力的加大倒逼着我国经济结构不断优化升级，而经济结构的优化升级又从根本上改善我国资源环境恶化的状况。本文论述了我国资源环境压力倒逼经济结构调整的内在动力，分析了倒逼机制下我国经济结构调整呈现的新特征，针对经济结构调整对我国环境保护的推动与阻碍进行了探讨，并提出建议。

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关键词 经济结构调整；环境保护：协同发展：新常态

目前，我国经济发展进入新常态。经济结构调整作为新常态的重要的特征，对于我国经济与资源环境的可持续发展有着重要的作用。新古典经济增长理论认为，依靠要素投入的经济最终会处于稳态水平，而考虑到资源环境的有限性，资源环境的消耗最终会制约经济发展，而资源环境的约束会倒逼经济发展模式转向经济结构调整，从而走上新的经济发展路径，经济结构优化升级又会无形中降低减污染物减排压力与资源消耗程度，从而促进资源环境质量的改善。经济的新常态是我国今后一段时期内经历的新的常规性的经济发展态势。我国资源环境的承载压力越来越大，资源环境脆弱性也成为我国经济可持续发展的最重要制约因素，在经济新常态下，从传统粗放的经济发展方式向资源环境友好型的可持续发展方式转变成为经济新常态下我国经济结构不断优化升级的最重要目标之一。资源环境约束倒逼经济结构调整成为新常态

一是非绿色出口导向型经济增长风险巨大。改革开放后，我国依靠廉价的资源环境要素，迅速成为世界工厂，向全球所有国家几乎都有产品或其零部件的出口。目前，我国经济总量已跃居全球第二位，化石能源进口全球第一，碳排放全球第一，长期以来发展的经济结构使得资源环境状况越来越严重。过去很长时间内，我国出口对经济增长的贡献都十分显著，据国家统计局相关数据显示，2005-2007年，我国货物和服务净出口对国内生产总值增长拉动在2.5%左右，受2008年国际金融危机的影响，外部经济环境波动巨大，2009年我国货物和服务净出口对国内生产总值增长拉动为-3. 54%，2011-2013年其拉动均为负值。出口导向型经济增长路径受到国际经济环境影响较大，对我国经济平稳发展不利，更为重要的是，我国出口贸易中的内涵能源占能源消费总量比重较大，据相关学者测算，2002年我国出口贸易内涵能源4.1亿吨标准煤，占当年能源消费总量的25%，2004年占能源消费总量的28%，而2004年中国净出口所排放的二氧化碳达到11亿吨，占当年总排放量的23%，因此，国际能源消耗和污染排放向我国转移，在我国资源环境和国际减排双重压力下，我国的非绿色出口导向型经济结构存在巨大的风险。

二是资源环境的低成本输出造成地区发展不平衡。改革开放初期，我国为了实现充足的物质供给，最大限度地发挥市场主体积极性， “先让少数人富起来”，在东南部沿海地区率先改革发展，再兼顾中西部等内陆地区的改革和发展，从而最终实现“共同富裕”。另一方面，改革开放之初也以发展经济为主，在实现坚实的物质基础上，再实现经济、政治、社会、文化和生态全面协调发展。在这两个方面中，都有优先发展的问题，这也与当时我国的经济社会发展阶段密切相关，且取得了巨大的成果，但是经过30多年的发展，我国的这个战略带来了地区之间的不平衡问题，带来了资源环境与经济发展之间的不协调、不可持续的结构性矛盾和失衡问题，资源环境的不完全定价使得中西部地区以较低的价格向东部地区转移资源，输出环境公共物品。东部地区获得全部甚至大部分收益，中西部地区资源环境公共品得不到应有的补偿，中西部地区资源环境过度消耗，出现“公共地悲剧”，这更加剧了我国东中西部地区发展不平衡。

三是以资源环境低成本优势承接的国际产业转移、参与的国际分工产业结构代价开始凸显。过去，我国政府凭借土地资源国家所有，为了招商引资，低成本投入开发工业、建筑用地，致使我国国土资源流失严重，而环境、资源的不完全定价又使得我国承接和参与了全球许多环境污染型、资源消耗型产业，这些产业转移至我国，建立了低成本、大规模、简单模仿的低端全球优势。随着土地资源稀缺性的不断显现，资源环境恶化严重，面临的资源环境成本也越来越高，以低成本为基础的产业结构难以为继，必须调整到高增值结构之上，对我国产业结构来说，这是一个脱胎换骨的转型过程。

资源环境倒逼机制下经济结构调整的特点

一是新需求结构正在形成。我国属于出口导向型经济结构，使得出口消耗资源环境较为严重，为了实现我国经济的可持续发展，近几年，我国正在实行扩大内需的发展战略，在这一战略的指引下，国内需求结构正在随着居民收入的增长发生显著的变化，新需求结构逐渐成型，这主要表现在新消费结构和新投资结构两个方面：第一，我国的消费结构转向能提高生活质量的消费品方面，尤其是对影响居民健康的优质环境消费方面，从2003年的“非典”开始，我国居民就已经关注公共卫生等与自身生活质量密切相关的产品消费，近几年，我国居民更加注重生活质量与生活品质，并转向优良环境类产品消费；第二，为适应消费结构转型升级的需求，我国的投资结构大致经历了三个阶段，为适应改革开放初期居民对衣食的消费需求，轻纺工业是发展重点，而为了适应居民的住行需求转向能提供生活质量的产品需求，投资重点正从重化工业、一般性基础设施和房地产转向现代农业、高新技术研发创新和绿色低碳发展等新投资领域。

二是供给结构调整以提质增效升级为主。提高产品质量、增加企业效益、升级生产技术已成为我国新一轮供给结构调整的主要特点。在新一轮的供给结构调整过程中，传统的低成本、粗放式供给模式开始转向高增值、集约式供给模式。在资源环境的约束下，为了经济的可持续发展，更少依赖资源环境的第三产业迅速发展，2012年我国第三产业增加值占GDP的比重是44.6%，2013年这一比重增长至46.1%，并首次超过第二产业增加值占比，2014年前三季度这一比重更是增长到47%。另外，我国的绿色生产技术研发与升级不断加快，我国通过实施“走出去”战略，更多的企业通过在国外设立研发中心、技术中心，或者通过国际并购来引进先进的绿色生产技术。实现从消耗资源驱动的体制转变为绿色生产创新驱动的体制。2012年，全社会研究与试验发展(R＆D)经费支出占GDP的比重为1. 98%，2013年上升到2.09%，深圳2013年全社会研发支出占本地生产总值的比例从3. 81%上升到4%，世界上仅以色列和韩国超过了4%。

三是绿色低碳转型正成为新一轮结构调整的新常态。杰里米·里夫金(2014)认为，第三次科技革命最有可能发生在中国，其在《零边际成本社会》中所提及的分散式太阳能发电并网正在我国大力推广，这种新的能源革命正在成为我国绿色经济转型的新常态。通过实施生态文明战略，我国的“高能耗”、“高污染”产业正在被逐步关停并转，绿色生产技术正在被广大的企业所采用，涌现出一大批新生态、新能源、新通信、新运输、新业态的中小企业，带动了我国产业结构的轻型化、网络化和低碳化发展趋势。生态文明建设的另一个重要环节，就是不断加强居民的绿色消费意识，让绿色与低碳成为我国居民的生活消费习惯。

新常态下的经济结构调整带来的环境治理的机遇与风险

经济新常态下，经济发展将调速换挡，从总体上将对环境质量和环境治理带来利好，由于经济增长从高速转向中高速轨道，细化的经济结构也将进行大规模调整，资源环境要素的需求和投入将持续下降，在一定程度上减轻了经济增长给环境质量和环境治理带来的压力；在新常态下，产业结构将逐步优化转型升级，产业结构的调整必然倒逼能源消费结构的调整，能源的消费总量增速将会下降，能源消费结构将会调整；创新驱动的经济发展模式不仅从根本上改变过去对资源环境要素的高度依赖，而且还能够从技术上改进和削弱能源消费一污染排放之间的关系，排放强度进入回落期。此外，新型城镇化战略将逐步解决大城市、大区域范围的环境污染问题。

但是，新常态下，环境质量和环境治理的形势依然严峻，如果处理不好，甚至会面临“环境贫困”陷阱风险。过去三十余年的经济高速增长带来了巨大的经济财富，但也随之产生和沉淀了许多污染存量，而这一过程中，环境治理的规模和强度又没有及时有效地“跟上”污染步伐，使得遗留下来的环境污染和资源消耗问题尤为突出，远远超过了想象，这一点势必将加剧常态下环境治理的难度。尽管经济下行在一定程度上缓解了环境污染和治理的压力，但其作为一把“双刃剑”，还意味着政府的政绩减少、财政收入减少、就业压力加大、社会维稳压力加大、金融风险加大，这无形中也增加了环境治理的“机会成本”，减少了环境治理的“可能来源”。如果不能妥善地处理好新常态下环境污染的治理问题，老问题和新问题的相互叠加，将会使经济社会面临着巨大的风险。

经济结构调整背景下推进环境保护的建议

一是主动适应经济结构调整新常态，深化生态环保体制改革。十八届三中全会已经为环境管理体制改革提出了明确的路线图，经济新常态下的环境保护必须有新型体制予以保障，根据以往的实证研究结论，建议按照“权责清晰、分工明确、效率公平、法治思维”的原则，建立适度集权的环境监管体制，中国环境管理体制的结构性特征及其制度背景决定了中央与地方有关环境公共服务事权划分必须分类处理。中国环境管理还需进一步集权，加大上一级政府尤其是中央政府在环境治理中的职责范围和支出范围，以垂直管理体制为代表的集权体制在实现地方监管部门否决不利于环境的项目上优于属地分权管理体制，能够减弱地方政府的干扰。环境管理在很大程度上所肩负的是否决或矫正具有负外部性的行为，从这一点来看，适度垂直管理可能具有一定的适用性。环境监测权可以进一步上收，保证环境监测数据的统一性和权威性，但要确保监测数据公开性，做到数据透明；在环境行政上，应当赋予地方政府充分的行政管理权，尤其在环境规划、环境投资、环境教育和地方性环境行政法规制定等方面，发挥地方政府的信息优势，引导地方政府环境行政服务和管理的“向上竞争”；在环境监察上，应重点集中于加强地方环境监察能力建设，做好对地方政府环境监察激励，同时中央政府还需进一步凸显在地方环境监察事务中的协调和监督。

二是主动融入经济社会的综合改革之中，加快提升环境治理能力。经济新常态下的环境保护不能“等、靠、要”，必须主动地融人到政治、经济、文化和社会等多领域中，善于运用法治思维、市场化手段和制度创新来治理生态环境。建议以新修订的《环境保护法》实施为龙头，开展相关法律法规的修订，建立有力保护生态环境的法律法规体系。同时强调要优先解决损害群众健康的突出环境问题，实现环境执法监管全覆盖，切实提高执法效果。环境法治尤其要注重法律制度的执行和监督问题，在当前的条件下，环境保护的法律制度执行可能比环境立法本身更为重要和现实。要充分发挥市场机制在环境保护中的作用，从生产、流通、分配、消费的再生产全过程人手，制定和实施有利于环境保护的价格、税收、财政、金融、保险、投资等政策，创造公平的市场竞争环境，促进环保和节能产业发展，形成激励与约束并举的长效机制。考虑到政策可行性和操作的可能性，政府和社会资本合作模式( PPP)可以作为引入市场机制的重要载体，目前，财政部实施的30个政府和社会资本合作模式示范项目中，有19个项目直接或间接地涉及到环境治理和环境基础设施建设，这将在一定程度上解决经济下行压力下环境治理财政投入不足等问题。

三是主动进行环境治理的结构化改革，适时适度与经济结构调整相匹配。当前的环境治理主要表现在“政府、市场和社会”三方责任结构严重不合理、环境基本公共服务的生产与提供结构单一、环境投入中“事前预防、事中控制和事后处理”类投入结构不合理等。具体表现在：在环境基本公共服务的供给中，绝大多数公共服务由政府部门提供，而且在生产和提供过程中大包大揽，效率整体偏低，与经济整体改革摩擦较大；环境基本公共服务主要偏向于事后处理类服务，如环境污染治理、能源节约利用等方面，而对环境基本监管能力建设、环境信息服务以及环境基础科研等事前预防类服务投入严重不足，使得环境治理的经济成本成倍增长。欧美国家的实践已经证明：环境治理问题上，预防类公共服务对环境质量的改善效应明显强于事后处理类环境公共服务，而且成本更低。建议，在环境治理上，扭转以往“重事后处理、轻事前预防和事中控制”的结构，强化事前预防机制建立以及事中控制手段的形成，通过供给结构升级，提高环境治理的产出效率和社会效应。

（卢洪友系武汉大学经济与管理学院财政系主任、教授；张靖妤，武汉大学经济与管理学院；祁毓，武汉大学经济与管理学院）