新常态下推进生态文明制度体系建设的几点探讨

摘要 生态义明建设是我国破解资源环境问题的总抓手，中央强调以制度体系保障生态文明建设。本文从新常态视角剖析了生态文明制度体系建设面临的机遇和挑战，并就资源环境承载力和循环发展两个重点领域的制度建设进行了探讨。最后，提出从实现国家治理体系和治理能力现代化的战略高度来认识生态文明制度体系建没，并对未来的工作进行了展望。

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关键词 新常态；生态文明；制度体系；资源环境承载力；循环发展

文／朱坦 高帅

经过三十余年的高速发展，我国经济正在进入新常态。总书记在亚太经济合作组织工商领导人峰会上，提出了新常态的主要特征：增长速度由高速增长转变为中高速增长，经济结构不断优化升级，发展动力从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。刚刚闭幕的中央经济工作会议进一步总结了新常态下的九种趋势性变化，指出环境承载能力已经达到或接近上限，必须顺应人民群众对良好生态环境的期待，推动形成绿色低碳循环发展新方式，更加注重建设生态文明。新常态下推进生态文明制度体系建设的机遇与挑战

新常态下推进生态文明制度体系建设的机遇

我国经济进入新常态，经济增速将换挡回落，从过去10%左右的高速增长转为7%左右的中高速增长；经济结构优化升级．第三产业将逐步成为产业主体，战略性新兴产业发展壮大，消费需求逐步成为需求主体；发展动力从要素驱动、投资驱动转向创新驱动，发展方式由传统粗放型转向高效率、低成本、可持续的集约型发展。无论从速度、结构，还是发展动力来看，要确保这些趋势性变化落到实处，必须依靠制度使我国在新常态下的发展对资源、环境要素的依赖程度逐步减弱，使一些自然资源的消耗量和污染物、废弃物的排放量达到峰值后逐步降低，使近年来生态环境整体恶化的趋势得到基本遏制。这就给生态文明制度体系建设带来了历史性机遇，一些多年来难以开展、实施的制度安排，将在新常态的背景下作为全面深化改革和全面推进依法治国的重要一环得以突破，一个符合我国国情、旨在促进人与自然和谐发展的生态文明制度体系将建立起来。

新常态下推进生态文明制度体系建设的挑战

发达国家在工业化快速发展阶段也遇到过一系列的资源环境问题。工业革命以来，特别是二次世界大战以来，发达国家的工业化、城镇化迅速推进，创造了大量物质财富，同时也付出沉重的环境代价，爆发了震惊世界的八大环境公害。在20世纪70年代石油危机和信息技术革命的大背景下，发达国家重化工业逐步萎靡，开始发展以微电子技术为主的知识和技术密集型产业，并把加强环境立法和环境保护基础设施建设作为环境治理的重点，目前发达国家的区域环境污染相对而言已不再显著。

我们国家是一个拥有十三亿人口的大国，用几十年的时间走完了发达国家一二百年走过的发展历程，实现了从贫困到温饱再到总体小康的历史性跨越，经济总量已经越居全球第二，煤炭、钢铁、水泥和铜、铅、锌等大宗矿产消耗量全球第一，石油消耗量全球第二，在以全球9%的耕地、6%的可更新水资源、4%的森林资源养活全球22%人口的同时，也在推进着前所未有的城镇化和工业化进程。我国难以完全照搬国外的治理经验。新常态意味着我国今后的发展必须更加重视资源环境的约束因素。这种考虑只有紧紧依靠制度体系，把生态文明建设放在突出地位，贯彻到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程，才能落到实处。建立这么一个制度体系是人类文明史上从未有过的一个国家治理课题。

总体来看，新常态下我国推进生态文明制度体系建设，面临着难得的历史机遇和前所未有的挑战。要全面贯彻落实十八大和十八届三中、四中全会精神，深刻认识建设美丽中国在实现中华民族伟大复兴的中国梦宏伟蓝图中的重要地位，必须从“五位一体”的总体布局出发谋划生态文明建设，加快建立系统、完善的生态文明制度体系，并将其纳入全面深化改革和全面推进依法治国的进程之中。

新常态下关于资源环境承载力制度建设的探讨

新常态是相对旧常态而言。从资源环境的角度来看，旧常态下我国经济社会发展中对各种要素资源的配置没有将自然资源自身的稀缺性以及整个环境容量自身的有限性反映出来。尽管过去我们也围绕资源节约、环境保护做了大量工作，但是作为一个由多要素构成的系统，其自身还会受到多种因素的影响，是一项相对复杂的巨系统，只是针对其中的一部分环节或者是当前所表现的比较突出的生态问题，采取相对单一的手段以及方式，很难将资源环境问题做彻底解决，还给资源环境的超载提供了可能。从这个意义来讲，要真正转向“新常态”，实现资源的可持续利用和环境质量的持续改善，必须建立以资源环境承载力为基础的经济社会发展模式。

新常态下，建立以资源环境承载力为基础的经济社会发展模式，将发展的资源环境影响控制在自然界的承载能力之内，顺应了自然界具有有限的承载能力这一客观规律，对于解决资源环境问题的抓手作用显著，体现了生态环境对于经济社会发展的基础性作用，可以将“绿水青山就是金山银山”的发展价值观落到实处。需要特别指出的是，因为人们认识上存在局限陛，对资源环境承载力本身的理解、掌握以及如何对其加以运用等还有明显的渐进性以及阶段性，其外延也随着经济社会的发展和科技水平的进步而不断丰富。

新常态下，要使经济社会发展的环境负荷与生态环境的承载能力更加匹配，应将“构建以资源环境承载力为基础的经济社会发展模式”作为一项指导思想和重要任务纳入国家治理体系的顶层设计之中。应该看到的是，资源环境承载力的底线思维在我国还没有完全建立起来，相关的实施路径和技术方法还不是十分明确，推进资源环境承载力的制度建设必须紧紧依靠改革创新。我国环境质量长期不达标的区域、经济社会重点区域以及生态环境薄弱区等，应作为探索“构建以资源环境承载力为基础的经济社会发展模式”制度的试点区域，率先开展资源环境承载能力的科学评价，将评价的结果作为根据，对区域经济社会发展相关专项规划以及总体的规划进行调整，同时还要从体制、制度以及机制等方面着手，把环境质量安全、生态功能保障以及自然资源利用等作为基础性因素应用到经济社会发展的各方面和全过程。

新常态下推进循环经济发展制度建设的探讨

21世纪以来，循环经济理念在我国逐步树立起来，各种示范试点不断展开，法规标准体系不断完善，技术支撑不断增强。党的十八大将“循环经济”拓展到“循环发展”，并将其作为推进生态文明建设的战略任务和重要实现方式。

推进循环发展，实质上是将自然界生态系统的物质循环流动的客观规律，引人人类经济社会子系统与生态环境子系统组成的复合生态系统中，从而使我们的发展更加可持续。

近年来，我国围绕发展循环经济做了大量工作。从激励手段来看，比较注重使用政府投资、财政补贴、税收减免等政策手段。这些政策手段的实施，对循环经济的快速发展起到了较好的推动作用。需要注意的是：一方面，目前经济实际运行中资源节约利用、循环利用的潜力仍然很大，循环经济发展的内生驱动力尚未真正形成；另一方面，针对再生资源回收的相关监管缺位、乏力，回收体系乱象丛生。单纯依靠政府的政策手段，或者完全交给市场，都难以完成循环发展的内生驱动能力建设。

新常态下，我国推进循环发展必须紧紧依靠制度建设的保障作用。必须依靠制度体系使资源价格和环境成本更好地反映其稀缺程度，同时体现出市场供求关系、生态价值和代际补偿，才能在更高水平、更深层次上全面推进循环发展。围绕新常态的趋势性特征，深入推进循环发展，加快建立制度体系，要重点抓好两个层面的工作。

抓好园区循环化改造和产业链拓展延伸

产业园区是我国经济发展的重要载体，园区循环化改造是产业园区实施循环发展的具体体现。产业链能够反映产业部门间的关联程度，产业链的拓展往往伴随着副产品或废弃物的高效利用。这两项工作符合我国经济总量巨大、产业园区众多、处于工业化中后期的国情，能够有效提升我国循环发展的程度和水平，促进产业转型升级。新常态下，推进制度体系建设，要将园区循环化改造和产业链拓展延伸作为重点任务进行落实，坚持市场引导与政府推动相结合的原则，加强统筹规划，完善制度保障体系，强化监督机制，把资源产出率和循环经济产业链关联度作为反映循环型生产方式建设成效、体现产业转型升级的综合性指标进行评价考核。

依靠制度建设合理分配回收与处理权责

从消费和社会发展来看，要重点关注三个方面的变化趋势：一是一些产品类废物快速增长，它们的集中报废期已经或即将到达，如电子废物、报废汽车等；二是城市生活垃圾的分类回收体系建设已经迫在眉睫，无法避开；三是包装废物、餐厨垃圾、建筑垃圾、农林废物等典型废弃物的回收处理体系亟待建立。从上述趋势来看，搞好废物的回收处理工作是一个重大而紧迫的任务。新常态下，要做好这项工作，还面临着回收处理责任不明确、外部不经济性显著等问题，必须依靠制度体系落实相关主体的回收和处理责任。要以不同废物的环境损害程度和资源回收价值为基础，考虑不同废物的回收特点和区域差异，在政府、生产者、消费者、回收商和处理商等不同主体间合理分配废物回收、资金缴纳、信息公开等方面的权责，依靠法制的力量破解多年来难以解决的问题。

新常态下生态文明制度体系建设展望

建设生态文明的核心是推进人与自然的和谐相处。这也是一个国家现代化水平的重要体现，其实现方式是依靠制度建设的保障作用，关键是将生态文明制度体系建设纳入国家治理体系和治理能力现代化进程中进行总体谋划和全面布局。

同志明确指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济，政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”这一重要论述，对国家治理体系和治理能力的内涵作出了明确的界定。建立系统、完整的生态文明制度体系是国家治理体系的重要组成部分，也是实现国家治理体系和治理能力的现代化的必然要求。

十八大以来，我国生态文明建设取得了很大进展，但是作为“五位一体”总体布局中的后来者，生态文明制度体系仍然面临着十分繁重的任务。新常态下，在中国这样一个处于快速城镇化和工业化进程中的大国中践行以尊重自然、顺应自然、保护自然为基本理念的生态文明建设，必须突出制度建设的保障作用，紧紧依靠法制的力量。需要看到的是，建立系统、完整的生态文明制度体系没有现成的经验、固定的模式可供借鉴和参考。这将是一个长期的系统工程，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的长期任务。

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参考文献

[1]张高丽．大力推进生态文明努力建设美丽中国[J]．求是，2013（24）：3-11．

[2]周生贤．开辟人与自然和谐发展新境界的重大方略——深入学习贯彻同志关于生态文明建设的重要论述[J]．环境保护，2014（10）：10-12．

[3]周生贤．走向生态文明新时代——学习同志关于生态文明建设的重要论述[J]．环境保护，2013（19）：10-12．

（朱坦系国家环境咨询委员会委员、南开大学教授；高帅，南开大学环境科学与工程学院）