我国市县推进“多规合一”的探索及反思

编者按 2014年8月，国家发改委、国土部、环保部和住建部联合发文，决定在全国28个城市开展市县“多规合一”试点工作。试点工作启动以来，各地集中力量、积极探索，其中浙江省开化县、广西壮族自治区贺州市、浙江省嘉兴市三地自然环境优美、生态资源丰富，具备开展“多规合一”试点的自然条件。在我国规划管理体制改革与探索的大背景下，开化县、贺州市、嘉兴市实施“多规合一”的现实基础也口越成熟，有序开展“多规合一”试点工作的大幕将逐渐拉开，这些市县的实践经验将为全国“多规合一”工作的全面推进提供有益借鉴。

浙江省开化县：探索建立统一衔接的系统

开化县人民政府县长 谢剑锋

开化县位于浙江省西部，浙、皖、赣三省七县交界处，“十一五”以来，开化县在建立健全县域规划管理体制方面作了一些探索实践。2005年，结合“十一五”规划编制，制定了县级“十一五”规划编制计划；2007年，县政府制定出台《开化县国民经济和社会发展规划管理暂行办法》，对县域专项规划的立项、编制、评审、发布、实施及评估等程序作了系统规定；2 011年，开化县编制实施县域总体规划和土地利用总体规划，按照规定初步实现了“两规融合”；2012年，成立县规划委员会，在近三年的全县建设项目选址工作中切实发挥了统筹协调的作用。2014年11月初，正式形成《开化县“多规合一”试点方案》，并由国家发改委报送中央深化改革领导小组办公室。

试点工作存在的突出问题

开化在县域规划管理体制建设方面虽然已有一定的工作基础，但在规划编制实施中仍存在一些突出问题，需要通过“多规合一”试点加以解决。

第一，发展规划统领性不强。宪法明确将经济社会发展规划作为统领性规划，但在实践中其统领作用并不强。主要原因有：一是规划在地位上缺乏专门的法律支持，对地方政府刚性约束不强，难以实现对其他规划的依法统领，规划权威性偏弱；二是规划期限短（5年），难以在规划目标、战略任务等方面指导规划期限较长的城乡、土地和环境功能区等规划（10～20年）；三是规划在内容上突出战略性、全局性，对空间规模、布局、结构及其管控的指导性、约束性较弱，缺乏技术导则规范。

第二，各类规划之间不统一。一是基础数据不统一，发展、国土、规划、环保等部门对人口、用地等的统计口径、技术标准不统一，基础数据出入较大；二是技术标准不统一，各类规划的空间管制分类不同，制图技术体系不同，用地边界不能重合；三是空间定位不统一，各类规划对同一片国土空间的功能定位、管制要求等时有矛盾，规划实施主体存在部门利益阻隔，部分重大项目前期工作协调难、落地难；四是边界范围不统一，大部分规划有定位扩大化、范围全包括、内容全覆盖的态势，规划间内容重叠、边界模糊。

第三，规划管理体制不健全。一是规划编制依据不充分，部分规划是上级政府或职能部门，乃至领导指示要求编制的，随意性较强，未充分考虑规划编制的必要性，造成目前规划数量越来越多（达到50个左右）；二是规划编制修编时序混乱，目前部门规划的编制或修编时间选择，多由上级职能部门确定，各类规划编制或修编的完成时间、基期及期限等均不一，造成规划间的衔接困难；三是规划审批行政层级错位，县级经济社会发展规划是统领性规划，目前由县人民代表大会批准实施，而城乡、土地和环境等专项规划由省政府批准实施，县级自主统筹经济社会发展的权限不大。

推进试点工作开展的对策

依据开化县域规划管理现状基础，针对上述“多规合一”中存在的突出问题，经深入分析研究，开化拟着力从“六个统一衔接”上来实现“多规合一”。

第一，建立统一衔接的规划体系。编制开化县发展总体规划，作为统领全县经济社会科学发展和国土空间合理布局的顶层规划、综合规划和空间管制规划。优化编制三大空间规划，其中土地利用规划具体管制土地用途和规模，城乡规划具体管制城乡建设空间、方向和布局，环境规划具体管制生态保护空间和环境准入，从而形成定位清晰、功能互补、统一衔接的空间规划体系。有效缩减专项规划数量，合理精简专项规划内容，将专项规划转化为行动方案、行动计划或专项政策。

第二，推进统一衔接的空间布局。按照“一套规划、一张蓝图”的总体要求，建立县域空间开发与保护统一格局，配套综合性空间管制政策，显著增强空间管制的约束性和指导性。科学划分城镇建设、农业生产和生态保护三大功能空间，划定生态保护、永久基本农田边界和城镇建设用地扩展边界三条红线，明确重大基础设施布局，加强对开发强度、建设用地总量、基本农田保护规模等指标的控制。

第三，明确统一衔接的基础数据。各类规划要形成一个自然资源、人口、经济、土地、社会等统计口径统一的数据库，所有规划编制必须依托统一的核心数据。其中，空间数据必须统一城镇建设用地规模、耕地保有量面积和生态保护区面积三大数据，基本数据必须统一总人口、地区生产总值、城镇化水平、森林覆盖率、二氧化碳排放量和化学需氧量6个数据。同时，统一基础图件、基础数据库和建设用地图斑。

第四，制定统一衔接的技术标准。对发展总体规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护规划等涉及的功能区分类、划分标准等进行对接。统一衔接技术标准包括统一规划的划分方法、分区类型、图件比例尺和地图系统坐标系。采取“一对一”或“一对多”的形式，重点对接统一城乡规划和土地利用规划的划分标准，统一比例尺图纸，以ArcGIS软件系统为统一的运行平台。

第五，建设统一衔接的信息平台。统一的地理信息管理平台是实现规划“一张图”的必要载体，是落实“多规合一”协调机制和管控规定的技术保障。县级中心平台统一管理和维护县域规划的成果数据，为各部门空间管制提供统一的管控数据和检测功能。中心平台通过与各业务部门子平台的数据交换，实现跨部门规划和审批信息共享，向各子平台提供选址查询、规划协调等服务功能。子平台通过各自的工作库及时向中心平台提供本部门的规划数据和审批数据，供其他部门调用。

第六，形成统一衔接的管理机制。完善县规划委员会工作机制，全面规范县域规划计划管理、立项、编制、衔接、评审、发布、实施及评估等环节。形成合理、灵活的规划审批制度，由省政府实施县发展总体规划审批，提高审批层次；城乡、土地、环保等专项规划由省政府授权县政府审批。形成各类规划编制的合理时序，规划修编统一为五年一次。

对县级规划管理体制改革的思考

上述试点思路只是“纸上谈兵”，欲全面实现“六个统一衔接”，推进“多规合一”，必须对县级规划管理体制进行重大变革，这是一项非常复杂的系统工程，需要国家、省、县三级联动合力推进。

在国家层面上，重点要制定修改相关法律法规，做好顶层规范。一要增强发展总体规划的法律地位。建议国家尽快研究制定发展规划法，对地方经济社会发展总体规划、健全规划体系进行立法，就发展规划的定位、作用、期限、内容等作出明确规定，以增强其权威性、统领性，切实发挥顶层规划作用。二要明确空间规划功能定位与边界。建议对现行有关法律法规进行修订，明晰或调整现有城乡、土地、环境等规划的功能定位、范围边界、编制要求和内容，减少不属于本规划职能与范围内的相关内容，避免重复冲突。三要改革规划审批行政层级要求。建议县级经济社会发展总体规划经县人代会审议后，报省政府审批，省政府重点审查发展战略、目标定位、空间布局、功能分区和主要任务等。其他专项规划建议授权县政府审批，以增强县政府的自主权和统筹权。四要出台“多规合一”技术导则。在各地试点的基础上，希望国家有关部委联合研究制定“多规合一”技术导则规范，具体包括基础数据标准、空间分区标准、用地分类标准、信息平台标准等，并统一规划期限、基期、基础底图、坐标系统，以满足各类规划间的衔接要求。

在省级层面上，重点要依据国家制定的有关法律法规和技术规范，推进试点工作。要出台相应的实施条例或办法；统一部署开展各类规划的编制或修编工作，并统一时间节点、期限、基期和大纲等；组织开展规划编制或修编技术培训，并提供相应资质的技术咨询中介机构名录，供地方公开招标选择。

在县级层面上，要建立“多规合一”的综合协调管理机制及信息平台。一要加强县域规划综合协调管理。将县规划委员会办公室设为正科级常设机构，全面协调县域规划编制实施的计划管理、立项、经费安排、衔接、评审、发布、实施及评估等系列工作，确保县域规划编制实施的有序、有效开展。二要建立规划编制实施咨询队伍。在县级部门和企事业单位聘请熟悉规划业务的专业人才，对规划编制实施的立项、衔接、评审、实施和评估等环节进行技术咨询，适应“多规合一”涉及部门多、专业知识多的需要，努力提高规划的科学性、权威性和有效性。三要建立地理信息管理平台。采用“1+X”总体架构，即1个县级中心平台和发改、规划、国土、环保、交通、林业等部门的子平台。

广西省贺州市：坚持“一张图”方针贺州市多规合一领导小组办公室 罗良干 胡志国

根据2014年8月国家发改委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部关于开展市县“多规合一”试点工作的通知精神，广西贺州市被确定为“多规合一”试点市县，也是广西唯一的试点市县。

贺州市“多规合一”工作进展情况

一是启动构建规划协调机制。贺州市成立了由市委、市政府主要领导任组长的市县两级“多规合一”工作领导小组及办公室，初步构建了由市政府统筹、多部门参与的协调咨询工作机制。市领导带队多次到国家发展和改革委、环保部和自治区相关部门进行“多规合一”试点工作的汇报。二是借鉴先进地区和权威专家的经验。市领导带队到浙江嘉兴、福建厦门等地市，交流学习“多规合一”试点经验。同时，邀请了国家发展改革委专家就“新型城镇化与多规合一规划”举办讲座，增进对试点工作的认识与理解。三是完成工作方案，开展规划编制。由环保部环境规划院编制完成《贺州市“多规合一”试点工作方案（送审稿）》，中央全面深化改革领导小组办公室已批复同意。由国家发展和改革委城市和小城镇改革发展中心规划院开始编制“生态贺州发展战略”和“贺州市发展总体规划（国民经济社会发展规划暨远期展望）”。配合广西发展和改革委开展市县空间规划改革，完成贺州市的“一张蓝图”。

“多规合一”探索新方向

第一，完成“一张图”绘制。按照主体功能区战略的要求，在国土空间分析评价基础上，以乡镇为基本单元，结合一定的自然边界，在各县区划分出城镇空间、农业空间、生态空间，进而拼出一张市域空间功能区划图，通过三类空间的合理布局，把经济发展、城乡建设、国土、环保等各个规划都纳入到“蓝图”中来，形成包括基本农田保护边界、生态控制线边界、城镇开发边界、产业区块控制线等“多规合一”控制线管控图。在此基础上，继续绘制产业、基础设施、社会事业、生态保护等分层图，实现土地利用指标、城市发展指标以及重大项目建设等内容的协调统一。

第二，落实“一张图”效率。一是梳理规划矛盾，整合规划体系，构建以“贺州市发展总体规划（国民经济社会发展规划暨远期展望）”为龙头，以城乡规划、土地利用、生态环境保护等空间专项规划为基础，以其他领域专项规划或行动方案为支撑的“1+3+X”市县规划体系；二是同步开展“多规合一”信息系统建设，建立一个包含统一坐标、基础图件、规划图件、参考数据和编制标准的业务协同平台，实现信息共享，为审批联动奠定坚实的信息基础；三是按照深化行政审批制度改革的要求，遵循“精简高效、理顺关系、权责一致、执行有力”的原则，开启绿色审批通道，建立发改、规划、国土、环保等多部门联动会审工作机制，优化审批程序，加快项目建设进程。

第三，坚持“一张图”到底。把总体发展战略和各领域发展任务与空间布局、空间管控相结合，把经济社会发展与空间布局融为一体，做到“一张蓝图干到底”。一是以产业布局图为指引，努力打造生态循环产业体系；二是以城镇空间布局图为指引，结合农业空间、生态空间的布局，积极推进特色城镇建设；三是以社会事业布局图为指引，努力促进公共服务资源均衡配置；四是以基础设施布局图为指引，努力增强交通等基础设施的支撑引导能力；五是坚决守住生态保护空间，创建国家生态保护和建设示范区。

浙江省嘉兴市：确定“一三四七”路线图

嘉兴市多规合一试点工作领导小组办公室

“一盘棋”为抓手，强化政府主导作用

第一，加强组织领导，坚持领导挂帅，调动全市力量，共同推进“多规合一”工作。成立以市委书记、市长为组长的“多规合一”试点工作领导小组，领导小组下设“一办四组”，即办公室及经济社会发展、土地利用、生态环境保护、城镇建设四个领域专题工作组，并抽调人员集中办公。建立会商制度，定期召开规划协调工作会，开展技术培训，对试点工作进行全面指导、督促、评估和检查。

第二，加强市县联动，强化市县规划联动统筹，推进市县规划协调、配套发展的联动协调机制，提高市域规划与县（市）相关规划的对接程度。指导各县市开展专题研究、图斑比对、基础数据对接等工作。

第三，加强多方联动，强化部门之间联动，指导各部门修编相应规划，推进发改、国土、建设和环保等部门之间衔接沟通，破解规划主管部门之间的“自成一体”。强化规划公众参与，坚持开门搞规划，广泛听取各方面意见，集中民智民意，凝聚社会共识。建立“多规合一”咨询专家库，邀请有关专家、有相关经验及实践的城市领导或专业机构参加规划协调工作会。“三红线”为原则，全面落实空间管控

第一，严格划定基本农田保护边界线。按照现代农业发展的要求落实到具体的空间布局，完成国家统筹下达的耕地及基本农田保护任务，将集中连片、质量等级高、土壤环境安全的优质耕地划入基本农。田保护边界范围内。

第二，严格划定生态控制边界线。从嘉兴市域资源禀赋和生态环境本底出发，坚持底线安全的思维，把生态安全、环境安全、粮食安全等放在“多规合一”的优先位置。将主要的生态林地、基本农田及生态廊道、重要河流水系和城市内的公共绿地、防护绿地等划人生态控制线范围，在此基础上进一步确定生态红线。

第三，严格划定城乡开发边界线。遵循“紧凑布局、集约高效”的原则，以生态控制线及基本农田保护线为控制边界，衔接国民经济和社会发展规划重点发展区域、产业园区、建设项目布局和村庄布点，合理预测城乡建设用地规模，划定城乡开发边界。在规划的城镇建设范围内，进一步划定历史文化保护“紫线”，明确综合交通、重大设施布局，划定基础设施“黄线”，提出河、湖、湿地等地表水体保护要求，划定“蓝线”，确定绿地系统的发展目标及总体布局，划定“绿线”。

“四重点”为突破口，实现“一张图”管理模式

第一，狠抓市域空间规划体系建设。突出市级层面规划的融合和协调。统一市域总体发展战略导向、发展目标及定位，缩减横向部门间的规划内容和空间重叠，实现土地资源可持续利用要求、城市功能完善性的需要以及生态环境保护需求的整合，达成“目标、指标、坐标”三统一，消除规划差异，形成同一层级统一合理规划体系。增强市对县规划的纵向调控指引。调整优化市县规划管理，进一步理顺市县规划管理职能，增强市级规划的纵向统筹力。

第二，狠抓“多规”技术标准对接。从技术层面协调“多规”在基础数据、规划目标、空间结构、用地布局等诸多方面的冲突，通过试点形成“多规合一”成果的技术标准。加强规划年限对接，统一国民经济和社会发展规划纲要、环境功能区划、城乡规划、土地利用总体规划等相关规划的规划期限。加强地理空间数据对接，采用统一口径的底图、人口、经济社会、土地等基础数据，以实现“多规”编制基础的统一。加强用地分类标准衔接，研究制定“多规”用地分类的内涵和使用范围的统一标准。按照城乡建设用地分类和城市建设用地分类的标准规范，构建相互协调的用地标准体系。

第三，狠抓公共信息平台建设工作。以智慧嘉兴地理信息共享平台为基础，整合环保、国土、规划、发改等各级各部门数据库，打造“1+X”公共信息平台，统一管理和及时更新基础数据和多部门规划编制、审批、实施等信息，并通过协调各个系统运作模式，建立分级共享机制，满足各级用户对数据平台的查询需求。

第四，狠抓规划管理体制完善工作。建立实施联动反馈机制，规范规划修改流程。相应的规划修改，需同步反馈至“一张图”的数据成果中，并以关联修改后的“一张图”成果为基础，开展其他规划协同修改，确保各项规划实现动态调整衔接。探索完善规划协调机制。以尊重当前各主管部门法定规划职能为前提，以推进“多规合一”为目标，积累和总结规划协调管理的经验，探索建立嘉兴市和各县市的规划协调平台。通过公共管理信息平台建设，将“多规”涉及的用地边界、空间信息、建设项目等多元化信息统一到“一张图”上，最终实现“一张图”的规划平台、“一张图”的审批流程、“一张图”的反馈机制和“一张图”的监督体系。深化行政审批改革，进一步减少审批环节和压缩审批时限，实现“报得进，审得快，批得出”，极大提高政府服务效能，促进城市的高效管理。

“七统一”为目标，全力推进“多规合一”工作

统一发展目标。开展“两个一百年战略目标”研究，从国民经济和社会发展角度提出在政治、经济、社会、文化、生态“五位一体”方面的市域总体发展举措，统一近期2020年、远期2030年的指标体系。

统一规划体系。完善国民经济和社会发展规划纲要空间属性以及规划期限的匹配功能，实现环境功能区划、城乡规划、土地利用总体规划以及各类专项规划及下级规划与纲要的对接，最终形成规划定位清晰、功能互补、统一衔接的嘉兴市规划体系。

统一规划蓝图。形成全市明确的“三生”空间的面上布局、范围、边界，以及综合交通、能源、水利、防灾减灾等基础设施体系的点线布局，突出规划引领，实现规划全覆盖。

统一基础数据。从“多规合一”重大任务与关键要求出发，协调发展总体规划、城乡规划、土地利用总体规划和生态环境保护规划，统一基础图件、基础数据库，确保各类规划目标实施的一致性。

统一技术标准。统一各类规划划分标准的衔接，空间分区类型，总图图件比例尺，地图系统坐标系等。尤其注重采取“一对一”或“一对多”的形式，对接统一城乡规划和土地利用总体规划的划分标准。统一运用ArcGIS软件作为图件处理系统。

统一信息平台。建立“多规合一”高度统一的信息中心平台，信息平台与发改、环保、国土、城建等子信息平台建立数据关联，实现功能区块、数据、信息等动态更新，相关人员和管理者可通过现代电子工具进行即时查询，掌握平台现情，科学决策，提高效率。

统一管理机制。结合我国行政机构深化改革大背景，联动推进嘉兴市规划管理体制改革。探索研究全市统一的规划协调机制，实施全市规划统一管理。