新常态下环境法规政策的思考与展望

摘要 通过分析新常态下的环境保护形势，从环境法治、经济政策两方面对新常态下环境法规政策进行了思考，对我国“十三五”环境法规政策工作思路进行了展望，并提出2015年环境法规政策重点工作是贯彻实施新《环保法》、不断完善环境法规框架体系、加快环境经济政策制定与实施、继续深化实施“探索编制自然资源资产负债表”改革任务和“赔偿与责任追究制度”改革工作。

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关键词 新常态；环境法治；经济政策；环境法规政策

文／李庆瑞

2014年中央经济工作会议指出，我国经济正在向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化，经济发展进入新常态，要求“准确把握经济发展新常态”；专门将环境保护放在经济发展新常态中进行考量，作出明确部署。2015年全国环境保护工作会议就“深刻理解主动适应生态文明建设和环境保护的新常态”进行了全面的阐述。新常态为环境法规政策的全面推进提供了新的机遇，也带来新的挑战。

新常态下的环境保护

新常态预示着不同以往但又相对稳定的一种发展趋势。中央经济工作会议指出，“现在环境承载能力已经达到或接近上限”，这是对我国经济新常态下环境形势的重要判断；并要求“必须顺应人民群众对良好生态环境的期待，推动形成绿色低碳循环发展新方式”，“朝着蓝天净水的目标不断前进”。

当前，生态文明建设和环境保护出现一些新的阶段性特征和趋势性变化，这既是新常态的外在表现，也是新常态的内在动因。关键要正确处理环境保护与经济发展的关系，推进环境管理战略转型，研究提出和不断丰富新思路、新举措、新办法。

认识新常态，就是要在增速换挡、结构优化、动力转化中发现环境保护的机遇。客观上，新常态下资源环境要素投入呈现下降趋势，能源结构、产业结构、消费结构优化升级，包括环保领域在内的各领域技术创新、战略新兴产业发展将成为新的增长动力，环境保护“少欠新账、多还旧账”成为可能。主观上，环境保护对地方政府经济决策、对企业等市场主体生产经营活动的约束与激励作用凸显，环保政策与其他领域政策的协调性增强，公众的环境意识提升，环境保护多元共治的局面将加速形成。

适应新常态，既要主动把握机遇，乘势而上、有所突破、有所作为，也要正视环境问题的长期性、艰巨性。向污染宣战，既是攻坚战，也是持久战。要以改善环境质量为导向，打好大气、水、土壤污染防治三大战役。同时，要注意新常态下，可能出现的波动、反复。例如，一些地方政府急功近利，重走以牺牲环境换取短期经济增长的老路，企业治理污染动力不足、环境违法行为增加等。对这些问题，既要及时采取有针对性的硬措施予以约束、惩处，更要形成可持续的制度安排。尤其是基于环境质量改善目标制定政策措施，重中之重是建立以环境质量改善为核心的环境保护目标责任制和考核评价制度，督促地方政府严守环境质量底线。

引领新常态，就是要牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念。要不断增强新常态的“绿色”内涵，充分发挥环境保护优化经济发展、倒逼经济结构调整、助推经济转型的综合作用，推进淘汰落后产能、化解过剩产能，培育和发展节能环保产业。按照十八届三中全会的部署，全面深化改革，加快生态文明制度建设，并将生态文明建设的理念和要求融入经济体制改革。按照十八届四中全会的部署，全面推进法治，加快建立生态文明法律制度体系，密织法律之网、强化法治之力。

新常态下环境法规政策的思考

适应和引领新常态，就是要创新环境管理方式，推动环境管理从过去的以行政审批为抓手、由政府主导，转向以市场和法律手段为主导、更好发挥政府在制定规划和标准等方面的规范引导作用。

环境法治：更加注重法治思维、保障改革、依法行政、责任追究、多元共治、严厉处罚

环境保护要适应和引领新常态，就要更好发挥环境法治的引领和规范作用，来统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为。四中全会部署全面推进依法治国、新《环保法》施行，是新常态下环境立法、执法、司法、守法新的起点和基础，也进一步明确了环境法治新常态的发展方向。

一是更加注重法治思维。当前，公众环境法治意识逐步提升与一些政府部门法治思维不强的现象并存，一些地方政府对许多环境问题的处理偏离了法治轨道，不仅事倍功半，而且后遗症严重，严重损害政府公信力。对此，要进一步推动全社会树立环境法治意识，更重要的是要利用各种机会、采取多种途径、完善相关机制，全面提高领导干部运用法治思维和法治方式解决环境问题的能力。

二是更加注重保障改革。适应和引领新常态，要靠改革和法治“双轮驱动”，要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据，立法主动适应改革和经济社会发展的需要。生态文明建设和环境保护新常态下，许多有效的改革措施和成熟的实践经验，应当按程序及时上升为法律法规，将改革的“新”变成法律上的“常”，才能保证制度的稳定性和长效性。同时，对于不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。不仅要完善环境法规框架体系，而且对于其他领域相关法律法规，也要按照生态文明建设的要求进行“生态化”修订。

三是更加注重依法行政。坚持法定职责必须为、法无授权不可为，是依法行政的基本要求。新《环保法》明确规定地方政府对环境质量负责，就是法定职责，地方政府特别是领导干部必须履行；还包括落实生态红线、规划环评、“政策环评”等制度，都要在环境法治的规范内贯彻和履行到位；规定环保部门统一监督管理，其他部门各司其职，也是法定职责，都必须全面落实。在相关法律法规中，应将这些职责进一步细化和强化。对于超越权限作出环境决策的，应当坚决予以纠正、查处。

四是更加注重责任追究。新《环保法》对地方政府及环保部门和相关部门，规定了相应的责任追究条款。新常态下，应该着重解决涉及环境保护的行政不作为、乱作为现象，特别是对地方政府，研究建立行政机关重大环境决策的合法性审查机制、终身责任追究制度和责任倒查制度。对以高污染换取经济增长、造成严重生态环境破坏的决策者，应当设定明确的法律责任。

五是更加注重多元共治。要适应和引领新常态，就要改变环境保护主要依靠政府和部门单打独斗的传统方式，推动建立多元共治的现代环境治理体系。新《环保法》已经围绕各级政府对环境质量负责、企业承担主体责任、公民进行违法举报、社会组织依法参与、新闻媒体进行舆论监督，建立了一系列制度。既要抓好这些制度的落实，也要根据新常态新要求，不断完善体制机制，让各方力量有序、积极地参与环境保护的全过程和各环节，形成“合力”。

特别需要指出的是，国家高度重视在环境保护领域，发挥行政执法与司法协同的作用。最高人民法院、最高人民检察院联合发布了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，最高人民法院专门成立了“环境资源审判庭”，发布了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。 《国务院办公厅关于强化环境监管执法的通知》对全面实施行政执法与刑事司法联动作出明确部署。公安部、环保部等部门联合发布《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》。2014年前三季度，环保部门向公安机关移送涉嫌环境违法犯罪案件1232件，接近2013年的2倍，对环境违法起到高压震慑作用。今后，应更加注重发挥这一机制的作用。

六是更加注重严厉处罚。四中全会明确要求：“强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高环境违法成本”。新《环保法》对环境违法行为规定了按日连续处罚、限制生产和停产整治、移送行政拘留、追究刑事责任和侵权赔偿责任等法律责任。这些“组合拳”的作用正在逐步显现。但是，要让企业“不敢违法、不能违法”，必须综合运用包括一般处罚、治安处罚、民事赔偿、刑事处罚等在内的法律制裁，不断推高环境违法成本。

经济政策：加快推动损害担责、信用约束、消费引导、投资转型、贸易升级、结构优化

生态环境归根到底是经济发展方式问题。新常态下，经济体制改革仍是主战场，核心问题是要使市场在资源配置中起决定性作用。经济体制改革在全面深化改革中发挥牵引作用。环境保护要主动跟上“牵引”的步伐，环境经济政策是“绿色通道”。将环境保护的要求更全面更深入地融入经济体制改革，建立健全有利于环境保护的市场机制，激发企业等市场主体加强环境管理的内在动力，将成为新常态。

一是加快推动损害担责。构建环境损害成本合理负担机制，这是新常态下环境保护的基本原则之一，也是环境经济政策的“主线”。企业等市场主体应当对其经营活动中所造成的环境损害，承担相应的经济成本和修复责任，损害越大、负担越多。这是基于环境保护的市场公平，也是重要的市场预期和市场动力。应当加快自然资源及其产品价格改革，全面反映生态环境损害成本和修复效益，以扭转“环境廉价甚至无价”的市场扭曲机制。

二是加快推动信用约束。现代市场经济是信用经济。信用体系建设是市场机制的内在要求和前提条件。新《环保法》已经规定要将企业环境违法信息纳入社会诚信档案，并向社会公布。新常态下，应当加快推进企业环境行为信用评价，并加强与银行、证券、保险、商务等部门的联动，推动构建环境保护“守信激励、失信惩戒”机制。特别是基于环境信用，环保部门与银行部门合作推进绿色信贷，切断重污染企业“血源”的作用，已被实践反复证明。

三是加快推动消费引导。新常态下，消费将继续对推动经济发展发挥基础作用。随着公众环境保护意识的提高，绿色消费倒逼绿色生产的趋势越来越明显，环境经济政策在消费领域的作用空间进一步拓展。应当将高污染的产品纳入消费税征收范围，逐步将资源税征收范围拓展到占用各种自然生态空间，用税收手段限制不利于生态环境保护的消费行为；同时，加快引导企业间绿色供应链建设，使得绿色消费的理念和要求在市场中“有序传递”。

四是加快推动投资转型。新常态下，投资将继续对推动经济发展发挥关键作用。从政府在环境领域的投资上看，新《环保法》明确要求各级政府加大相关投入，提高财政资金使用效率。从市场投资上看，新技术、新产品、新业态、新商业模式的投资机会大量涌现，同时企业对环境保护项目、治理设备、资源综合利用等的“绿色投资”也将不断加大。应当充分利用这样的机遇，强化环境保护与国家产业、投融资、税收、价格等政策的融合和互动，推动和引导投资加快向环境友好的方向转型。

五是加快推动贸易升级。新常态下，出口将继续对经济发展发挥支撑作用。近年来，我国对“高污染、高环境风险”产品取消出口退税、禁止加工贸易，有效遏制了“产品大量出口、污染留在国内”的不合理现象。但是出口环节的环境代价仍然较大。在进一步构建开放型经济新体制过程中，应当更加深入和全面地推进贸易政策的“绿色化”，使环境保护成为出口的“硬约束”，才能保障出口的可持续发展，也才能有效应对许多发达国家所谓“绿色壁垒”，减少出口的不合理波动。

六是加快推动结构优化。新常态下，目前传统产业供给能力大幅超出需求，产业结构必须优化升级。环境保护适应和引领新常态，要有保有压、奖优汰劣。特别是对重污染企业为改善环境而主动退出市场，及企业在达标排放基础上又主动进一步减排的，统筹各项环境经济政策以形成激励机制。同时，在培育新的绿色产业增长点上下更大功夫，研究提出更多更有效的经济政策和措施，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理，发展环境污染责任保险、环境损害鉴定评估等新型服务业。

新常态下环境法规政策工作展望

长远展望： “十三五”环境法规政策工作思路

新常态下的“十三五”时期，经济体制、生态文明体制等全面深化改革将大力推进，市场机制促进生态文明建设和环境保护的作用将更加凸显；新《环保法》为环保工作提供新的法律基础，部署落实新《环保法》各项制度和规定也成为“十三五”环保工作的新常态。

为此，环境法规政策工作要结合《国家环境保护“十三五”规划编制基本思路》，认真总结《“十二五”全国环境保护法规和环境经济政策建设规划》实施情况，统筹谋划研究“十三五”基本思路、主要目标、重点任务等。

环境法治方面。应以新《环保法》为基础，加快修订现有法律法规和制定新法，形成比较完善的、促进生态文明建设的环境保护法律法规框架体系。包括继续完善土壤、水、大气、噪声、固体废物、核安全等方面的环保法律。推进环境监测、环境影响评价、生物多样性保护等方面法律法规的制（修）订步伐。推动环境损害赔偿法治建设，制定和完善有关司法解释，在条件成熟时推动制定专门的环境损害赔偿法或环境责任法。强化环境司法保障机制，研究做好公益诉讼、行政问责、行政拘留、环境刑事案件办理等工作的协调和衔接，细化公益诉讼的法律程序；推动环保行政、刑事、民事“三审合一”，推动培养环境案件专业化审判队伍，推动地方探索组建专门的环保法庭、检察机构和侦查机构。大力支持地方环保立法。

经济政策方面。建立健全消费、投资、出口、结构调整等重要领域和关键环节的环境经济政策体系，形成相对完善的有利于环境保护的市场机制，构建生态环境损害的合理负担机制。包括推动税收“绿色化”。推进环保领域的社会信用体系建设，完善绿色信贷政策机制，深化环境污染责任保险制度建设。推动加工贸易、出口退税等进出口贸易政策“绿色化”。完善绿色财政和绿色价格机制。深化排污权交易和生态补偿机制。修订和完善环境保护综合名录。推动环境经济政策“入法”。

当前任务：2015年环境法规政策重点工作

第一，贯彻实施新《环保法》。一是继续推进配套制度建设。环保部已经制定出台了按日计罚等5项配套规章；联合公安部等出台了移送行政拘留的办法；会同最高人民法院、民政部出台了贯彻公益诉讼制度的通知；配合最高人民法院制定出台了环境民事公益诉讼司法解释。下一步，继续按照环保部关于落实新《环保法》任务分工及进度安排，推进多项配套规章、规范性文件制定工作。二是进一步加强宣传培训力度。重点对象是党政机关领导干部，企业等生产经营单位及其负责人，环保系统工作人员，尤其是从事法规政策和执法监督工作的人员。三是跟踪评估并及时解决实施中的问题。建立相应工作机制，全面跟踪新《环保法》的实施情况，及时研究解决实际执行过程中出现的问题。

第二，不断完善环境法规框架体系。一是全力配合修订《大气污染防治法》。加强与立法机关沟通，继续配合做好调研、论证、修改工作，动员环保系统和社会公众建言献策，全力做好2015年6月的二审工作。加强宣传解读工作，营造良好的舆论氛围。二是积极推动相关法律法规制修订。推动《水污染防治法》修订，配合立法机构起草土壤污染防治法、核安全法，加快《建设项目环境保护管理条例》修订、生物遗传资源获取管理条例制定步伐，研究推动《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》以及排污许可证管理、机动车污染防治、化学品环境管理、危险废物经营许可证管理等方面法规制修订工作。三是指导地方环境立法。以贯彻实施新《环保法》和落实四中全会“依法赋予设区的市地方立法权”等要求为契机，支持、指导和深化地方制修订环保法规或规章，更加突出地方特色，提高针对性、可操作性和实效性，满足地方环保工作实际需要。构建环保立法者交流平台，为地方环境立法提供交流和培训支持。

第三，加快环境经济政策制定与实施。一是继续推进环境信用体系建设。研究起草“关于加强企业环境信用体系建设的指导意见”，指导和规范地方进一步推进企业环境信用体系建设，建立和完善环保领域守信激励、失信惩戒机制。二是组织研究发布《环境保护综合名录（2015年版）》。包括“高污染、高环境风险”产品名录和环境保护重点设备名录，为制定和调整相关经济政策提供环保技术支撑，引导绿色投资、绿色生产和绿色消费。三是继续推进环境污染责任保险。探索建立投保企业信息更新和公布机制，引导社会公众关注企业环境风险及其应对手段。同时，结合新《环保法》有关环境损害赔偿规定及相关司法解释的出台，加强环境污染责任保险的宣传培训。四是继续推动相关税种“绿色化”。继续研究提出消费税、增值税、企业所得税等税种“绿色化”政策建议。继续配合有关部门推进环保税立法工作。

第四，继续深化两项重大改革任务。一是继续实施“探索编制自然资源资产负债表”改革任务。配合相关部门，研究制定和完善水环境资产核算技术方法，研究编制国家水环境资产实物量资产负债表。同时，积极探索研究制定大气环境资产、生态环境资产核算技术方法，并开展相关技术培训。二是继续实施“赔偿与责任追究制度”改革工作。推进生态环境损害赔偿与责任追究法制化，初步构建生态环境损害赔偿与鉴定评估管理制度，进一步完善生态环境损害赔偿鉴定评估技术体系。此外，还要继续组织开展环保部行政审批事项清理工作；依法办理行政复议与应诉案件，解决行政争议，促进环保部门依法行政水平的提高。

新常态下，环境法规政策机遇与挑战并存，机遇大于挑战。既要坚持不懈改革、常改常新，又要稳住心态、依法推进。责任重大、使命光荣而又任重道远，我们应趁势而上，勇于负责、敢于担当，不断完善环境法规政策体系，为生态文明建设，为适应和引领新常态切实发挥有力的推动和保障作用。