生物多样性保护多方利益相关者参与现状与机制构建研究

文／张风春 刘文慧

摘要：生物多样性保护是一个跨地域、跨学科、跨部门的复杂问题，它的有效保护需要多方利益相关者的参与。虽然中国政府在多方利益相关者参与方而做了不懈的努力，但仍有很大的提升空间。我国目前多方利益相关者参与的主要制约因素包括部门间的职责和利益冲突、缺少协调与配合机制、缺少法律基础、缺少政策与技术的支持及企业和社团的广泛参与等。为了推动各方参与到生物多样性保护的行动中，必须建立健全更有效的多方利益相关者参与机制。在现阶段无法改变政府部门结构和职能的情况下，可采取以现有生物多样性相关政府部门为主线的途径，建立“兼容性”多方利益相关者参与机制，作为在现有条件下保障生物多样性保护多方利益相关方参与的机制。但从长远利益和根本目标出发，在政府层面，必须实行“大部制”的多利益相关方参与机制。大部制多方利益相关者参与机制，是从根本上实现我国生物多样性有效保护与可持续利用的必由之路。

教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 ：生物多样性；利益相关方；参与机制：大部制

众所周知，生物多样性具有地域上分布的全球性，内涵上多学科的复杂性，管理上多部门参与的综合性以及效益与服务的社会性等特征。因此，任何一时一地、单一领域和单一利益相关耆的行动都不能满足生物多样性保护的需要，也难以实现生物多样性保护的预期效果和目标。生物多样性的有效保护需要构建多方利益相关者参与的机制，有了这样的机制，才能弥合利益相关者间的分歧与利益冲突，消除部门职责和利益带来的重叠、缺失、冲突甚至矛盾，达到生物多样性保护协同增效、事半功倍的效果。

生物多样性保护需要多方利益相关者参与，早已为国际社会所接受和实践并取得了理想的效果，多方利益相关者参与已经成为国际上生物多样性有效保护的重要途径。在实践中，国际上多方利益相关者参与机制的建立与运行，不仅极大地提升了生物多样性保护成效，同时也积累了宝贵的经验并开发了一些成功的方法与模式。

虽然中国在生物多样性保护方面取得了国际上的广泛认可，但生物多样性整体退化的趋势仍未得到有效遏制，这固然有多方面的因素，但缺少多方利益相关者的广泛参与也是重要原因之一，这是因为生物多样性保护是一个跨地域、跨学科、跨部门的复杂问题，本身涉及众多的利益相关者。为了有效遏制我国生物多样性整体退化的趋势，进一步提升中国《生物多样性公约》履约的效率和效果，建立多方利益相关者参与机制，鼓励多方利益相关者参与到生物多样性保护中已经势在必行。

我国建立生物多样性保护多方利益相关者参与机制，除了需要考虑生物多样性本身的特征外，还要充分考虑中国国情以及我国生物多样性保护中存在的问题和需求，才能建立起具有中国特色的生物多样性保护多方利益相关者参与机制。生物多样性保护对多方利益相关者参与的需求

生物多样性保护工作的特征决定了生物多样性的有效保护必须在一个多方利益相关者参与的机制下进行。生物多样性保护的特征主要体现在以下几个方面。

首先，生物多样性保护是一项涉及多学科的工作，即使是最简单的生物多样性保护行动，也会涉及诸多学科，如生物学、生态学、生理学、水文学、动物学、植物学、气象（候）学、地理学、土壤学、地貌学、经济学、社会学、法学等等。一方面生物多样性保护需要来自这些学科的理论和技术支撑；另一方面，生物多样性知识的宣传教育和生物多样性保护意识的提升更需要来自这些学科的理论基础。

其次，生物多样性保护是一个涉及多领域的挑战。生物多样性的保护涉及法律法规、政策、管理、环境、林业、农业、水利、海关、质检、社会、文化、科研、教育、宣传、谈判、国际交流与合作领域等。生物多样性的有效保护需要整合这些领域的知识和力量协同行动，任何单一领域的行动都很难做到生物多样性的有效保护与可持续利用。

最后，生物多样性保护是一个涉及多部门的协调过程。上述生物多样性保护的特点以及生物多样性保护所涉及的多学科和多领域，决定了生物多样性的保护与可持续利用是一项涉及多部门的任务。生物多样性保护需要政府部门在法律、政策、战略和宏观规划等方面的框架支持以及地方社区的直接参与，除生物多样性相关的政府部门外，生物多样性保护还需要研究院所、大学等科研教育机构负责技术研发、理论探索、宣传教育和意识提升，国际组织、非政府组织对国际先进理念、技术、经验和方法的引进与推广，企业的资金注入与在发展中的保护等。因此，为了提高保护成效，这些利益相关方之间的协调自然成为生物多样性保护必不可少的工作。

除上述需求外，多方利益相关者参与也是先进的生物多样性保护方法的需求。目前，国际上广泛采纳的生物多样性保护方法是生态系统方法，该方法是将生物多样性保护作为一个系统工程，需要多学科、多领域和多部门的协同努力，才能真正发挥这种方法的潜力，高效的多方利益相者关参与机制是采纳该方法的基本保证。

因此，建立生物多样性保护的多方利益相关者参与机制既是生物多样性保护本身特征的内在需求，也是提高生物多样性保护效果的必然选择。我国多方利益相关者参与的现状与主要问题

我国政府早已认识到生物多样性保护中多方利益相关者参与的必要性和重要性，各级政府多年来从法律、政策、机构设置、规划等领域做了不懈的努力。早在1992年年底成立的由环境保护部（时为国家环保局）牵头的中国履行《生物多样性公约》工作协调组，成员单位最初包括与生物多样性密切相关的13个部门，随着国内外形势的变化和新挑战的不断出现，以及对利益相关者参与认识的提高，协调组成员单位的组成也逐步得到完善，到2015年，成员单位已达到25个部门，包括环保部、中宣部、外交部、国家发展改革委、教育部、科技部、公安部、财政部、国土资源部、建设部、水利部、农业部、商务部、海关总署、国家海洋局等。2011年6月，国务院决定成立“中国生物多样性保护国家委员会”，统筹协调全国生物多样性的保护工作，该委员会的成员单位也包括了上述25个部门。这些机构组成成员的多部门构成，是在国家层面对生物多样性保护多方利益相关者参与最好的诠释与具体行动。

除国家层面的行动外，各级地方政府也采取了类似的行动，近年来，各省（市、自治区）陆续发布了省级《生物多样性保护战略与行动计划》，在编写和完善过程中，都成立了包括所有与生物多样性相关的政府部门，同时也包括科研和教学单位等机构，还广泛吸纳了非政府组织的参与，如世界自然基金会(WWF)、世界自然保护联盟(IUCN)、大自然保护协会(TNC)、野生动植物保护国际(FFI)、国际野生生物保护学会(WCS)等。国际组织和非政府组织、社会团体和地方社区，近年来作为重要的利益相关者，也正在越来越活跃地参与到中国的生物多样性保护行动中。

虽然政府已经开始重视生物多样性保护的多方利益相关者参与并已付诸行动，但生物多样性作为一个新兴的学科，加之目前仍然有来自其他方面的诸多制约因素或存在的问题，我国现有的多利益相关方参与机制已然不能满足需要。这些问题具体表现在以下几个方面。

部门职能重叠或缺失给多方利益相关者参与带来障碍

由于历史原因，中国的每一级政府都有很多部门涉及生物多样性事务。例如，上述25个国家层面的成员单位都与生物多样性保护有着直接的关系。同样，在每一级地方政府层面，也都有很多部门涉及生物多样性的职能，这些部门间有关生物多样性的职责和业务领域存在着重叠甚至矛盾，而另一方面可能还会出现职能空缺。例如，对一个湿地（如湖泊）的保护与管理来说，至少会涉及以下一些部门或利益相关者：湿地中的水资源由水利部门负责，湿地中的水产品由农业部门负责，湿地的水质由环保部门负责、湿地周围与其中的野生动植物由林业部门负责、湿地区域的开发由发展与改革部门或者国土部门负责、湿地保护意识和相关知识的提升与宣传部门有关、湿地专业知识的教育则与教育部门有关、湿地的保护技术开发和理论探索又与科研部门有关。此外尚有无数依赖或影响该湿地的利益相关者，如国际迁徙物种保护机构、当地政府、农（牧、渔）民，当地企业等都是湿地的直接利益相关者。在制定该湿地生物多样性保护相关政策或采取保护行动时，各利益相关者都会从本身的职责和利益出发，必然会给生物多样性保护的统筹规划以及目标制定带来阻碍。再以保护地为例，目前中国各类保护地的规划、建设和管理，归属到十几类利益相关方，这就不可避免地出现保护地重复设置，造成保护地功能的重复、缺失或布局的不合理，进而影响到保护地的管理、保护投入和保护行动的效果。

缺少协调与配合机制

囿于不同利益相关者的利益、职责与权限等，对生物多样性的有效保护仅有各方的广泛参与显然是不够的，还需要这些利益相关者之间有效的协调与配合。如果多方利益相关者缺少配合，尽管各自都有完善的行动计划，但由于缺少协调与沟通，各自为政、各行其是，也会导致生物多样性保护效果不佳甚至使保护行动归于失败。例如我国西部某省，在省政府组织的全省年终工作总结大会上，农业部门将每年设置多少千米铁丝网围栏作为政绩汇报，而林业部门为了保护野生动物，将在同期内拆毁多少千米铁丝网围栏作为政绩。由此可见，生物多样性的有效保护，不仅需要多方利益相关者的参与，更需要有效的协调与配合机制，才能确保统筹规划，统一行动。

缺少有法律基础的多方利益相关者参与机制

任何一个机制的建立和运行都需要坚实的法律基础作为准则框架和行动规范。生物多样性保护多方利益相关者的参与机制不仅对协调与配合有很高的要求，更需要法律基础和依据以及政策的支持，如此才能建立起高效的机制。但到目前为止，我国尚缺少这方面的法律法规和政策。缺少法律基础和政策支持，必然会增加多方利益相关者间协调与配合的困难，也难以实现生物多样性保护全国一盘棋，对生物多样性的保护工作进行统筹规划、统一部署，统一行动。缺少法律基础和依据，还会给多方利益相关者参与带来很多问题，如哪些群体才是生物多样性保护的利益相关者、该由什么部门牵头、各利益相关者的职责与任务是什么、采取什么样的协调与配合方式、各利益相关者之间是什么关系等，也会相应缺失，这必然会造生物多样性保护条块分割、各自为政的局面。这也是我国生物多样性保护多方利益相关者参与难以落实的根本原因之一。

缺少企业的有效参与

企业在生物多样性保护中是重要的利益相关者，他们的参与不仅可以改变保护资金捉襟见肘的状况，也是实现生物多样性资源可持续利用的重要保障，同时也是栖息地保持完整、生态系统维持服务可持续的重要因素。我国生物多样性保护的企业参与虽然已经开始，但远未达到应有的水平。也曾有很多企业表达过参与生物多样性保护的愿望，但苦于不知怎么参与、该做些什么、怎么做等，缺少有效的多方利益相关者参与机制也限制了他们作为主要利益相关者发挥更大的作用。多方利益相关者参与机制的构建

上述多方利益相关者参与方面存在的问题说明，我国现有的生物多样性保护多方利益相关者参与机制已不能满足新形势下生物多样性保护的需要，构建我国生物多样性保护多方利益相关者参与机制已经成为提升我国生物多样性保护成效的优先任务。这种参与机制的构建可以从两个层面着手：一是根据目前的实际情况，即生物多样性分散管理的现状，构建能够最大限度整合现有多方利益相关者参与的机制，即“兼容性”多方利益相关者参与机制。另一个层面是构建能够从根本上推动多方利益相关者参与的机制，即“大部制”多方利益相关者参与机制。虽然后者将面临着更大的挑战，但要从根本上遏制我国生物多样性整体仍在退化的趋势，必须采取第二个层面的机制。无论哪一种机制，政府的相关部门都将是核心的利益相关者，他们不仅制定生物多样性保护的总体框架和战略、也负责相关的法律法规、政策和规划的制定，同时还在很大程度上掌握着资金的投入。

“兼容性”多方利益相关者参与机制

任何生物多样性保护参与方式或者协调与配合机制的创新或改进，都必须充分考虑与现有机制和制度的“兼容性”，完全不考虑现存机制的全新方式参与机制几乎是注定不会成功的。针对现状的“兼容性”多方利益相关者参与机制，是在暂时无法改变现有各利益相关者，尤其是政府生物多样性相关部门职能和主要任务的前提下，针对国情，建立相对有效的多方利益相关者参与机制。这种机制的构建需要在充分考虑这些政府部门各自职责和任务的基础上，建立一种包括所有利益相关方的、以国务院指定的《生物多样性公约》履约牵头部门环保部负责总协调的多方利益相关者参与机制，其他政府生物多样性相关部门协同配合，科研部门提供技术和方法支持以及负责理论研究，宣教部门负责知识教育和保护意识提升，企业负责部分资金和在企业发展中的保护，国际机构和非政府组织负责国际先进技术与经验的引进以及国际交流，地方政府和当地社区负责实施（图1）。

在“兼容性”多方利益相关者参与机制下，吸纳所有的利益相关方，包括各级政府、政府中的相关部门、研究院所、大学、企业、媒体、社团、社区、农户、个体、国际组织、非政府组织等，各方在环保部门的总协调下，分工配合，各司其责。该机制需要建立一个协调机构如协调委员会、宣传机构、网络交流平台等。还需要一个科学和技术支持机构，由各利益相关方和各领域推荐的专家组成，以确保生物多样性保护能够在科学的指导下进行。

这个参与机制的主要功能是，在充分考虑各利益相关方的职责、权利与利益的前提下，整合所有利益相关方的资源，负责协调各利益相关方的任务和行动。促使各利益相关方参与到生物多样性保护的法律法规和相关规划的制定以及生物多样性保护的相关决策过程中。该机制下还应该出台激励措施，鼓励各利益相关者积极参与到生物多样性的保护行动中。各利益相关方在共同制定的统一框架下，根据各自的职责和特长，分工配合、协同行动、各有侧重，使多方的参与形成一个有机的整体。

“大部制”多方利益相关者参与机制

“大部制”是从根本上解决生物多样性保护问题的多方利益相关者参与机制。上述多利益相关者参与机制是在暂时无法改变政府结构和部门职责的前提下的权且之举，要从根本上实现生物多样性的有效保护，成立包括目前大部分生物多样性相关部门职责的综合部门（即所谓的“大部制”）是必由之路，在政府部门内，整合现有的与生物多样性直接相关的部门，如环保、林业、农业、国土、海洋、水利等部门，将各方的生物多样性相关职能纳入同一个部门，实行统筹规划、统一管理、统一布局，再由这个综合部门牵头，建立多方利益相关者参与机制（图2）。相比上述兼容性的多方利益相关者参与机制，这种机制最大的优点是克服了多方利益相关者参与中最大的障碍，即部门间的权利和利益冲突以及由此导致的各自为政的局面。

“大部制”多方利益相关者参与机制将生物多样性保护对象视为一个完整的系统，事实上，这也是当今国际上生物多样性保护的一个通行做法。该机制下很容易建立一个强有力的协调机构，对生物多样性保护进行统筹规划和统一管理，提出生物多样性保护的总体框架，制定总体目标以及实现这一目标的具体行动，明确各利益相关方的利益、权利、责任和义务，做到全局利益与局部利益的平衡。各利益相关者在这个总体框架下分工合作，发挥各自的优势和积极性与主动性，采取一致的联合行动，每个利益相关者的工作都是实现总体目标的一部分活动。在该机制下，各利益相关者联动将从根本上解决生物多样性保护中多方利益相关者参与及协调与配合问题。

（张风春系中国环境科学研究院生物多样性研究中心研究员；刘文慧，中国环境科学研究院生物多样性研究中心）