环境治理攻坚战的战略和路径选择

文 潘家华

摘要 向污染宣战，改善环境质量是人民群众关心的热点，也是近两年政府工作报告中强调的重点。文章分析了打好环境治理攻坚战关键在于攻坚的战略和路径选择，而当前我国攻坚战的战略取向，必须要从被动转向主动，从数景转向质量，从增量转向存量，从外延转向内涵，从行政管理转向全社会治理。

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关键词 环境治理；污染物；排放；环境质量：政府工作报告

2014年，李克强总理在政府工作报告中，旗帜鲜明地向雾霾宣战。2015年，总理进一步运筹帷幄，布署打好环境治理的攻坚战。能否打赢，以多快的速度打赢，关键在于攻坚的战略和路径选择。攻坚的战略取向，必须要从被动转向主动，从数量转向质量，从增量转向存量，从外延转向内涵，从管理转向治理。

从被动治理转向主动攻坚

环境库兹涅茨曲线的轨迹表明，污染治理有一个先污染后治理的过程，实际上也是一个从被动转向主动治理的过程。在工业化、城市化的初期和快速增长时期，人们为了金山银山而毁掉绿水清山，“有水快流”，村村点火，户户冒烟。只有在污染造成严重的财产损失和生命威胁时，环保才被动应战。此阶段的战略取向是被动防守，灭火减灾。有求才应，旨在灭“火”。主动攻坚，首先是主动出击，手持放大镜、望远镜，发现目标，锁定并消灭目标，而不是等受害者找上门，投诉举报受理而后出击。二是全面出击，防患于未然管控全过程，治理在终端，而不是被动地等到事故酿成，再花巨资治理。例如环境应急，不是等待发生以后再行动，而是设防布控，随时待命。又如水体污染，不是等到已成为劣V类水再行治理，而是不让水体步步退化，要步步为营，绿水青山就是金山银山。三是人人出击。在被动状态下，只有污染受害人申诉，政府的环保职能部门应对；在主动状态下，政府、受害人、公众、企业形成一股合力，联手攻坚。企业之所以主动参与，是因为环境治理是商机，是责任，是形象。

从数量管理到质量管控

在经济快速增长阶段，污染排放管控，统计、监测、治理，重数量。例如排放废水多少吨，固体废弃物处理多少吨，单位生产总值排放量是否达标，而对一些重要环境质量参数，例如大气可吸入颗粒物PM2.5浓度，甚至都没有纳入监测范围。如果数量管控再严格，再精准，而环境质量没有得到管控，只能说明数量管控是无效的、虚伪的。污染物排放可以虚报、漏报、作伪、偷排，但环境质量是实在的。这一攻坚取向之所以成为必然，是因为环境质量是根本所在，是治理的要害所在。只要环境质量能够符合人们的健康需求，只要青山在，绿水流，实在没有必要去看数量控制得如何。当然，数量控制是抓手，但问题在于，“抓手”容易成为“寻租”的工具，滋生腐败。而且，在市场经济条件下，政府不应该通过行政命令实施数量行为的具体管控，而应由企业自行决定排放数量，是自己处理，还是第三方处理，政府只是那只看得见的手，实施严格的环境质量监控。这样可以从根本上管控数量标准实现达标排放，环境质量都超标的情况。例如汽车，所有的汽车都符合国Ⅳ或国V标准，但汽车数量的增加远超过提升标准带来的减排。这就需要根据环境质量，而不是汽车燃油排放标准来进行汽车数量的管理。

从减少增量到消除存量的攻坚

经济规模的扩大在技术水平保持不变时，必然增加污染物排放量。为了减少排放量，需要使用新技术，改造旧技术，使得同样的经济产出，排放量有所减少，或者即使排放相同，但通过终端处理，例如污水处理和脱硫，降低排放到自然环境的污染物。我国长期以来使用的单位GDP能耗、单位GDP物耗、单位产出固体废弃物产生量等目标，均为增量控制。由于污染物排放增量的减缓，在经济快速增长情况下，环境恶化的状态可以得到弱化，但环境污染物的存量却在不断累积、增加。例如太湖水体，20世纪80年代污水直排，数年间，一湖清水受到污染，环境容量消耗殆尽；90年代进行污水处理，污水浓度有所降低，但数量有增无减，湖水污染加剧；进入21世纪，严格标准，污水增量进一步降低，但存量有增无减，水质恶化速度得到遏制，但恶化在总体上并没有得到逆转。到了“十二五”时期，人们认识到绿水青山胜过金山银山，于是花大力气，投入大量资金，排湖废水COD浓度降到与环境本底接近，因而排污增量近零；更重要的是整治存量，清淤除污，种植水草，使污染物存量得以不断减少。笼罩全国几乎所有经济发达地区的雾霾，也是经过脱硫、脱硝、除尘等大幅减少排放增量的情况下，还要不断降低大气中的污染物存量，这就要求排放到大气中的污染物要低于大气的自净容量。冰冻三尺非一日之寒。减少存量污染物，从根本上逆转污染态势，是一场攻坚的硬仗。

从外延手段到内涵提升

污染物排放控制，从源头到过程再到终端，通过技术改造，设备投入，应该说，硬件设施都基本到位了，但污染却变得严重，似乎防不胜防。必须承认，技术设施的投入是必要的、有效的，但并不意味着有了环境污染治理的基础设施，我们就可以一劳永逸、高枕无忧了。首先，必须确保这些设施的正常运行。污水处理厂建好后“晒太阳”，脱硫脱硝设备只是摆设，外延手段再多、再先进也无济于事。其次，即使这些设备全部正常运行，也要看到技术的反弹效应，即单位产量污染物下降但问题增加，和技术的“天花板效应”，即在污染物去除率达到一定百分比后，进一步去除的技术难度和成本呈非线性增加。这也就意味着还必须寻求技术手段以外的东西，来保障技术的有效实施和弥补技术的缺陷，也就是污染控制外延手段的内涵提升。然而，内涵提升触及到利益，例如直辖市、省会城市等，行政权力所在地垄断了大量的优质教育、卫生和文化资源，造成特大城市无序扩张，技术手段已经难以解决问题，只能“疏解”。京津冀协同治霾，疏解的呼声不可谓不高，但难度和阻力超乎想象。由此可见，从外延投入到内涵提升，是环境治理的一场必须的、艰难的攻坚战。

从自上而下的行政管理向全社会参与治理的转型

打好环境治理的攻坚战需要运筹帷幄，调动力量，仅靠政府的行政命令单枪匹马是难以决胜千里之外的。因而，从自上而下的行政管理向全社会参与治理的转型，本身就是一场攻坚战。治理体系和治理能力的现代化是打好环境治理攻坚战的前提和保障。政府的监测网站再密，环境执法人员再多，也不可能遍布每一个角落。抓大而放小固然重要，但积小成多的污染源泉就得不到有效监管。2015年1月实施的修订后的《环境保护法》，赋予了公民和公民社团组织更多的权益。对于社会的每一分子，是一种权益，更是一份责任和义务。绿色、理性消费、垃圾减量化、垃圾分类，不随地丢弃垃圾，是每一位公民的基本素养和责任，自上而下的行政指令，不仅有损公民权益，而且也替代不了公民责任。单一的强势政府管控，极易造成“戴红顶子挣黑钱”的情况，从命令管制到参与式治理的转型，也是阳光行政反腐防腐的利器。政府从市场运行的参与、干预中抽身出来，让市场在环境治理的资源配置中发挥决定性作用，有助于提高效率，保障效果。从计划到市场，从集权垄断到简政放权、放弃既得利益，改革步入深水区、阻力大、风险高，必须全力攻坚。

我国经济正在从超常的快速增长进入适度理性增长的正常态，社会的物质财富积累和人们的环境意识都有了大幅提升，为打好、打赢环境治理攻坚战，提供了良好的战略基础和有利条件。正确的策略和路径选择，可以有效减少攻坚的代价，加速攻坚的胜利。

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参考文献

[1]李克强，政府工作报告[EB/OL]．2015 3 15．http：／／finance. ifeng. com/a/20150317/13559198_0. shtml.

[2]环保部部长陈吉宁答记者问实录[EB/OI,]. 2015-3-7． ht tp://news. qq. com/a/20150307/031944. htm.

（作者系中国社科院城市发展与环境研究所所长）

连接

环境保护政策法规梳理( 2013.3-2015.3)

新一届政府十分重视环境保护的发展，总书记指出要正确处理好经济发展同生态环境保护的关系。截至目前，本届政府在环境保护方面励精图治、革故鼎新，制定了一系列新的政策法规。在2015年“两会”召开之际，本刊整理了环境法治建设、污染防治、节能减排、生态保护与资源利用、环境监管五个方面的部分绿色政策法规（文中时间均为政策法规颁布时间），供读者参考。

法治建设：十八届四中全会提出全面推进依法治国的总目标，而环境保护离不开法治建设的保障，史上最严《环保法》的颁布实施为执法者斩污治霾提供了有力武器，配套的按日计罚等四项办法有效保证新《环保法》落地生根，细化的环境司法解释为公益诉讼保驾护航。

2014年4月《中华人民共和国环境保护法》

2014年1 1月《关于加强环境监管执法的通知》

2014年12月《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》

2014年12月《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》

2014年12月《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》

2014年12月《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》

2014年12月《企业事业单位环境信息公开办法》

污染防治：国务院总理李克强在2015年政府工作报告中指出“环境污染是民生之患、民心之痛、要铁腕治理。”表明政府对污染防治的坚定决心。新一届政府执政以来，在大气、水、土壤等方面做出不懈努力，奋力实现天蓝、水清、地绿。

2013年5月《水泥工业污染防治技术政策》

2013年5月《钢铁工业污染防治技术政策》

2013年5月《硫酸工业污染防治技术政策》

2013年5月《挥发性有机物( VOCs)污染防治技术政策》

2013年9月《城镇排水与污水处理条例》

2013年9月《关于印发大气污染防治行动计划的通知》

2013年1 1月《畜禽规模养殖污染防治条例》

2014年12月《关于开展政府和社会资本合作( PPP)的指导意见》

2015年1月《关于推行环境污染第三方治理的意见》

节能减排：国务院总理李克强在谈到“持续推进民生改善和社会建设”时强调，打好节能减排和环境治理攻坚战。

2013年5月《加快推进绿色循环低碳交通运输发展指导意见》

2013年8月《关于加快发展节能环保产业的意见》

2013年10月《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》

2014年7月《关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》

2014年8月《新生产机动车环保达标监管工作方案》

2014年9月《京津冀公交等公共服务领域新能源汽车推广工作方案》

生态保护与资源利用：十八大报告中指出要把生态文明建设放在突出位置，2014在全国范围内开展的生态红线试点，生态示范区、自然保护区的划定为美丽中国的建设筑起一道道安全屏障；生物资源、水资源、矿产资源等的合理开发与利用将加快资源节约型、环境友好型社会的建设步伐，努力实现可持续发展。

2013年3月《全国防沙治沙规划（2011-2020年）》

2013年8月《关于进一步加强水生生物资源保护严格环境影响评价管理的通知》

2013年11月《关于促进煤炭行业平稳运行的意见》

2013年12月《国家级自然保护区调整管理规定》

2014年2月《国家生态保护红线—一生态功能基线划定技术指南（试行）》

2014年7月《关于开展生态文明先行示范区建设（第一批）的通知》

2014年8月《关于进一步加强城市节水工作的通知》

2014年9月《关于印发<水质较好湖泊生态环境保护总体规划（2013-2020年）>的通知》

环境监管：2014年11月，国务院印发《关于加强环境监管执法的通知》，将环境监管能力建设纳入环境保护工作重点，排污权有偿使用和交易、碳汇交易、资源税的推进开启了市场化环境监管新模式，信息公开、公众参与营造出公开透明的环境监管新氛围。

2013年1月《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》

2013年7月《关于加强污染源环境监管信息公开工作的通知》

2013年9月《关于当前环境信息公开重点工作安排的通知》

201 3年11月《关于加强重污染天气应急管理工作的指导意见》

2014年1月《水土保持补偿费征收使用管理办法》

2014年4月《国家林业局关于推进林业碳汇交易工作的指导意见》

2014年5月《关于推进环境保护公众参与的指导意见》

2014年8月《关于开展污染场地环境监管试点工作的通知》

201 4年8月《进一步推进排污权有偿使用和交易试点指导意见》

2014年9月《关于调整排污费征收标准等有关问题的通知》

2014年10月《关于实施煤炭资源税改革的通知》

2014年12月《突发环境事件调查处理办法》

2015年1月《关于印发<企业事业单位突发环境事件应急预案备案管理办法（试行）>的通知》