重庆市区域限批制度的执行成效及亮点浅析

文／重庆市环境保护局环评处

环境影响评价区域限批是指当某一地区出现超过国家重点污染物排放总量控制指标或未完成国家确定的环境质量目标的情况时，由省级以上人民政府环境保护主管部门作出暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件的行政措施。环评区域限批是一种抽象的行政行为，而非行政处罚。区域限批制度在于直接有效地治理“高投入、高消耗、高污染”的行业企业，同时也可以间接地打击“地方保护主义”，为转变地方政府“唯GDP至上”而忽视环境与资源保护的政绩观发挥了重要的作用。

重庆市区域限批制度的沿革

重庆是在全国率先开展环境保护区域限批试点和制度创新的城市之一，为建立完善环境保护区域限批制度提供了很多实践参考。早在2006年，重庆市市委、市政府就印发了《关于加强环境保护若干问题的决定》（渝委发[2006] 24号），要求“对超过污染物总量控制指标、生态破坏严重或者尚未完成生态恢复的地区，暂停审批新增污染物排放总量和对生态有较大影响的建设项目”，首次明确提出在全市执行环境保护区域限批制度。在随后的几年里，重庆市陆续对大足区（原大足县）、铜梁区（原铜梁县）、长寿区、潼南县等有关区县或工业园区实施了区域限批。在总结实践经验的基础上，重庆市政府于201 1年6月印发了《重庆市环境保护区域限批实施办法》（渝府发[2011] 44号），进一步细化了区域限批的适用范围、启动及解除程序、责任追究等内容，规范了区域限批制度，增强了操作性和威慑力，这也标志着环境保护区域限批制度已在重庆市发展成熟。

重庆市区域限批制度执行成效

从2006年至今，重庆市已累计对5个区县、3个工业园区实施了区域限批，通过环境保护区域限批制度有效地促进了突出环境问题的解决，取得的成效主要体现在四个方面：

一是加快了老污染治理。例如：2008年，由于大足区、铜梁区碳酸锶行业污染严重，重庆市环保局对两地辖区实施了区域限批，督促两地政府制定碳酸锶企业污染整治方案，进行停产治理、兼并重组和技术改造。通过近一年的整治，两地关停淘汰落后碳酸锶企业十余家，仅保留了两三家技术好、规模大和环保整改达标的碳酸锶企业，彻底解决了大足区、铜梁区碳酸锶行业的老污染问题。

二是促进了污染物减排。例如：2009年，由于长寿区、潼南县未完成污染物减排目标，重庆市环保局对两区县实施了区域限批，禁止其新建新增二氧化硫、化学需氧量排放的工业项目，提高了区县对环境保护工作的重视程度，推动了火电厂脱硫设施改造和城市污水处理厂建设进度，确保了2010年度节能减排任务的顺利完成。

三是推动突出环境问题解决。例如：丰都县镇江化工园区蛋氨酸项目臭气扰民等问题，重庆市环保局对丰都县镇江化工园区实施了区域限批，促使县政府和化医集团加强了有关企业和园区的环境监管，强化环保设施建设和运行管理，较好地解决了废水和废气污染问题，实现了经济建设与环境保护协调发展。

四是倒逼产业升级和结构调整。例如：针对秀山自治县电解锰产业污染问题，重庆市环保局对秀山县实施了区域限批，督促县政府制定了《电解锰产业结构调整规划》，关闭锰粉生产企业83家，将18家电解锰企业重组为7家，37家矿山企业完善了环保设施，促使锰产业上规模、上档次、减污染，区域地表水水质得到了明显改善。

重庆市区域限批制度的亮点

2014年4月24日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议审议通过了新修订的《环境保护法》，其中第44条规定，“对超过国家重点污染物排放总量控制指标或者未完成国家确定的环境质量目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件”，对环境保护区域限批制度进行了原则规定。对照国家规定，重庆市环境保护区域限批制度有自身特点和亮点：

一是适用面广。除超过国家重点污染物排放总量控制指标或者未完成国家确定的环境质量目标的地区外，重庆市规定对环境问题突出，未按时完成整改任务的，以及一年内发生两次以上较大环境污染事故，或存在重大环境风险的地区，也可以实施区域限批。

二是程序规范。重庆市对启动和解除区域限批的程序和条件进行了规定，明确了环保部门、市级相关部门、区县政府、被限批地区的权利和义务，实现了用制度管事、用制度管人，防止区域限批流于形式，充分发挥了其通过环评管理倒逼环保工作的作用。

三是多方联动。一旦对某地区做出区域限批的决定后，重庆市环保局发文通知发改委、国土局、规划局、区县政府等单位，有关单位共同暂停办理新建项目审批手续，形成齐抓共管局面。

四是措施明确。要求造成污染的企业采取停产治理、兼并重组、淘汰关停等措施，在限期内完成整改任务，确保环境质量改善。