铁腕执法严格问责力保天蓝地绿水清——十二届全国人大三次会议政府工作报告解读

文／周宏春

摘要 环境保护是我国的一项基本国策，日益受到政府重视和人民群众的关注。文章分析过去一年来我国环境保护取得的成果以及当前仍面临的严峻形势，提出要通过在投资和空间布局体现生态文明建设要求；霞点实施大气、水、生态建设工程；严格执法，创造人人自觉保护环境的外部氛围；转变思路，利用市场机制保护生态环境；加强能力建设，形成环境保护的长效机制几方面促进环境改善，实现天蓝地绿水清。

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关键词 环境保护；生态文明建设；大气；水：执法；市场机制

新一届中央政府对环境保护十分重视。总书记指出，要像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境。环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福。政府工作报告对环境保护工作的部署与十八届三中全会、四中全会的精神一脉相承。

环境保护是我国的一项基本国策。李克强总理在“两会”闭幕答中外记者问时指出：政府在治理雾霾[由于需要防治的是霾（或灰霾）而不是雾，本文仅在引用时保留“雾霾”字眼]等环境污染方面，决心是坚定的，也下了很大气力，但取得的成效和人们的期待还有比较大的差距。

环保成绩来之不易，严峻形势须认真应对

政府工作报告是对过去一年的工作回顾，并对新一年的工作进行部署。分析2015年政府工作报告可以发现，环境保护已经融入经济社会发展的各方面和全过程：一是对灰霾天气给予格外重视。如在回顾成绩部分提到：加强雾霾治理，淘汰黄标车和老旧车指标超额完成。二是环境保护被放到了比以往更优先的位置。例如，节能减排指标出现在发展目标中：能耗强度下降3.1%以上，二氧化碳排放强度要降低3.1%以上，化学需氧量、氨氮排放都要减少2%左右，二氧化硫、氮氧化物排放要分别减少3%左右和5%左右。按照李克强总理在答中外记者问时的解释：政府工作报告把节能减排的指标和主要经济社会发展指标排列在一起，放在了很靠前位置。从调结构到提高油品生产和使用的质量等，都和治理雾霾等环境污染相关联，这是一个需要全社会人人都要负起责任的治理行动。三是指出我国环境污染的问题。在我们既要看到成绩，更要看到前进中的困难和挑战部分提到： “有些地方环境污染严重”。这也反映了李克强总理对我国十分严峻的环境形势的忧虑。

如何评价我国的环境质量，数据和居民感觉有出入。总体上看，环境质量出现整体好转态势。“十二五”规划中四个污染物减排指标，化学需氧量和二氧化硫已提前完成，氮氧化物和氨氮也会按期完成。另一方面，环境质量改善、制度建设等虽然取得明显成绩，但被居民日益高涨的环境诉求所淹没；即由于居民对环境需求的日益高涨，对生态环境的满意程度和环境污染的忍耐程度在下降。我国的环境形势严峻表现在：整体环境质量差。灰霾、水体富营养化、地下水污染、城市水体黑臭等问题严重。环境风险很高。产业布局不合理，重化工企业沿河、沿湖、沿江布局，一旦出现污水泄漏，将威胁饮用水安全。

就大气污染防治而言，首批实施空气环境质量新标准的74个城市，PM2.5浓度平均降低11. 1%;三大区域降低10%-12%，京津冀区域降低了12. 3%。对症下药防治大气污染尤为重要。大气污染物来源复杂且各地差异大，源解析显示，北京、天津和上海等城市，机动车排放源占24%左右；餐饮、汽修、装修涂料等所占比重约10%左右。定性地表述为，既有炼钢、水泥窑、燃煤等工业排放，也有机动车、船舶等移动源排放，还有装修、餐饮油烟等面源排放。各地污染源所占的份额取决于气候条件、计算时段、分析面积等因素，如在没风条件下，北京晴朗的天空一天后就会灰蒙蒙的，汽车尾气是PM2.5浓度升高的主要因素。

治理灰霾天气，改善空气质量，需要政府、企业和公众的共同努力。2013年9月，国务院出台《大气污染防治行动计划》（“大气十条”），提出10方面35项措施，成为大气污染防治行动指南和路线图。“大气十条”出台后，各地、各部门开展了大量工作。李克强总理在政府工作报告大力调整产业结构部分指出： “继续化解过剩产能，钢铁、水泥等15个重点行业淘汰落后产能年度任务如期完成。”陈吉宁部长就“全面加强环境保护”回答记者问时提出如下数据：2014年新增电力行业脱硫脱硝除尘改造分别为1.3亿、2.6亿、2.4亿千瓦，脱硫脱硝装机容量占比分别为95%和82%;3.6万平方米钢铁烧结机新增烟气脱硫设施，占比达81%;6.5亿吨水泥熟料产能新型干法生产线新建脱硝设施，占83%。淘汰燃煤小锅炉5.5万台，煤改气工程新增用气量25亿立方米。超额完成淘汰黄标车及老旧车600余万辆任务。所有这些措施的实施，有效改善了整体大气环境质量。

但也不可否认，2014年在全国300多个地级以上城市中，还有80%没有达到国家二级大气质量标准。长三角、珠三角，特别是京津冀地区频繁发生大面积灰霾天气；在全国十个污染最严重的城市中河北的城市占7个，需要加大防治力度。

重金属污染也是热点话题之一。我国土壤污染形势不容乐观，局部地区污染严重。有色金属矿分布密集区，土壤重金属含量背景值较高；西南碳酸盐岩地区、中南地区土壤重金属超标范围较大。据环保部的有关调查，全国土壤总的点位超标率为16.1%，主要是轻微污染和轻度污染，重度污染点位占1.1%。陈吉宁部长提出了环保部下一步工作：将联合有关部门进一步开展土壤污染详查，摸清家底，做好污染源管控工作。建立相应的法律制度和标准体系。让土壤污染治理有法可依，有规可循。加强对工矿企业的环境监管。切断土壤污染的源头，遏制土壤污染扩大的趋势。对污染土地实行分级分类管理，避免污染扩散和扩大。通过试点示范，建立适合我国国情的污染治理技术体系，有效推动土壤污染的风险管控和治理修复。环保部已将土壤污染治理确定为向污染宣战的三大行动计划之一，将协助全国人大研究起草土壤污染防治法（按照四中全会精神，环境保护立法不应是部门立法。所以，本文没有采用陈吉宁部长的表述），并制定土壤污染防治行动计划，因为良好的土壤质量是维护农产品安全和人民群众健康的重要保障。

农村环境问题也引起越来越多的重视。农村环境保护关系到农民的生产和生活，也涉及社会的公平正义；既是突出问题，也是工作难点。随着城市和工业污染源的治理，农药化肥过度使用导致农村面源所占比例上升，规模化牲畜养殖场排放量大，一些污染物排放量接近排放总量的“半壁江山”。随着城市和产业转移，污染由城市向农村、由东部向中西部转移，呈蔓延之势的污染加大了治理难度和成本。农村生态环境脏、乱、差现象普遍，整体退化尚未从根本上得到遏制，主要是“垃圾靠风刮，污水靠蒸发”；留住美好“乡愁”任重道远。解决农民反映强烈的饮用水安全、污水和垃圾处理等问题十分迫切。环保部和财政部实施“以奖促治”政策，到2014年年底累计投入255亿元，治理了约5.9万个村庄，受益人口1.1亿人。经过整治的村庄环境面貌发生了较大改观。

总之，我国没有摆脱“先污染后治理”的路径依赖，虽然经济发展成就举世瞩目，但经济发展与环境承载力不足的矛盾异常尖锐。资源约束趋紧，环境污染成为实现全面小康的瓶颈制约，高投入、高消耗、重数量的粗放发展方式难以为继。同时，我国仍处于工业化和城镇化的快速发展阶段，只要有生产就会有污染物排放。环境管理面临的形势是，污染物排放已逼近“峰值”，也接近或超过环境容量；既要多还旧账，又不能欠新账，环境污染的复杂性、污染治理的长期性和艰巨性不容忽视，必须做好持久战和攻坚战的准备。

出重拳严问责，铁腕治理促天蓝地绿水清

政府工作报告提出，我国是世界上最大的发展中国家，仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，发展是硬道理，是解决我国一切问题的基础和关键。经济社会可持续发展则是环境保护的出发点和落脚点。新的一年的总体要求是：主动适应和引领经济发展新常态，把转方式调结构放到更加重要位置，全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，实现有质量有效益可持续的发展。转方式是我国环境质量改善的根本途径，好的生态环境则是发展质量效益和可持续的重要标志。

投资和空间布局体现生态文明建设要求

在投资中增加了环境保护考虑。政府工作报告提出，增加公共产品有效投资。包括城市地下管网等民生项目，中西部铁路和公路、内河航道等重大交通项目，清洁能源及油气矿产资源保障项目，传统产业技术改造等项目，节能环保和生态建设项目。加强城市供水供气供电、公交和防洪防涝设施等建设。坚决治理污染、拥堵等城市病，让出行更方便、环境更宜居。新农村建设要惠及广大农民。解决农村人口饮水安全问题，以垃圾、污水为重点加强环境治理，建设美丽宜居乡村。上述工作部署与生态文明建设要求相一致。

政府工作报告在区域发展战略组合中指出，在西部地区开工建设一批综合交通、能源、水利、生态、民生等重大项目，落实好全面振兴东北地区等老工业基地政策措施，加快中部地区综合交通枢纽和网络等建设，支持东部地区率先发展，加大对老少边穷地区支持力度，推进京津冀协同发展，在交通一体化、生态环保、产业升级转移等方面率先取得实质性突破。推进长江经济带建设，有序开工黄金水道治理、沿江码头口岸等重大项目，建设产业转移示范区，引导产业由东向西梯度转移。按照节约优先、生态优先、自然恢复为主的生态文明建设原则布局和建设，可以形成有利于环境友好的区域发展重点和产业布局。

重点实施大气、水、生态建设工程，打好污染治理攻坚战

环境污染是民生之患、民心之痛，要铁腕治理。政府工作报告从大气污染防治、水污染防治、生态建设、能源革命等方面进行了计划安排。如果说大气污染、水污染防治和生态建设计划就是环境保护内容的话，能源革命方面的工作安排也与保护环境密切相关。

实施大气污染防治行动计划。灰霾是我国当前的一个突出环境问题，从国际经验和“APEC蓝”实现看，实现大气污染质量的明显好转，必须降低污染物排放量。政府工作报告明确要求，推动燃煤电厂超低排放改造，促进重点区域煤炭消费零增长，实行区域联防联控。推广新能源汽车，治理机动车尾气，提高油品标准和质量，在重点区域内重点城市全面供应国五标准车用汽柴油。2005年底前注册营运的黄标车要全部淘汰。这些均是大气污染防治的有效措施，也是从源头防治大气污染的根本途径。陈吉宁部长提出，今年环保部将重点抓好以下工作：按照新《环保法》要求，协助全国人大修订《大气污染防治法》；将已有的好经验、制度和政策以法律形式固定下来。全面实施“大气十条”，大幅减少污染物排放水平；加大源解析力度，让“大气十条”成为切合各地实际的施工图。提高治霾技术水平，降低污染物减排成本。用好科技手段，集中资源加强环保关键技术攻关和成果转化，推动环保装备制造业和环境服务业协同发展。

实施水污染防治行动计划。加强江河湖海水污染、水污染源和农业面源污染治理，实行从水源地到水龙头全过程监管。环保部农村环保工作的重点是：将之放在国家环境治理工作更加突出的位置，结合“大气十条”和即将发布的“水十条”，加大治理力度，切实防止工业和城市污染源向农村转移，推进城乡环境保护基本公共服务均等化。继续推动农村环境连片整治，重点解决生活污水、生活垃圾、畜禽污染等问题，保证供水安全。不断探索建立农村环境保护的目标责任制，发挥基层政权作用，促进农村环境基础设施的长期有效运行，切实改变农村环境质量，建设美丽乡村。

推进重大生态工程建设。森林是地球之肺，湿地是地球之肾。森林草原、江河湿地是大自然赐予人类的财富，必须倍加珍惜。拓展重点生态功能区，合理规划和建设城市、农业发展区和生态环境保护区；办好生态文明先行示范区，从实际出发开展城市矿产、加快循环经济园区建设，形成各具特色的生态文明建设模式。开展国土江河综合整治试点，扩大流域上下游横向补偿机制试点，保护三江源，调动生态环境保护和建设者的积极性，使其在生态环境保护中收益。扩大天然林保护范围，有序停止天然林商业性采伐。李克强总理表示，我们必须紧抓不松劲，一定要实现蓝天常在、绿水长流、永续发展。

加快能源革命。人类经济社会发展史也是一部能源结构调整和升级的历史。政府工作报告对能源发展的安排是：首先是优化能源结构，具体工作包括大力发展风电、光伏发电、生物质能，积极发展水电，安全发展核电，开发利用页岩气、煤层气。其次是控制能源消费总量，提高能源利用效率，加强工业、交通、建筑等重点领域节能，我国节能环保市场潜力巨大，政府工作报告提出要把节能环保产业打造成新兴的支柱产业。由于节能可以节约成本，因而可以纳入企业成本管理，也可以发挥市场机制的作用。环保产业应从当前政府投资转向市场运作并创造财富的方向转型，积极发展循环经济是一条重要途径；大力推进工业废物和生活垃圾资源化利用，在资源化利用中产生经济效益。

严格执法，创造人人自觉保护环境的外部氛围

新修订的《环保法》被称为史上最严的环保法。严厉而精准地打击环境违法行为，这是环保部门的主业，也是最大的责任和担当。对违法违规排污企业，坚决依法追究，让那些偷排偷放的企业承受付不起的代价。对环保执法部门要加大支持力度，包括能力建设，不允许有对执法的干扰和法外施权。环保等执法部门也要敢于担当，承担责任。对工作不到位、工作不力的也要问责，渎职失职的要依法追究，环保法的执行不是棉花棒，是杀手锏。

让环保法“硬”起来，真正成为一把利剑，环保部将制定《环保法》实施细则，在落实地方政府责任、提高企业违法成本和扩大公众参与等方面取得较大突破。开展全面环保大检查，对违法企业特别是未批先建的项目进行全面排查，做到“四个不放过”，即“不查不放过、不查清不放过、不处理不放过、不整改不放过”，形成高压态势，彻底改变过去环保执法“过松、过软”状况。保障社会公众的环境知情权、参与权、监督权、举报权，使排污无处躲藏，让企业懂得守法是底线，使守法成为常态。

实施环境损害责任终身追究制度，扩大党政领导干部资源环境责任审计试点。开展将环境保护纳入到干部政绩考核、干部离任环保审计或经济审计中考虑环保要求的试点。开展市级政府的环保督查，解决地方政府环境保护上的“不作为”。加强与公安、检察、法院的协调配合，强化环保执法的司法监督和裁定。加大处罚力度，对偷排偷放者出重拳，让其付出沉重代价；强化刑事责任追究，发现一起、查处一起、移送一起。对姑息纵容者严问责，使其受到应有的处罚。

转变思路，利用市场机制保护生态环境

生态环境质量，是居民评价发展质量的“秤”。在中国经济新常态的大逻辑下，环境保护也应当迈人新常态。应从政府、企业、公众互动共赢的角度人手，努力推动环境保护工作的根本转变：由过去围绕经济发展向优化经济发展转变；治理重点由过去以中心城区为主的单项、常规控制向区域协同控制、整体推进转变，由过去以浓度控制为主向浓度、总量和质量控制转变；环境管理由过去粗放型管理向网格化、智能化、精细化管理转变；治理思路由过去重末端治理、防治设施建设向全程严管、建管并重转变；由过去重过程考核向质量、过程双重考核转变；由过去环保部门单打独斗向相关部门及地方政府协同推动转变；管理手段由过去重行政手段向综合运用经济、法律、技术等多种手段转变。

用好经济手段，深化资源环境价格、生态补偿、排污权有偿使用和交易、第三方污染治理等政策改革。环境税是把环境污染和生态破坏成本内化到成本中，通过市场机制分配环境资源的一种经济手段。我国现行排污收费政策，征收标准偏低、范围过窄，征收率低。如果只是把现在的收费改成税，难以解决大气污染问题。一些省市已开始利用市场机制保护环境问题，如征收扬尘排污费。北京市就开始征收施工场地扬尘费，并实施差别化的收费，针对污水、噪声、固废和危险废物征收排污费。加快价格改革。改革方向是发挥市场在资源配置中的决定性作用，健全节能环保价格政策。完善资源性产品价格，全面实行居民阶梯价格制度。扩大资源税从价计征范围。形成“既要金山银山、更要绿水青山”的社会共识，推动绿色消费。加快电力、油气等体制改革。积极应对气候变化，扩大碳排放权交易试点。

加强能力建设，形成环境保护的长效机制

迎接天蓝地绿水清的环保新常态，需要政府、企业、社会组织、居民的共同行动。环境保护不仅仅是环境保护一个部门的事，而是全社会的事情。全社会的每个主体既是环境污染的主体，也是环境保护的责任主体。基层环保部门普遍存在机构不健全、编制紧缺、人力不足、素质不高、经费紧张等问题，制约了环境保护工作的开展。因此，要抓好基层环保部门能力建设，切实解决人员编制少、业务素质低、执法装备差、经费得不到保障等问题，以适应日益繁重的环境监管需要。要解决自身不作为和乱作为的问题。围绕督促地方政府将环保责任落到实处，继续完善网格化环境监管体系，切实将环境监管关口前移、触角下移。

加大力度推进信息公开。让每一个人成为污染排放监督者，让所有污染源排放暴露在阳光下，形成全社会共同防治灰霾的局面。制定公众参与环境保护的鼓励办法，引导公众和社会团体有序参与环境事务。环境保护是每个人的责任，应该从我做起，从现在做起，从身边小事做起，转变那些对环境不友好的生活方式。比如少开车，少放烟花，节约用水、用电，重复利用购物袋，做好垃圾分类等小事。只有全社会共同努力，蓝天常在、清水长流、绿地常在，才能早日成为现实。

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参考文献

[1] 2015年政府工作报告[EB/OL]．2015-03-05．http：／／finance. ifeng. com/a/20150305/13532127_0. shtml.

[2]国务院总理李克强会见中外记者文字实录[EB/OL]．2015-03-15. http://news. workercn. cn/610/201503/15/150315152346394. shtml.

[3]陈吉宁就“全面加强环境保护”的相关问题回答中外记者提问[EB/OL].2015-03-7.http://finance.sina.com.cn/china/bwdt/20150307/185321669582. shtml.

（作者系国务院发展研究中心研究员）