瑞典环境许可制度的特点分析及启示

郭逸飞 宋云 张彩丽 薛鹏丽

摘要瑞典在通过环境法庭审理经营者环境许可证申请方面取得了巨大成就，其成功经验得益于综合的许可证管理模式、独立的环境司法体制、基于最佳可行技术的标准体系、充分的信息公开和公众参与。而中国的许可证制度存在许多问题，文章提出从提高许可证法律地位、建立环境信息化平台、充分发挥公众参与机制作用等多方面提升我国环境管理工作水平。

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关键词 环境许可制度；环境管理；信息公开；公众参与；瑞典

瑞典环境许可制度的特点

全面系统的许可管理模式

瑞典的环境许可制度是一套综合、全面的管理模式，以企业的环境影响评价报告作为参考依据，提出更具体的要求。水污染物排放、大气污染物排放、能源消耗、噪声、废物产生与利用、交通运输、化学品使用、污染场地管理、自我监测等各个环节的环境影响都在许可证当中有所体现。资源能源使用和企业自我监测在许可管理系统中占有相当大的比重。最终颁发的许可证在给出较为宽泛的一般许可条件同时，针对各个环境要素分别给出最终许可条件、临时许可条件（经调查后确定最终条件）等内容，要求企业严格遵守。

独立的环境司法体系

瑞典的环境管理体系从20世纪60年代形成以来逐步趋于完善。瑞典各级政府的环保机构已十分完备，但《瑞典环境法》实施机制的一个重要保障机构是环境法庭，其拥有一套独立的司法体系。在瑞典的所有行业当中，钢铁厂、造纸厂、炼油厂等环境危害较重的活动必须经过环境法庭审理才能发放许可证；其他活动的许可申请则可由地方环保部门负责受理。这一切都源于瑞典拥有一套完善、灵活、运作良好的环境司法体系。

环境法庭对许可证申请进行受理的过程往往需要组织公开听证活动。环境法庭对经营者的环境许可证申请裁决不是在简单地执行某项法规或标准，而是权衡了项目活动所在场地的具体环境、经营者的生产技术水平、环境影响预测等多重因素后做出的。

基于技术的环境标准体系

瑞典对不同行业进行环境管理的一个重要依据是现行的最佳可行技术(Best Available Techniques,BATs)。瑞典在参照欧盟针对不同行业编制的综合防治最佳可行技术的参考说观(Best Available TechniquesReference Document，BREF)基础上结合自身情况制定了相应的技术文件。瑞典根据行业发展情况和重点环境问题对技术文件进行修正、更新。

在欧洲大多数国家，企业经营活动的污染物排放受到触发值（Tr iggered Value，TV） （或称“参考值”）和排放限值(EmissionLimit Value，ELV)约束。触发值可偶尔被超出，但经营者须向监管部门汇报，并采取措施保证不再发生。排放限值则是永远都不允许被突破的，否则经营者将受到处罚。这两套标准一般是浓度与负荷相结合的形式，也有对单独浓度或单独负荷进行规范的情况，还有针对工艺技术的规范。

值得注意的是，瑞典环境问题的关注点也在几十年中发生了巨大变化。比如，针对造纸行业，从20世纪70年代主要关注二氧化硫、汞、五日生物耗氧量(BODs)、烟气等物质；到20世纪80至90年代开始关注二噁英、可吸附有机卤化物(AOX)等物质；而到21世纪已经对氮氧化物、总氮、总磷、能源、二氧化碳等环境要素均进行重点关注。

充分的信息公开与公众参与机制

在瑞典，整个项目大环境、许可证条件等所有信息都在许可证的文本里体现。任何利益相关方都可以借助这些信息对企业的实际运行情况和管理状况进行追踪，实现资源共享。同时，环境监测一直贯穿于许可证制度当中。企业被要求对污染物排放进行自我监测，定期对监测方法进行更新修正，并向监管部门提交监测报告。

公众参与贯穿于许可证颁布的整个过程。环境法庭为每一家企业颁发许可证都要考虑当地环境和居民生活情况。在许可申请过程中，环境法庭在征求管理部门意见的同时，也听取报纸等地方媒体评论和公众意见。听证会是一个完全开放的活动，无论政府工作人员、社团成员、普通居民，都能参与并发表意见。许可证同时为相关方提起上诉给予指导意见。经营者、环境主管部门、附近居民，以及一定规模的NGO组织都可以在规定时限内（一般许可证发放后3周以内）提起上诉。

中国的环境许可制度及问题

中国的许可证制度较为单一，审批周期较短，普遍缺乏细致的研究。在中国，企业只需要向地方环保局申请，符合条件即被授予。绝大多数地区的排污许可证没有将环境质量和环境影响评价的内容纳入进去，没有对企业运营进行进一步要求，在审核过程中更没有听证环节。

此外国内大部分地区工业企业的环境许可证都主要针对废水排放问题提出要求。而针对废气排放、固废处置、噪声等其他诸多环境问题，虽然许可证使用范围当中略有所提及，要求其符合相关的国家、地方和行业标准，但并没有具体的指标限值（或称为“许可条件”），给企业执行许可证要求带来许多困惑。因此，中国的环境许可证制度建设需要增加除废水之外其他环节环境影响的具体量化指标，以全面控制企业生产经营活动对周边环境的影响。

中国环境许可管理中的诸多缺陷，表明存在政策失效，即由于政策执行导致生产要素无效率使用或过度使用，引发资源退化和环境污染。针对中国现行环境许可制度存在的问题进行分析，追本溯源，能够发现：尽管中国环境许可制度的完善需要一个过程，但可以通过一定的改革和调控，在较短时间里解决一些问题。

法律层面问题

长期以来，国家针对水污染物排放许可证，只在一些行政法规和规章中进行规定，法律依据不充分。例如，1988年国家环保局颁布的《水污染物排放许可证管理暂行办法》中有许多排污行为在法律规定上没有明确禁止，造成“行政管理”无明确法律效力的状况。我国对超标排污所承担的法律责任和惩处力度还不够，仅限行政处罚手段，而对违法者的刑事制裁强度不足，造成环境污染恶化。

新《中华人民共和国环境保护法》中强调国家依照相关规定实行排污许可管理制度，同时要求企业或经营者必须取得排污许可证才被允许排放污染物，且应当按照排污许可证的要求排放污染物。从这方面反映出排污许可证在中国的法律地位已经确立。然而，最新的《排污许可证管理暂行办法》、 《排污许可证管理条例》等规范性文件尚未颁布，配套的政策有待完善。

政策标准制定问题

中国的环境许可管理主要是围绕环境标准和行政法规进行的。许可一般只针对化学需氧量(CODcr)、氨氮等常规污染物的年排放总量或排放浓度有所说明，辅助性的内容也只包含排污口位置、排污特征、排污去向、生产工艺、治理工艺、执行标准、总量控制等。我国几乎所有的水环境质量标准和行业水污染物排放标准中都有针对CODcr的排放限值，而且标准普遍严于许多发达国家。然而，我国针对总氮、总磷、二氧化硫、氮氧化物、粉尘等污染物的指标都较欧盟国家宽松很多。只有少数区域的环境许可中包含了大气污染物排放、能源、环境监测的部分内容，但噪声、化学品管理、交通运输、场地污染等内容基本上一片空白。这是因为我国与欧盟国家对环境问题的关注重点不同。中国将CODcr等作为关键污染物，反映出我国现阶段环境标准问题。

许可证的设计通常以污染物总量控制指标为依据。长期以来，我国的污染物总量控制是以排污目标总量为基础，而不是以环境容量为基础，仅对本辖区内的水质提出要求，而出境的水质往往不达标，造成环境恶化。当前，在排污许可证的审核中仅把污染物达标排放和满足排污总量控制目标作为必要条件，而对排污单位是否履行或达到其他环境管理要求没有做出硬性规定。

另外，国内环境标准体系不够完整，行业标准与地方标准数量不足且不健全，大多数行业和地区仍执行综合排放标准，标准中的污染因子不够齐全，缺少有效可行的总量控制标准和无组织排放标准。这些问题给许可证政策的执行工作增加了难度。尽管我国针对部分行业出台了清洁生产标准（属于推荐性标准），开始转变思路从源头和工艺过程上关注污染物的削减；但绝大多数水环境标准普遍只关注最终出水水质，强调末端治理效果，难以达到“标本兼治”。

政策协调问题

环境许可制度建设离不开健全完善的政策体系。当前，中国针对环境保护出台了大量的政策、法规、标准。但由于颁布实施的主体部门（包括环境保护部、国家发改委、工业与信息化部、地方政府等）不同，政策之间缺乏必要衔接，给地方政府的监管、经营者的执行带来了诸多不便。例如，污染源控制包括环境影响评价、排污申报、总量控制、环境信息管理、环境保护技术政策等多项政策。然而，这些污染控制政策都较为分散。由于部门间缺乏规范的沟通协调渠道和政策本身存在的不足，导致政策难以有效实施，无法实现污染源的“连续达标排放”，给许可证的设计、执行工作带来诸多困难。

同时，地方的排污许可证一般是以一定周期（可能是5年或10年）为限进行更换的。当有关国家政策标准发生变化时，地方的许可证却往往不能及时进行变更。而一旦新的标准比原有标准及地方标准更加严格的时候，通常就会形成经营者的排污行为实际不达标但又属于合法排污的尴尬局面。

信息公开问题

与其他许多制度一样，中国的环境许可制度建设需要公开透明的信息渠道作为支撑。然而，从各项环境政策缺乏衔接的问题也反映出政府部门之间信息资源共享的机制非常薄弱。由于各种原因，各个政府单位间乃至单位各部门之间缺少沟通交流。同时，由于地方对经济发展的迫切要求，在环保政策执行过程中默许一些污染严重、经济效益不佳的企业违法排污。个别地方政府对污染源信息的隐瞒导致环境管理效率低下。此外，我国环境保护工作的公众参与机制非常薄弱。无论在环境政策制定过程还是行政执法环节，公众对信息的获取渠道非常有限。这严重制约了问题的及时发现，影响环境监管的效果。

瑞典环境许可制度对我国环境许可制度建设的启示

瑞典经过几十年的实践，已经在环境许可制度建设方面取得了巨大成就，积累了丰富经验。十八届三中全会上已经明确提出了加快生态文明制度建设下的改革，完善环境保护管理体制、完善我国污染物排放许可制度的具体任务要求。这种情况下，在借鉴瑞典成功经验的同时，需要结合我国的实际情况，因地制宜开展工作，加强中国环境许可制度建设。为此，以下建议可供参考：

巩固环境许可证制度的法律地位

许多发达国家已经从法律上确定了以许可制度作为主要的环境管理制度。环境许可制度作为环境保护的一项基本制度，在立法上获得足够的支持是实现其有效实施的保障。我国不一定采取法庭裁决的方式来完成许可证发放等环境管理工作，但将环境行为、环境监管上升到法律层面势在必行。新的《环境保护法》已经确立了中国环境许可制度的法律地位。对此，中国应当加快制定相关配套的政策性文件，使环境许可制度的法律地位得以巩固。

开展综合排污许可证制度设计

综合排污许可制度有利于整合各项信息资源，减少行政审批程序，提高环境管理和执法效率，有利于促进企业的综合环境管理能力和污染防治水平，并保护企业的利益。我国有必要建立综合排污许可管理制度，实现从生产源头到污染治理排放全过程及从行政审批、企业执行到行政监管全过程的环境管理。因此，开展系统、精细、操作性强的综合许可证制度设计，是确保这项制度向着预期方向发展的前提条件。

强化企业环境责任，推动技术进步

许多发达国家的环保理念中都强调经营者的环境责任，并注重技术改造。在这种制度下，企业（经营者）的环境责任意识被激发，自觉性增强，拥有了不断创新和使用先进技术的内动力。为此，政府部门可通过宣传教育引导企业提高环保意识并不断改进工艺技术。企业内部或企业之间可以定期组织职工接受环境保护方面的教育培训，通过充分的信息交流，让员工认识到加强环境保护和坚持技术创新对企业可持续发展的重要性。

建立环境信息平台，发挥公众参与机制

掌握充分、可靠的信息数据是执行监管的前提条件。环境管理部门需要根据污染源的类型、产量、污染物排放量、排放浓度、能源消耗等众多数据进行汇总，并将各个污染源根据区域或行业进行分类，建立一套针对污染源的环境信息平台。环境信息平台需要定时进行数据动态更新，以实现对污染源进行实时追踪。此外，公众也是环境保护的参与者。充分发挥公众参与机制，有利于更好地对环境问题进行有效监管。因此，有必要发挥居民、社会团体、地方媒体等力量，对各种违法排污行为进行举报，对环境管理部门的执法情况进行监督。

（郭逸飞、宋云、薛鹏丽，中国轻工业清洁生产中心、轻工业环境保护研究所；张彩丽，环境保护部环境保护对外合作中心）