新常态下环保产业发展特点及思路

文／胥树凡

摘要 “十二五”期间环保产业产值占绿色经济产值的55%左右。随着可持续发展战略的实施，环保产业将成为以环境需求激发环保市场释放经济发展新红利的增长点，成为引领绿色经济的支柱产业。文章分析了新常态下环保的新局面以及由此带来的环保产业发展的空间，指出当前发展环保产业需要解决的问题，并进一步提出了发展环保产业的创新思路。

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关键词 环保产业；新常态：环境质量；污染治理

“新常态”既是中央对经济运行新态势的重大战略判断，亦是当下及今后一个时期中国经济运营的新特点。在经济发展新常态下，环境保护迎来新局面，为环保产业壮大发展提供了新机遇。

经济新常态开创环保新局面

经济新常态下的环保新常态

一是生态文明。生态文明是新时期环境保护的总体指导思想和原则，也是环境保护最基本的任务，生态文明建设包含了经济结构调整和优化合理化，稳定发展、平衡协调发展、可持续发展、生态化发展等发展理念，以及十八大确定的政治、经济、社会、文化、生态建设五位一体的发展战略和目标，生态文明建设是新形势下环境保护长期的常态化任务和目标。

二是环保优先。环保优先是新《环保法》提出的一项创新性原则，首次把环境保护从法律层面提高到优先于经济发展的位置，这也是与经济新常态从高速增长转变为中高速增长相适应的，有利于克服过去经济发展速度过快超出环境资源承载力导致环境资源不堪重负、环境污染破坏严重的弊端，也有利于改变过去长期以来存在的重视经济发展轻视环境保护的单纯的GDP崇拜问题，环境保护得到社会各界的高度重视成为一种新常态，必将带来环境保护市场的大释放和环境保护事业的大发展。

三是严格执法。新《环保法》对环境保护作出了更全面更严格的法律规定，对社会各方面都规定了严格的保护环境的法律责任和义务，对决策者、违法者、执法者都提出了更加严格的要求，尤其是加大了违法追责的力度。因此，严格守法和执法会成为环境保护的一种新常态，任何不严格守法和执法的行为都将受到法律追究，严格执法将促进环境污染治理水平的提高和环境质量的改善加速，为环境保护带来新面貌。

四是创新发展。党的十八届三中全会对环境保护提出了很多创新性的政策和发展方式，大力推进和提倡谁破坏生态环境谁污染环境谁付费、政府购买环境公共服务、环境污染第三方治理模式、政府和民资协同合作的PPP模式，这些新政策和发展模式都需要改变过去的环境保护观念、环境管理管理制度、工作方式、运行机制等。因此，环境保护管理的制度创新和机制创新、环境保护技术创新和治理模式的创新、环保投融资体制创新，都会成为环境保护的新常态。

环保新常态催生环保新变化

在环境管理目标上，以污染控制为目标向以环境质量的改善和提高为目标的战略性转型，污染总量削减向环境风险管理转型。在环境管理机制上，由依靠政府行政执法管理驱动向依靠行政执法管理和市场机制双重驱动转变。在环境服务商务模式上，由单一化向一体化、系统化、优质化、多样化综合服务模式转变，由非合同环境服务向合同环境服务方式转变。在污染治理方式上，由“谁污染谁治理”向“谁污染谁付费”转变，环境污染治理责任转变成经济责任，由过去的非社会化、非专业化、非市场化发展方式向社会化、专业化、市场化发展方式转变，实行环境污染第三方治理，专业人干专业事。在提供公共环境服务上，政府由购买环保产品设备和工程向购买环境服务和环境质量转变，由重治理过程向重治理结果转变，实行政府购买公共环境服务：通过发挥市场机制的作用，把政府直接向社会公众提供的一部分环境公共事务，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。在环境治理的投融资渠道上，政府与私营企业对公共事务的协作中，协作双方身份地位是平等的市场主体，主要是权力责任义务利益的平等，通过协作各方共同协商、决策、实施，实现共同的公共目标和利益共享。

环保新局面带来环保产业发展新特点

我国环保产业发展现状

2015年，我国环保产业营业收入预计将超过5万亿元，在环保新常态、新政策、新举措推动下，甚至可能实现更大的目标。就我国目前环保产业技术基础和供给能力来看，环保装备和产品供给能力显著增强，在除尘、烟气脱硫、城镇污水处理等领域已形成世界规模最大的产业供给能力。环保技术与国际先进水平的差距不断缩小，研发能力有了进一步提升，已掌握一批具有自主知识产权的关键技术。城市污水处理的各种典型工艺在我国已广泛应用，通过多年的技术吸收转化创新，一些水处理技术和设备已经接近或者达到国际先进水平；电除尘处于国际领先水平，出口范围遍布30多个国家或地区；布袋除尘应用水平较高，应用范围不断拓宽：火电脱硫、脱硝和生活垃圾处理技术及装备基本实现国产化。基本能够满足环保产业市场的供给需求。

从当前的环境服务市场来看，环境保护市场化进程加快，各类环保服务业得到较快发展，市场化机制逐步建立。随着第三方治理、政府购买环保公共服务、PPP模式和环境监测社会化铺开，提供各类综合环境服务的公司不断涌现，并积极进行环保服务的范围、方式和商业模式不断探索拓展和创新，合同环境服务正在成为替代传统环境治理方式的新模式；环保投融资绿色金融服务业也在积极的酝酿和筹划之中，有些地方甚至进行了绿色金融实践的探索。可以说环保服务业发展迎来了春天。环保产业将进入以环境综合服务为龙头，带动投资、工程、设备和产品全面发展的新阶段。但是，我国环保产业原发自主的技术创新能力仍然薄弱，产业及产品结构不合理，整体水平和质量仍然有待提高。企业数量多但整体规模偏小、企业抗风险能力低、低端传统产品占比较大，技术产品的同质化现象严重。有利于环保产业发展的优胜劣汰的市场环境和具有激励与制约作用的经济政策环境亟待优化和完善。

新常态下环保产业发展的新空间

经济新常态带来了环境保护的新常态，环保新常态带来环境保护的新局面。环境保护的新局面将有利于巨大的环保潜在需求市场转化为现实需求市场，以及新的环保服务需求市场的扩展和释放，为环保产业发展提供新的发展机遇和巨大的发展空间。根据目前我国环保产业发展现状，在环保新常态的培育和新政策的刺激下，环保产业在七个领域将迎来新的发展空间（表1）。

环保产业发展需解决的新问题

环保产业有了较好技术基础和集群效应，技术开发、设备成套和环境综合治理服务市场有了一定发展，特别是国家环保新政的出台，使环保产业从技术和管理上都具备了快速发展的基础条件，完全能够满足我国环境保护市场的需要。但是，当前适应和具体落实环境新政策的制度创新、机制创新、管理创新、模式创新还处于探索期，环保潜在市场的释放有限、市场缺乏平等竞争规则、党委政府环境质量责任制不落实、没有具体的考核评价措施，环境执法不严导致的不平等、环境绩效考核和责任追究制度不完备，导致劣币驱逐良币、优汰劣胜的逆淘汰现象还存在，好的技术和服务得不到应用市场，阻碍了环保产业的快速发展。

从环保部门的定位来看，推进环保产业发展基本的发展战略路径就是要以当前存在的问题为导向，以环境质量改善为目标，以环境执法为重点，以释放需求市场为引导，通过环境管理战略思想战略重点和战略目标的转变，即由污染总量削减为目标转变为环境质量的改善为目标、由考核总量削减转变为考核质量改善、由重点监督企业环境责任转变为重点监督党委政府环境责任、由政府财政直接投资环保项目转变为政府财政对环保作出实际贡献的项目的奖励，以此来推进环保市场的转变和释放，带动环保产业和污染治理的发展，实现环境质量的改善。

一要解决就环保产业论环保产业、就污染治理论污染治理、没有把环保产业和污染治理结合起来统筹考虑、形成“两张皮”，相互脱节，也导致污染治理和环境质量改善脱节的问题。要通过加强推进发展环保产业，来促进环境污染的治理，改善环境质量，也带动国民经济发展。二要解决环境市场释放和转化不足的问题，并不是直接去抓环保产业本身，而是采用一切措施释放和规范环保服务市场，通过市场释放，扩大环保市场需求空间，带动环境技术进步和产业发展、促进环境污染治理。

环保产业创新发展思路

抓环境质量

环境管理目标由环境污染总量控制转变为环境质量改善，由注重削减污染物总量改变为注重环境容量，把环境污染治理成效和环境质量改善联系起来，改变过去环境治理和环境质量“两张皮”的状况。这既体现了环保部门环境管理战略思想、战略重点和战略目标向改善环境质量的转变，也能促进环保产业的发展和环境污染治理的实际效果。

抓党政责任

加强对各行业部门和地方党委政府对环境质量负责的督查，使新《环保法》中党委政府对环境质量负责的法律规定落到实处。加强对各地党委政府环境质量改善情况的考核，落实党政负责人环境质量目标责任制，公布环境质量改善的考核结果，对履责不力的行业部门和地方政府加强责任追究，以此带动全面的环境执法水平的提高，从而推动环保产业的发展和环境污染治理水平。

抓严格执法

健全环境统一管理和部门以及地方分工负责的环保管理体制，在分工管理方面，要坚持责权结合的原则，把具体贯彻落实国家环境保护政策法规制度规范标准，以及对社会和企业具体的环境管理与执法监督的职责，由相关行业主管部门和地方政府去落实，企业环境违法都由这些行业管理部门和地方政府去问责和处罚。环保部门作为环境统一管理部门的职责，要从具体的环境事务性管理中解脱出来，由抓微观管理转为抓宏观管理，由重点监督检查企业转变为重点监督检查地方党委政府，重点抓好国家环境保护政策制度规范标准的制定；对行业部门和地方党委政府履行环保法律责任、贯彻落实国家环境保护政策法规制度规范标准、完成环保计划规划治理措施以及治理绩效、环境质量改善情况的督查和年度考核：将督查和考核结果报告全国人大和国务院，对保护环境履责不力的由全国人大或国务院问责。

抓市场释放

推进环境服务市场的大幅度释放，要对污染第三方治理、政府购买环境服务、环境监测社会化服务、PPP制度的实施等制定可操作的指导意见，指导和引导地方全面贯彻实施这些政策和制度，推进这些政策和制度的全面落实，从而促进巨大的潜在环保市场向现实环保市场的转化，促进环保技术服务市场更大程度的释放，推进环保产业和污染治理的快速发展。

抓绩效考核

环境服务市场的发展治理绩效和环境质量考核是关键，要推动建立社会化的第三方环境治理绩效考核制度和机制，制定绩效考核办法程序规则和绩效考核的追责机制，通过绩效考核监督环境治理服务合同的执行，公开绩效考核的信息，接受社会监督，保障环境污染治理服务的有效性。

抓服务平台

以大型的有实力的环保公司、研究机构为依托，建设环境污染治理工程技术中心，建立不同专业领域的环保技术研究开发、设备成套、示范工程、技术转化、污染治理的产业化服务，为环保产业发展和污染治理提供技术保障的综合性技术平台；同时以中国环保产业协会、中国环境科学协会等单位为依托，建立国内外环境技术、市场、政策、法规、标准等信息平台，提供技术交流、技术推广、技术验证、咨询服务、人员培训、信息收集、数据调查、信息共享等技术服务平台，为环保产业发展和污染治理提供完备的市场服务，为环保产业走出国门服务。

抓融资平台

改变传统的国家财政对环保投资按项目实现立项拨款的方式，应该建立国家环保产业发展基金，国家按年度拨款，同时接受国内外社会捐助，建立专门的基金管理委员会对基金进行管理，建立基金使用制度和基金审计制度，每年公布基金年度使用情况，产生的环境绩效和基金财务审计结果向社会公开，接受社会监督。基金主要用于环境保护技术开发、转化、示范工程应用、国家重大环境污染治理项目实施的周转资金、贷款贴息，或这些活动取得实际环境绩效后的奖励及奖励环境质量改善考核成绩突出的地方政府。用经济手段激励环保产业的发展和环境污染治理取得实际成效。

抓产业规划

改变环保部门过去只重视污染治理不重视环保产业发展，把环保产业和污染治理分离成“两张皮”的状况。实际上，环境污染治理是环保服务业的重要内容，是环保产业的重要组成部分。环保部门要围绕环境保护的供方市场和需方市场，制定加快发展环保产业促进环境污染治理的阶段性规划和与之配套的年度实施计划，环保产业发展规划要紧密和国家的一带一路发展战略、大型基础建设工程、区域流域环境治理工程相结合，使环保产业发展和环境污染治理相互融合、相互促进、同步发展。

完善配套政策措旌

国家加大对环保的投入，改变传统的事前直接投入项目建设的方式，改为项目运行或失效后的事后奖励或者补贴。每年国家安排一定的财政资金，建立国家环保产业发展基金，用于环境保护先进技术的开发转化、示范工程、产业化应用的奖励资金以及国家重大环境治理项目的周转资金、贷款贴息、排放达到国际先进水平的奖励、地方政府改善环境质量成就突出的奖励等。

为民间资本进入环保市场提供渠道和保障，平等对待民间投资者，消除投资障碍，降低投资风险，保障合理的投资利润，加强环境服务质量考核，严惩违反环境服务合同行为，保障相关方的合法利益。

按排污水平实行差别性税收政策，以国家环境污染物标准（排放总量），设定基本的税收基数，达到国家排放标准的（或排放总量的）按基本的基数收税；对超过国家排放标准的（或者排放总量的）按照超标排放的倍数（或超出排放总量的排放量）收税；对优于国家排放标准（低于排放总量）的，按照低于的排放倍数（或者减少排放的数量），减税或者免税。建立环境服务所得税减免政策、环保设备和服务出口退税政策。

实行环境质量产品按质论价或者优质优价政策，把环境服务质量的好坏与经济收益挂钩，加快实行排污许可证制度、排污权交易政策。此外，还要建立和完善促进环保产业走向国际市场的内外部机制。

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参考文献

[1]朱坦，高帅．新常态下推进生态文明制度体系建设的几点探讨[J].环境保护，2015（1）：21-23．

[2]余瀛波．我国法治政府建设全面提速[N].法制日报．2014-2-25.