向水污染宣战的行动纲领——《水污染防治行动计划》解读

文／吴舜泽 王东 马乐宽 徐敏

摘要：刚刚颁布的《水污染防治行动计划》对全国水污染防治作出系统、全面的部署，是当前向水污染宣战的一项重要行动纲领。本文从编制技术组的角度出发，对当前水污染防治形势、《水污染防治行动计划》的总体思路、框架设计、主要内容以及亮点进行了系统的解读，为政府、企业、公众更好地理解和实施本计划提供参考。

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关键词 ：水污染防治；行动计划：“水十条”：长效机制

《水污染防治行动计划》（以下简称“水十条”）以改善水环境质量为主线，对控源减排、结构转型、水资源保护、科技支撑、市场驱动、执法监管等方面作出了详实的部署，着力构建全民参与的局面，指导各方努力夺取水污染防治的伟大胜利，是向水污染宣战的行动纲领。

战略形势分析

战略相持到反攻：水污染防治阶段历程把握

自20世纪70年代环保工作起步伊始，水污染防治就一直是环境保护的中心工作，并随着经济社会的发展和认识水平的提高而不断深化。

淮河流域污染防治工作，是我国全面推进水污染防治的“开山之作”。1993年召开了全国第二次工业污染防治工作会议，提出浓度与总量控制相结合、分散与集中控制相结合。“九五”期间， 《水污染防治法》第一次修订，国务院作出《关于加强环境保护若干问题的决定》，编制实施了“三河三湖”重点流域水污染规划，开展了“一控双达标”。全国关闭数万家企业，水污染防治被动和应急状态有所缓解。

“九五”以来，国家先后将10个流域列为水污染防治重点流域，连续实施了四期重点流域水污染五年规划，“十一五”以来，先后把化学需氧量、氨氮排放总量削减作为经济社会发展的约束性指标，国务院发布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发[2005] 39号）（第六次全国环境保护大会），2008年完成了《水污染防治法》第二次修订，颁布实施了《全国地下水污染防治规划（2011-2020年）》、《全国城市饮用水安全保障规划（2006-2020年）》、《全国农村饮水安全工程规划》等一系列水环境保护专项规划。“十一五”期间，全国地表水国控断面高锰酸盐指数、氨氮平均浓度分别下降了31.9%和33.3%；好于Ⅲ类水质的断面比例由37.5%提高到51.9%，劣V类比例由27.4%下降至20.8%，水污染防治工作取得一定成效。

近年来，水污染防治工作力度、设施建设、政策举措等积极因素明显增多，水环境质量稳中趋好的成分明显加大。2013年全国化学需氧量和氨氮排放总量分别为2352.7万吨和245.7万吨，比2010年分别削减了7.81%和7.11%；全国七大水系中国控断面好于Ⅲ类断面、地表水国控断面劣V类水质的比例分别为66.72%、10.29%；全国设市城市污水处理率提高至87%；22%的规模化养殖场和养殖小区实施了减排工程：4000多个建制镇开展了生活污水处理、1多万个建制镇开展了生活垃圾收运，约7000万农村人口直接受益。

我国大规模治污从“九五”淮河治污开始，历经多年持续治污，未来再经过5年左右的统筹部署、积极应对、有所作为，应能取得阶段性的明显成效。国际经验或案例表明，存在人均GDP3000～8000美元环境状况开始转变的库兹涅茨倒U曲线(Kuznets Curve)拐点现象。美国、欧盟等国家大规模治污到环境质量明显改善的时间跨度约为20～30年，2020年左右是我国开始走向环境质量全面改善的重要窗口期，“水十条”实施有可能带动我国从战略相持走向战略反攻，传统的环境问题有望开始得到根治，但环境质量全面改善、人体健康保障和生态系统的平衡还需要更长时间的艰巨努力。

雄关漫道真如铁：水环境形势依然严竣

虽然我国水污染防治工作取得了积极进展，但形势依然严峻。从空间上看，干流水质改善明显，而与群众生活关系密切的支流、城市等水体改善不明显甚至呈恶化趋势；从时间上看，全国水质呈总体改善趋势，但部分生态功能较高水体部分年份出现退化，部分断面水质出现改善后又恶化的波动情况；从污染指标来看，实施总量控制的化学需氧量、氨氮等指标改善明显，但总磷、总氮等指标呈恶化趋势，重金属、持久性有机污染物等指标污染突出。

一是地表水污染严重水域仍然大量存在。2014年，仍有近1/10的地表水国控断面水质劣于V类；流经城市的河段、城市偏僻区域、城乡结合部和农村人口聚集区的河流沟渠普遍受到污染；突发性及跨界水污染事故时有发生。二是湖泊环境质量呈下降趋势。2014年，国家开展监测的62个重点湖泊水库中，38.7%的湖库水质劣于Ⅲ类标准、24.6%的湖库出现不同程度的富营养化现象。三是饮用水水源水质堪忧。截至2014年，11.6%的地级以上城市集中式饮用水水源水质不达标，不达标供水量占总供水量的3.8%，水源超标污染物类型复杂。四是地下水质量状况不容乐观。2013年，国家级地下水监测点中59.6%的点位水质为较差或极差，主要超标指标为总硬度、铁、锰、溶解性总固体、“三氮”（亚硝酸盐、硝酸盐和氨氮）、硫酸盐、氟化物、氯化物等。据近十几年地下水水质变化情况的不完全统计分析，初步判断我国地下水污染由点状、条带状向面上扩散，由浅层向深层渗透，由城市向周边蔓延。

五是局部近岸海域污染严重。大范围海岸带受到破坏，大陆自然岸线保有率已由20年前的高于90%降至现在的不到40%。2014年劣Ⅳ类海水比例为18.6%，主要污染指标为无机氮和活性磷酸盐；黄海、南海、渤海、东海四大海区中，渤海近岸海域水质一般，东海极差：黄河口等9个重要海湾中，渤海湾、辽东湾和闽江口水质差，杭州湾、长江口和珠江口水质极差；18.2%的人海河流监测断面为劣V类。

上下同欲者必胜：污染防治是国家意志与群众需求的集中体现

十八届三中全会提出建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。十八届四中全会提出用严格的法律制度保护生态环境，完善水污染防治法律法规。新修订的《环境保护法》，突出保护优先，强调了公民、企业和政府的责任，被形容为“史上最严”。2011年第七次全国环境保护大会召开，出台《关于加强环境保护重点工作的意见》（国发[2011] 35号）；2013年出台《大气污染防治行动计划》（国发[2013] 37号）：2014年政府工作报告提出向污染宣战。当前，国家主动调低经济增速，我国经济发展进入新常态，意味着经济结构不断优化，经济增长更多依靠创新驱动，环境资源要素投入增速放缓，能源资源消耗的平台期有望提前达到，总量和结构有利于环境保护。上述举措彰显了党中央、国务院防治污染、建设生态文明的坚定决心，也为理顺环境保护体制机制、强化法规政策手段提供了历史性机遇。

与此同时，群众环保意识与需求与日俱增。自1996年来以来环境群体性事件的年增速为29%，环境污染已成为群体性事件的三大原因之一；近年来，厦门、大连、宁波PX事件、广东番禺反对建设垃圾焚烧厂、四川什邡反对兴建钼铜项目等群体性事件，反映了群众的环境维权意识和对良好环境的需求，也为构建全民行动的局面奠定了良好基础。

天时、地利不如人和。水污染防治体现了国家意志与群众需求．必将取得历史性胜利，为全面建成小康社会、建设美丽中国提供有力支持。总体战略设计

“水十条”的战略定位就是为顺应群众利益需求、保障国家水安全，立足我国当前水污染防治现实形势，落实中央全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦等战略，以水环境质量改善为主线，统筹考虑近中期和远期，水资源、水环境、水生态，饮用水、地表水、地下水、近岸海域等水体，工业、农业、城镇生活、交通等污染源，政府、企业和公众，对全国水污染防治工作作出的系统部署。

作为生态文明建设的重要组成部分，水污染防治工作要坚定不移地贯彻这些精神和要求，按照山水林田湖生态系统的特点进行综合管理，将水污染防治贯穿于生产、流通、分配、消费的各个环节，体现在全社会的各个方面。“水十条”与“十二五”相关规划和正在启动研究编制的“十三五”规划进行了充分衔接，保持了工作的连续性，更加突出重点、关键点、可操作性。

把握“稳、准、狠”的原则

“稳”就是稳妥可行、稳中求进，有机衔接相关规划任务要求，保持工作的连续性，立足2020年全面建成小康社会的要求，保证目标“跳起来够得着”：“准”就是聚焦目标、找准突破口，将整治建成区污水直排、提升治理水平、严格执法等作为抓手；“狠”就是重拳出击、重典治污，突出信息公开、排污许可、环境质量排名等制度措施。

以改善环境质量为核心，抓“两头”带中间

针对社会公众诉求和水污染防治工作阶段性特点，以保障人民群众身体健康为出发点，加大综合治理力度，进一步提升饮用水安全保障水平，消除大江大河劣V类和小河小沟黑臭，在“好水”、“差水”两头上彰显治污成效，并全面带动其他水体水质改善进程。

突出重点，坚持问题导向，以环境优化发展

首先，以钢铁、化工、制药、制浆造纸、纺织印染等行业为重点，突出重点流域、重点区域、地级以上城市、工业园区等，从解决排污量远超环境容量这一问题出发，在控制排放、优化发展、节水减污三个环节实施源头严控，稳增长促改革、调结构、惠民生，增强产业竞争力，大力发展环保产业，协同推进新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化和绿色化；其次，从完善法规、标准、制度体系人手，严惩违法行为，实施全过程严格监管、系统治理：最后，以不达标水源、城市黑臭河段等与老百姓生产生活密切相关的水体为行动对象，让老百姓切实感受到水环境改善效果，彰显成效。此外，综合考虑经济社会发展、水污染物排放、水环境问题、国家重大战略部署等因素，将京津冀、长三角和珠三角作为水污染防治的重点区域。

协同推进水污染防治、水资源管理和水生态保护，实施系统治理

尊重客观规律，用系统思维统筹开发利用、治理配置、节约保护等多个环节，坚持节水即治污，强化节水和再生水利用，节水减污与增流增容并重，理顺地表水和地下水、淡水和海水、好水与差水的关系，山水林田湖统筹考虑，合理安排生产、生活、生态用水，将水资源合理开发、生态流量保障作为维护生态空间、促进生态恢复的重要手段，构建水质、水量、水生态统筹兼顾、协调推进的格局。

政府和市场“两手”发力，完善制度政策

贯彻落实党的十八大和十八届三中全会、四中全会深化改革、完善制度的精神，用制度保护生态环境。明确政府、企业、社会公众责任，源头有效预防，过程有效监督，后果严厉惩治，引导政府、企业和公众行为。以环境质量反退化为目标落实地方政府环境质量责任，实施污染严重水体清单管理、限期达标。从完善法规标准制度体系人手，严惩违法行为，加强环境信息公开，建立企事业单位总量控制、排污许可管理等制度体系，多措并举，严格监管。促进政策协同联动，推动第三方治理，标本兼治，完善长效机制。

“水十条”主要内容

“水十条”文本共10条35款，除总体要求、奋斗目标和具体指标外，可分为四大部分。

第一部分统筹三个层面，体现系统治水。该部分对应“水十条”前三条，提出了控制排放、促进转型、节约资源等任务。在环境与经济协调发展层面，以优化产业结构、调整产业布局、推进循环发展提升产业质量，从源头上减少污染物产生：在水环境系统保护层面，以控制用水总量、提高用水效率、强化生态用水保障实现节水增流；在污染治理层面，以工业、城镇、农业农村、船舶港口污染防治实现控源减排。

第二部分提出三项举措，提升防治能力。该部分对应“水十条”第四至六条，提出了科技支撑、市场驱动、严格执法等任务。以推广示范适用技术、加大科技攻关力度、加强科研成果的转化应用、发展环保产业，提升水污染防治的“武器攻击力”；以资源环境价格机制健全、税收信贷政策完善、投融资渠道拓宽、补偿赔偿机制完善等促进市场调节机制的发挥，提升水污染防治的“内在驱动力”：以法律法规和标准体系的健全完善、环境监管能力的提升、监督执法机制的健全加大执法力度，震慑各类环境违法行为，提升水污染防治的“战斗执行力”。

第三部分树立五个靶心，明确主攻方向。该部分对应“水十条”第七至八条，以强化环境质量目标管理、深化污染物排放总量控制、排污许可、环境风险预警评估等制度建设强化环境管理，以“好水”保护和污染严重水体治理为重点，保障水生态环境安全。突出饮用水安全保障，体现大江大河和小沟小汊兼顾，落实陆海统筹，抓好海洋环境保护，保护水和湿地生态系统。

第四部分明确三大主体，落实责任义务。该部分对应“水十条”最后两条，明确政府和企事业单位责任，以公开推动监督，以监督保障落实，严格执行情况考核；以全民行动格局构建推动全社会节水、洁水工作。

“水十条”四大亮点

坚持底线思维，强化水质目标倒逼作用

明确的目标是行动的指南，改善环境质量是环境保护工作的出发点和落脚点，是加强政府公信力、提升执政能力的内在要求，是满足公众期待、缓解社会矛盾的必然选择，是倒逼经济转型升级、优化经济发展的重要手段，是“水十条”的最终目标。“水十条”要求明确饮用水、地表水、地下水、近岸海域等各类水体水质保护目标，逐一排查不达标水体并制定限期达标方案，对水质不达标区域采取挂牌督办甚至区域限批措施，强化水环境质量目标管理，推进我国环境管理逐步由总量控制向环境质量目标管理转型，以环境质量是否改善作为判断各项工作成效的标准，统领各项工作有序开展。“水十条”特别提出整治城市黑臭水体的要求，使老百姓能切实感受到水质改善的成效。

坚持系统思维，多角度全方位统筹

一是在战略决策上自上而下统筹，“水十条”前三条分别从环保与经济协调发展的宏观层面、水质水量协调保护中观方面、控源减排的具体层面出发提出了对策措施。二是从山顶到海洋对各类水体的统筹，第八条专门对饮用水、地下水、以重点流域为核心的地表水、近岸海域、城市水体、湿地等水体提出了差异化的措施和要求，推进所有水体的系统保护。三是工程措施与非工程措施的统筹，尤其强调科技、市场等非工程措施的应用。四是点源与非点源防控统筹，对工业、城镇生活、农业、船舶交通等污染源的防控都提出了要求。五是行动主体的统筹，专门用两条落实政府、企业、公众责任，明确政府各相关部门分工，构建全民行动格局，形成水污染防治强大合力。

坚持改革创新，破除水污染防治的瓶颈因素

水污染防治任务艰巨，必须依靠深化改革与创新加以推进。“水十条”将改革创新贯穿始终，在238项具体治理措施中，有136项是改进强化的措施（如提高污水处理标准等），有90项是改革创新的措施（如对超标企业实施“红黄牌”管理等），还有12项是研究探索性的措施（如研究建立国家环境监察专员制度等）。

坚持依法治水，健全水环境保护制度

“水十条”不仅提出工业、城镇生活、农业农村污染防治，饮用水安全保障、城市黑臭水体整治、节水等工作要求，还明确了70余项法规、政策、制度和机制等管理举措，落实地方政府对环境质量负责的考核机制等措施，为全面落实各项任务提供了有力保障。

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参考文献

[1]国务院，水污染防治行动计划[EB/OL].http://www.gov.cn/xinven/2015-04/16/content_2847709.htm, 2015-4-2. [2]吴舜泽，徐敏，王东，等，水污染防治与环境管理战略转型[J].环境影响评价，2014(3)：08-11．

（吴舜泽系环境保护部环境规划院副院长；王东、马乐宽、徐敏，环保部环境规划院）