新常态下我国规划环境影响评价有效性问题探析

摘 要 规划环境影响评价是实现环境与发展综合决策的政策工具，文章指出目前我国规划环境影响评价尚处于起步阶段，提出开展规划环境影响评价的有效性研究，构建了规划环境影响评价有效性评估框架，并在此基础上，对影响规划环境影响评价有效发挥的障碍进行探讨，并从理念、构建、法律等多个方面为提升规划环境影响评价有效性提出建议。

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关键词 经济新常态；生态文明；规划环境影响评价；城镇化；生态环境

文／徐鹤 王会芝

规划环境影响评价有效性的提出

当前我国经济发展进入新常态，生态文明建设是中国经济新常态的重要特征之一。生态文明建设所需要解决的资源、环境和生态问题，是由于长期快速的工业化和城镇化进程中政府决策价值观失衡、决策方式不当或决策执行失真使得城市或产业发展定位不准、规模过大、布局不合理和结构性问题突出等所导致的。无论是从其国际普及化程度还是从我国政府对其关注的力度，规划环境影响评价无疑是当前最直接和有效地将资源消耗、环境损害和生态效益等评价内容纳入到工业化和城镇化发展战略中，实现环境与发展综合决策的政策工具。

目前，我国对于规划环境影响评价的理论研究和实践均处于初始阶段，随着生态环境问题愈发严峻及规划环境影响评价研究的深入开展，其在理论、技术方法、管理等方面暴露出一系列问题，其实施的有效性逐步受到各界关注，此外制约规划环境影响评价功能发挥的因素也成为探讨的问题之一。

规划环境影响评价有效性评估框架

自20世纪90年代始，英国、荷兰、意大利等欧洲国家掀起了对规划环境影响评价有效性的多角度研究。我国仅有少数学者介绍了国外战略环境评价有效性的理论研究进展，但很少有学者深入研究中国特定制度背景下的规划环境影响评价有效性评估框架。

规划环境影响评价的有效性不仅仅体现在自身制度系统和程序过程的完善上，还应包含更为宽泛意义上的功能发挥，即在目标实现的可达性、评价结果和结论的科学性以及因为规划环境影响评价而产生的衍生效果。

本文认为规划环境影响评价有效性框架由三个方面构成，分别是制度系统的有效性、执行过程的有效性、发挥功能的有效性。制度系统的有效性主要包括规划环境影响评价的法律规章、政策支持和管理机制等；执行过程的有效性主要包括规划环境影响评价的操作实施程序、评估方法、报告质量等方面；发挥功能的有效性包括规划环境影响评价的内在效果和外在效益。其中，规划环境影响评价的内在效果反映规划环境影响评价的直接功能，是指规划环境影响评价作为辅助决策的工具，其结论和建议纳入规划和决策的制定过程中，对规划和决策产生的直接影响。规划环境影响评价的外在效益反映规划环境影响评价的间接功能，是指在实现其直接功能之外，对组织以及个人关系所产生的影响。

在此基础上，构建中国规划环境影响评价“有效性评估三角框架”（图1）

，从政策系统、实施过程、实施结果以及实施效果等方面评估规划环境影响评价的有效性。该理论框架的评估理念为环境影响评价在遵循特定的政策法规的基础上，按照环境影响评价的“政策法规支持一具体过程（操作与应用）一实施结果一实施效果一目标的实现程度”的评估方法分析规划环境影响评价的有效性。规划环境影响评价有效发挥的制约因素

根据上述规划环境影响评价有效性评估框架，结合我国规划环境影响评价的理论研究与实践，我国规划环境影响评价在制度系统、执行过程和功能发挥方面还存在如下不足，制约了其有效性的充分发挥。

规划环境影响评价制度建设尚需完善

虽然我国《环境影响评价法》（以下简称《环评法》）实施已有十多年，但是规划环境影响评价的相关制度机制仍不健全，主要体现在以下几个方面：首先，当前我国规划环境影响评价的综合决策机制尚未建立，有章不循的情况屡见不鲜，规划环境影响评价制度仍不能成为标准的规范，使得环境影响评价在一定程度上成为形式。其次，我国的规划环境影响评价制度建设中，还存在着相关导则指南不健全的现象，能源、资源开发类，旅游，跟踪评价等相关领域的专项规划环境影响评价导则尚未发布。例如，在跟踪评价方面，我国《环评法》中提出要开展规划环境影响跟踪评价和建设项目环境影响后评价，但由于缺乏相关的配套实施细则，使得该项要求形同虚设。最后，规划环境影响评价的管理机制尚不健全，规划环境影响评价过程的经费使用、公众参与以及跟踪评价等难以有效展开。如2006年原国家环保总局颁布的《环境影响评价公众参与暂行办法>仅适用于建设项目环境影响评价，对于公众的环境监督权、检举权以及司法救济权等权利没有相关的规定和细则。

规划环境影响评价的方法体系有待建立

规划环境影响评价有效开展的一个重要方面就是采用科学合理的技术方法，对规划的环境影响进行预测和评估。我国在规划环境影响评价方法学方面开展了大量的理论研究和实践应用。但是，当前我国规划环境影响评价的方法学研究尚未形成具有指导性的方法学体系，方法的应用主要针对单个环境要素的评价，缺乏对复杂的区域性以及宏观性环境问题解决的能力，且技术方法的选择具有主观性，不同方法的可比性欠缺；此外，针对环境保护的一些重点问题和全球的热点问题，比如复合型大气污染、气候变化、累积影响、资源环境承载力等问题，在理论研究和方法的应用方面仍存在较大的研究空间。技术方法体系的不完善会直接影响规划环境影响评价的质量，影响规划环境影响评价有效发挥作用。

规划环境影响评价的学科建设亟需提升

当前我国规划环境影响评价有关的理论研究和实践成果较多，但是我国规划环境影响评价的学科建设却始终处于初级阶段，主要原因在于当前规划环境影响评价研究主要侧重于评价技术方法的提高、环境管理制度的完善以及应用范围的扩展等方面，主要将规划环境影响评价看作一项具体的环境管理制度和专门的技术工具。在应用和实践中，主要将其看作一种具体的技术过程和辅助决策的手段，缺乏对规划环境影响评价本质属性和功能效果的思考，如对规划环境影响评价的价值属性、功能定位、功能发挥等方面进行深层次的探讨和研究。

规划环境影响评价内容有待完善

当前规划环境影响评价的评价内容不完善，对重金属污染的评估较少，对人群健康、气候变化、生物多样性等方面的评价欠缺。由于没有相关的技术导则指引，也缺乏实践经验，实践案例中人群健康、气候变化等因素较少。地区的生物多样性情况一定程度上可以反映出该地区受环境影响的程度，开展生物多样性影响评价可以有效减少对生态系统的影响，有助于生态系统的保持与维护，但目前对生物多样性评估工作的重要性还存在不同认识，缺乏保护措施的跟踪检查和工程完成后的评估，并且评估的理论和方法尚需研究。

提高规划环境影响评价有效性的对策建议

转变本位观念，构建以可持续发展为本位的规划环境影响评价体系。

当前，我国环境承载力已接近上限，为应刘环境污染加剧，保障生态安全，应尽快转变长久以来以环境为本位的规划环境影响评价体系，在兼顾环境质量的同时，从可持续发展的角度分析所在区域的资源承载力，同时充分考虑区域经济结构的变化、环境污染带来的经济损失以及健康成本、社会及群众不断增加的对环境的诉求、国际绿色贸易堡垒等诸多因素，逐步形成以可持续发展为本位的规划环境影响评价体系。

基于生态文明建设构建规划环境影响评价，以此为工具推动生态文明建设

重构规划环境影响评价系统的核心是基于“尊重自然、顺应自然、保护自然”的生态文明理念和“建设美丽中国，实现中华民族永续发展”的两大目标，构建规划环境影响评价的价值规范，调整规划环境影响评价系统。以生态文明建设面对且需解决的“资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化”三大问题为导向，开展多样化的规划环境影响评价模式研究，基于生态文明，进行规划环境影响评价制度分析、环境的预测评价、顶层设计，重点研究相关领域，如工业化、城镇化、资源利用与开发、水电开发、交通、流域与区域海域开发等相关制度建设现状，分析能否满足生态文明建设的要求及其对规划环境影响评价制度的响应与协调程度。

在落实现有法律法规的基础上，逐步完善规划环评的制度建设

《规划环境影响评价条例》中对规划环境影响评价的定位与内容做出具体的规定和要求，然而在规划环境影响评价实施的过程中，评价过程难以严格按照导则和条例规定的相关要求进行严谨科学的评价。因此，应改变制度建设上“重建设、轻监督”的局面，在逐步完善规划环境影响评价制度同时，加强法律法规落实的监管工作，做到“有法必依”，使已出台的法规导则真正落到实处。此外，在规划环境影响评价制度的完善方面，应尽快出台相关领域的导则，如旅游、跟踪评价等领域的导则，使相应的规划环境影响评价工作做到“有法可依”。再者，建立规划环境影响评价和建设项目环境影响评价的联动机制，同时整合政策环境资源，建立规划环境影响评价制度与区域限批制度、环境规划制度、环境监测制度等相关制度间的联动机制，从而推动环境影响评价制度在执行中的规范性。

完善规划环境影响评价内容，将气候变化、居民健康风险融入评价

目前我国在政策层面规划环境影响评价尚处于起步阶段，尚不足以有效地指导研究和实践。在对新型特征污染物、持久性有机污染物、重金属污染的评估方面还存在着不足，对敏感、重要受体的评估尚不充分，并且尚未将对气候变化因素的评估纳入评价内容当中。在经济发展和环境保护工作进入新常态下，我国应进一步完善规划环境影响评价的内容，加强规划环境影响评价的理论方法的研究，纳入生物多样性、人民健康风险、气候变化等因素，逐步完善自身体系建设，以迎接新时期的挑战。

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参考文献：

[1]沈基清，论基于生态文明的新型城镇化[J]．城市规划学刊，2013(1)：29-36．

[2]王会芝，中国战略环境评价的有效性研究[D]．南开大学，2013．

[3]徐鹤，陆文涛，王会芝，中国规划环评理论与实践[J]．环境影响评价，2014(2)：7-10.

（徐鹤系南开大学战略环境评价研究中心主任、教授；王会芝，天津社会科学院）