探索构建“环评按要素、评估按行业”的新型环评技术导则体系

文／王亚男 杨常青 舒艳 陈颖

摘要 通过梳理我国现有环评技术导则体系概况，借鉴美国相关经验，提出构建我国环境影响评价体系和评估体系并存的环评技术导则新体系的构想，实现行业类环评与要素（专题）类环评相互促进、协调发展，使环评咨询工作更加科学化、环评审批更具针对性，从而带动环评及相关咨询行业的健康发展。

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关键词 环境影响评价；环评技术导则；技术评估；美国

《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》对完善生态环境监管制度方面明确提出“健全环境影响评价制度”的要求。我国环境影响评价制度自1979年《环境保护法（试行）》提出以来，在源头预防污染方面发挥了重要作用。近10年来，全国共审批建设项目环评超过400万项，通过“以新带老”“上大压小”等措施，有效促进了产业结构调整，有力推动了污染减排，实现了经济发展与环境保护的协调共赢。“十三五”期间改革创新环评工作的思路和措施，在建设项目环评管理中将突出强制性和针对性。随着建设项目环评的审批权限下放，基层环保部门将面临日益增多的项目环评审批压力，对于环评技术导则在评价和评估的指导性需求也不断增加。在目前形势下，探索构建新的环境影响评价技术导则体系，无论对于环境影响评价咨询，还是环境影响技术评估和审批，都具有较强的迫切性和重要性。我国现有环评技术导则体系概况及审批权下放后环评面临的新形势

“不以规矩，不能成方圆”。环评技术导则与规范作为环评工作的“规矩”，是指导全国千余家环评单位和近5万名技术人员科学有序开展技术咨询活动、各级评估机构顺利开展技术评估工作、各级环保行政部门依法行政审批的重要技术依据和决策参考。

环评技术导则以代号为“HJ”的环境保护行业标准的形式出现。原国家环境保护局在1993年发布了编号为HJ/T2. 1-93、HJ/T2. 2-93、HJ/T2. 3-93，包括总纲、大气环境和地面水环境等首批环评技术导则，1995年发布了声环境导则(HJ/T2. 4-95)，1997年发布了非污染生态影响的技术导则(HJ/T19-1997)。进入21世纪以来，特别是2003年《环境影响评价法》颁布实施的十年间，环评、竣工环保验收导则与规范的新编数量突飞猛进，通过修订大大提升了导则的质量，使之更具科学性和可操作性。从环境要素和行业分类的不同方面、从环评咨询和技术评估的不同角度、从规划和建设项目的不同层次，已经初步形成较完善的环评技术导则体系。这些导则和规范的制修订在适应经济突飞猛进的同时，为提高环境准入监管水平发挥了重要的作用。

根据近期国务院关于简政放权精神的指示，环境保护部于2013年11月15日发布《关于下放部分建设项目环境影响评价文件审批权限的公告》（公告2013年第73号），将包括“对二甲苯、精对苯二甲酸改扩建项目”等25项建设项目环评审批权限下放到省级及以下；2015年3月16日，环境保护部印发《环境保护部审批环境影响评价文件的建设项目目录( 2015年本)》（公告2015年第17号），将“火电站、热电站、炼铁炼钢、有色冶炼、国家高速公路、汽车、大型主题公园”等项目下放到省级环境保护部门审批，相关媒体评论“此次下放力度空前”。

反观目前已有的环评技术评估相关导则，仅有一项《建设项目环境影响技术评估导则》(HJ 616-2011)，此外还有一本由环境保护部环境工程评估中心编写的《建设项目环境影响技术评估指南》（中国科学出版社，2012年第2版）图书。而环评技术评估是直接服务于环评审批的一项重要环节，环评技术评估工作直接决定了环评审批的效果与效率。

因此，我国目前的环评相关技术导则存在的主要问题可以归结为两条：一是环评技术导则相对不够丰富，有待通过顶层设计进一步完善；二是环评技术评估导则在环评技术导则体系中所占分量较单薄，在环评审批权限大范围下放的新形势下，对于基层环保部门的环评审批工作指导性不足、针对性不强。

中美环评技术导则对比分析

美国环评技术导则较为侧重技术审查

美国是最早实施环境影响评价制度的国家。初步文献检索显示，国内学者对于美国的环评法规制度的研究较多，但对于其环评技术导则特别是建设项目环评技术导则的研究较少。此外，还有一些关于美国战略与规划环评方面的研究，多侧重于制度及内涵，关于技术方法与规范的研究内容相对较少。美国环保局(EPA)关于环境影响评价的技术规范多与政策性文件相结合，其官方发布的以技术型为主的导则主要包括“环境影响报告书审查指南”(Guidance forthe Review of EIS)和“污染防治与减缓环境影响清单”(Pollution Prevention-Environmental Impact Reduction Checklists for NEPA/309Reviewers)两种类别。其中，环境影响报告书审查指南包括对联邦行为环境影响的审查政策和程序、生境、非金属和金属矿、渔业管理计划等方面的审查指南，以及对非煤矿产采选工程、原油和天然气的勘探、开发、生产项目和在联邦土地上的放牧等经济活动的环境影响审查背景资料。污染防治与减缓环境影响清单为开展各项环境影响评价审查工作作准备，列举了应开展环境影响审查的项目类型，涉及能源管理、园林绿化、病虫害管理、机场、建筑／住宅建设、非军用的化工、火力发电、水利水电、林业、畜牧业、危险废物焚烧、公路和桥梁、矿业工程、天然气管道、石油和天然气项目等。

我国现有环评导则侧重技术工作

在我国，大气、地表水、地下水、声、生态影响、电磁等以环境要素为主题的环评技术导则日趋成熟，环境影响报告书相关专题的导则如风险、固体废物、人体健康、公众参与等也正逐步完善或开展制修订工作。

行业类导则方面，轻工纺织、建材火电、海洋工程、核工业等缺少相应技术导则；已经发布的行业类导则，如化工石化医药、交通运输、采掘、农林水利、输变电及广电通讯等，虽然在评价内容与要求上针对行业特征进行了特别说明和具体要求，但仍不可避免与要素类及专题类导则存在内容上的重复引用。这些问题导致环评工作虽然依据众多，但目标却愈加不明确，不能满足产业政策和生产工艺改进给技术评估带来的新要求，给行政审批带来了技术困难，在一定程度上也阻碍了环评技术的创新与发展。

近年来，针对社会热点问题发布的政策性管理文件日趋增多，例如城市灰霾问题、公众参与问题、人体健康评价问题以及温室气体问题等。这些文件对环评工作提出了更新、更高的要求，但是在落实到技术导则过程中，经常出现技术导则与政策文件内容重复交叉、技术要求逐渐转变为管理要求的情况，使得技术导则的科学性、技术性大打折扣；同时，政策文件对于技术上应关注的累积性影响、人体健康影响、暴露风险评价等内容不够深入和具体。此外，我国环评技术导则还存在发布行业类导则的部门多、难以协调兼顾的问题。

由此可见，美国环评技术导则具有“重评估、轻评价”的特点，发布的技术指南或政策文件多围绕评估工作开展。反观我国的环评技术导则，多为“从业者”即环评技术人员设计，而不是为“审查者”即技术评估人员准备的。借鉴美国环保局侧重技术评估导则（审查指南）的经验，我国在环评技术导则方面可考虑逐渐向要素类与专题类导则侧重，将行业类环评技术导则逐步向技术评估导则转化。另外，规划类环评由于尚未列入行政许可，在技术审查和业务指导上宜以统一的形式推荐实施，在技术审查方面进行总体把握。

关于构建环评及相关导则新体系的构想

建设项目的环评咨询与技术评估导则的设计脉络应“平行”发展

根据以上分析，环评相关技术导则新体系的整体框架导则制修订过程中应避免出现“头疼医头、脚疼医脚”现象，需探索“评价按要素、评估按行业”的平行脉络新思路。新体系中环评技术导则应侧重环境要素及专题，主要用于指导环评从业人员。要素类项目包括大气环境、地面水环境、地下水环境、声环境、生态环境、电磁辐射、土壤环境等，专题类按照环境影响报告书章节划分，可包括环境风险、公众参与、固体废物、水土保持、环境经济损益分析等。

评估导则应侧重行业类型，可按照《建设项目环境影响评价资质管理办法》（原总局令第26号）附件一的行业类别进行划分，即轻工纺织化纤、化工石化医药、冶金机电、建材火电、农林水利、采掘、交通运输、社会区域、海洋工程、输变电及广电通讯、核工业等，主要供环评技术评估人员及项目审批人员参考。

战略与规划类环评技术导则与评估规范应侧重指导性

按照国际上的惯例，战略环评(SEA)包括“政策、计划和规划”(Policy、Plan、Program)三个层面。由于包括规划环评在内的战略类环评在法律地位上不同于建设项目环评，目前尚未列入行政许可范围，因此战略类环评的技术评估导则与环评技术导则不需单独分设。

考虑到政策类、计划类环评的指导性大于强制性，建议“政策类、计划类”环评的技术规范应以“技术指南”形式出现。战略环评各要素方面的评价可参照建设项目环评的要素（专题）类导则，但其也不同于建设项目环评，应凸显战略环评在尺度上的宏观性，例如评价方法、内容、深度等方面。具体而言，可分别出台面向政策（法律法规）、计划（如国家和地方的五年发展规划）等环评技术指南，面向各类规划的环评技术导则总纲，以及“一地、三域、十专项”等专项规划的评价技术导则。

根据上述构想，形成如下的环评技术导则新体系图，见图1。

结语

综上所述，建立评价和评估并存的环评技术导则新体系，便可实现行业类与要素（专题）类“两条腿走路”，构建出平行发展、互相依存的导则体系。要素类导则侧重科学性，行业类导则侧重管理需求；要素类导则相对稳定，行业类导则随着国家产业政策需要及生产工艺改进适时进行调整。环评从业人员和技术评估审查人员都具备各自的尺度，在实际工作中也可互相借鉴、相得益彰，使环评工作更加科学化、更有针对性，从而带动环评及相关咨询行业的健康发展。

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参考文献

[1]刘晓星，用创新思路推进环保战略转型[N].中国环境报，2015-05-11．

[2]梁鹏，戴文楠，杨常青，等．我国环境影响评价及相关导则体系顶层设计[J].环境影响评价，2014(6)：24-27．

[3]王亚男．中国环评制度的发展历程及展望[J]．中国环境管理，2015(2)：12-16.

（王亚男系环境保护部环境发展中心教授级高级工程师；杨常青、舒艳、陈颖系环境保护部环境发展中心高级工程师）