新《环保法》生效后首例环境民事公益诉讼案件之评析

基本案情概述

2008年7月底，福建省南平市谢某、倪某、郑某3人未经批准，从李某手中购得南平市延平区葫芦山砂基洋恒兴石材厂矿山的采矿权，在未办理采矿许可延期手续、未取得占用林地许可证，且当地国土资源部门数次责令停止采矿的情况下，从事开矿作业，造成19.44亩林地原有植被严重破坏。2014年7月，南平市延平区人民法院以非法占用农用地罪判处3被告人刑期不等的有期徒刑。2014年11月，南平中院二审，维持原判。2015年1月1日，北京市朝阳区自然之友环境研究所、福建省绿家园环境友好中心向南平中院对谢某、倪某、郑某和李某4被告提起环境公益诉讼，请求法院：判令4被告在3个月内清除矿山采石处现存工棚、机械设备、石料和弃石，恢复原地破坏的28. 33亩林地植被（山顶19.44亩、原塘口8. 89亩）；如4被告不能在3个月内恢复原地植被，则赔偿生态环境修复费用110.19万元，由第三人即南平市国土资源局延平分局和南平市延平区林业局用赔偿款组织恢复原地植被；判令4被告赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失134万元；判令4被告承担诉讼费、赔偿原告的评估费、律师费及差旅费。该案系新《环保法》实施后受理的首例环境公益诉讼案件，经过两次开庭，目前尚未宣判。

案例关键问题

原告的主体资格

被告认为原告自然之友环境研究所主体不适格。被告的依据是北京市朝阳区自然之友环境研究所提供的研究所章程及登记证书、组织机构代码证印证该研究所登记日期为2010年6月18日，发证日期为2013年9月27日，有效期为2013年9月至2015年6月30日。被告据此认为，该原告依法设立不满5年。根据新《环保法》第58条，有权提起环境公益诉讼的社会组织必须“专门从事环境保护公益活动连续5年以上”。原告则认为新《环保法》规定的年限并非自登记之时起算而是自开始专门从事环境保护公益活动之时起算，自然之友环境研究所在1994年开始专门从事环境保护公益活动，并无主体不适格的问题。

二者的争议发生在5年时间的起算点。原告认为应该是实际从事活动之日；被告认为应该是登记设立之日，其背后逻辑是只有设立才能从事活动。这两种解释都没有脱离法律条文文义（字面）解释的范畴，争议源起于对法律条文理解出现歧义。当法律条文存在多种解释的可能性时，应当依据论理解释或社会学解释加以解决。目的解释作为论理解释的重要方法，系以法律规范的目的阐释法律疑义。法律规范的目的在于维护整个法律秩序的体系性，法律条文受此目的支配。新《环保法》赋予环保组织提起公益诉讼的目的是秉承多元主体共治的理念，通过将公民和非政府组织纳入现代环境治理体系，打破国家机关对环境违法行为进行追究的权力垄断。条件限定过于严格，从而导致有资格提起诉讼的环保组织的数量过少，并不符合建立环境公益诉讼的目的。按照被告的解释，将导致我国大量的环保组织失去在现阶段提起环境公益诉讼的资格，与实现环境公益诉讼条款的立法目的背道而驰。而且，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》为贯彻上述目的，在细化新《环保法》第58条规定中的“社会组织”“设区的市级以上人民政府民政部门”“专门从事环境保护公益活动”和“无违法记录”的认定标准时，采取了较为宽松的立场，如规定“设区的市，自治州、盟、地区，不设区的地级市，直辖市的区以上人民政府民政部门，可以认定为环境保护法第五十八条规定的‘设区的市级以上人民政府民政部门’”。

因此，时间起算点确定为实际专门从事环境保护公益活动之时更能体现环境公益诉讼条款的立法目的。

公益诉讼条款的溯及力

被告认为新《环保法》生效于2015年1月1日，其行为发生在新《环保法》生效前，当时并没有任何法律规定环保组织可以起诉“污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”，根据法不溯及既往的原则，不应对过往问题进行追溯。原告则主张，被告的行为按照行为发生时的法律都属于违法行为，并不存在将当时合法行为追认为违法行为的问题，因此，并不违背法不溯及既往原则。

法不溯及既往作为一项法治原则，其效力并非在所有领域都同样严格。在刑事领域，该原则得到严格适用。其他领域，往往经由法院加以灵活掌握。美国有关环境法具有溯及力的司法实践不乏其例。美国治理污染场地的立法《超级基金法》虽然在条款中并没有关于溯及效力的明确规定，但联邦法院已经通过司法判决确立了可以追溯法案生效前危险物质的不当处置行为的原则。这意味着有关当事人需要对该法生效前发生的危险物质处置行为造成的土壤污染承担修复责任，即便其行为发生时并不违反当时的法律。在著名的小鱼与大坝之争的田纳西河流域管理局诉希尔案中，联邦最高法院赋予《濒危物种法》第7条以一种具有回溯性的解释，将其适用于该规定生效前获得国会拨款支持的水利项目。

从我国有关司法解释中也能找寻到其具有溯及力的线索。作为适用《环保法》公益诉讼条款的司法解释， 《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》没有明确其时间效力。不过，《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第19条明确了时间效力，即适用于该解释实行后人民法院尚未审结的一审、二审案件。可见，该司法解释具备溯及力。环境民事公益诉讼案件在最高人民法院看来属于环境侵权责任纠纷案件。这可以从《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第18条第1款规定得到证实。根据该款规定，该司法解释解释适用于审理因污染环境、破坏生态造成损害的民事案件，但法律和司法解释对环境民事公益诉讼案件另有规定的除外。这种定位是否有足够的理由和依据，姑且存而不论。但根据上述规定，除非环境民事公益诉讼案件的法律和司法解释作出不同规定，否则都适用其规定，这自然包括第19条有关时间效力的规定。于是， 《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》应该适用于《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》施行后人民法院正在审理尚未判决的一审、二审案件。《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》自2015年6月3日起施行。因此， 《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》应该适用于目前尚未审结的本案。

生态修复、赔偿费用鉴定意见

北京某资产评估有限公司接受原告委托出具评估报告，其结论是生态环境修复费用和生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失共244. 19万元。被告质疑这一数字，认为毫无根据。理由是评估方缺乏鉴定资质，而且评估方式存在严重问题： 《福建南平采石场生态修复初步费用估算报告》评估对象是恢复林地原状费用估算，但报告没有对该林地破坏前的状况进行调查认证，估算按照造林标准进行； 《南平沙基洋矿山生态破坏事件导致的损害价值预评估》没有评估对象具体数字，系泛泛而谈的预评估。因而主张这两份报告都不宜作为定案依据。原告则认为，评估报告不属于法院主导的鉴定，依照有关司法解释不需要资质。

我国的鉴定分为法院主导的鉴定和当事人自行委托的鉴定。

根据《民事诉讼法》第76条，当事人有权就查明事实的专门性问题向人民法院申请鉴定。鉴定人的确定有三种途径：由双方当事人协商确定鉴定人；协商不成的，由人民法院指定鉴定人；即便当事人未申请鉴定，人民法院可以径直委托鉴定人。可见，法院主导的鉴定可以分为当事人协商鉴定、法院指定鉴定和法院委托鉴定。至于应具备何种资格，根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的规定，鉴定人或者是具备相关资格的司法鉴定机构，或者是国务院环境保护主管部门推荐的机构。其中的“司法鉴定机构”（不含侦查机关根据侦查工作的需要设立的鉴定机构），按照《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》和《司法鉴定机构登记管理办法》的规定，“司法鉴定机构”必须是具备规定的条件，经省级司法行政机关审核登记，取得《司法鉴定许可证》，在登记的司法鉴定业务范围内，开展司法鉴定活动的司法鉴定执业机构。其他出具“检验报告、检测报告、评估报告或者监测数据”的机构必须是“国务院环境保护主管部门推荐的机构”。总之，法院主导的鉴定的实施者即鉴定人必须具备一定形式上的资质要求，即或者持有《司法鉴定许可证》，或者获得国务院环境保护主管部门的推荐。

除了法院主导的鉴定外，当事人也有权自行委托鉴定。根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第28条，一方当事人有权自行委托有关部门进行鉴定，另一方当事人如有证据足以反驳鉴定意见并申请重新鉴定的，人民法院应予准许。第29条对鉴定人资格并没有提出具体明确的要求，仅仅要求鉴定书包括对鉴定人鉴定资格的说明。

在我国对于自行委托鉴定人没有具体的形式上的资格要求的情形下，只要鉴定人实质上具备专业能力，对自行委托鉴定意见的质疑、说明和辩驳应当围绕鉴定材料、鉴定依据和使用的科学技术、鉴定过程和鉴定结论进行。鉴定意见无论以何种方式作出，在接受法庭质证之前，其证据地位是平等的，向法庭申请鉴定或自行提出鉴定意见，是当事人的诉讼权利，司法实践中不宜在未经质证之前对自行委托鉴定意见直接作出否定性评价。对于一方当事人自行委托形成的鉴定意见，另一方当事人没有通过质证进行质疑和辩驳，也没有提供足以反驳的证据，而仅仅发表不同意的意见，法庭不宜径自否定自行委托形成的鉴定意见的证明力。当事人自行委托启动的鉴定，由于向鉴定机构提供使用的基础材料均由一方当事人提供，提供材料的真实性和全面性以及接受委托的鉴定人的中立性必然面临质疑，自行委托鉴定意见的证明力一般而言应该弱于法院主导的鉴定。

本案上述两份报告属于原告自行委托鉴定意见，依照有关司法解释并不需要符合形式上的资格要求。

作为第三人的政府行政部门的责任

本案第三人即南平市延平区林业局和南平市国土资源局延平分局对诉状中要求其利用修复费用组织恢复原地植被的诉求不予认同，其理由是没有法律依据。在延平区林业局看来，复垦的行政责任主体是国土部门，一般企业开矿时都会在国土部门预缴环境治理保证金，应该用该资金进行复垦。南平市国土资源局延平分局认为，根据《福建省矿山生态环境恢复治理保证金管理办法》，“谁破坏谁恢复”，国土部门作为土地资源的监管者，对土地资源的开发利用、保护具有职责，但法律和行政法规并未赋予其“组织恢复原地植被”的职权。原告则主张组织恢复原地植被属于两个政府部门职责的延伸。

根据《最高人民法院、民政部、环境保护部关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》，法院不仅可以判令被告承担修复义务，而且可以委托第三方修复生态环境和鉴定生态环境损害修复结果，并商请负有监督管理职责的环境保护主管部门共同组织修复和协助审查修复结果。

关于得到政府机关配合的方式，该司法解释使用的是“商请”，而起诉状中使用的是“判令”，用词确有值得斟酌和商榷的余地。该司法解释规定配合的行政机关是“环境保护主管部门”，从文义来看，殊无疑义，并不包括其他行政部门。考虑到我国环境管理体制和该司法解释的定位，作为商请对象的政府部门在司法实践中是否应依字面解释限定在“环境保护主管部门”，则有讨论的余地。我国环境保护分为污染防治和自然资源保护，“环境保护主管部门”的职责主要局限于污染防治。该司法解释显然以实施新《环保法》的公益诉讼条款为目的，该条款规定“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”，符合条件的社会组织可以起诉，显然明确将生态破坏也纳入公益诉讼范畴。而承担生态破坏监管职责的主要并不是环境保护主管部门，因此，现有的司法解释内容存在漏洞，对提起公益诉讼中给予配合的政府部门的范围考虑不周全，遗漏了生态破坏监管部门。这显然系制定者对于应规定的事项出现疏忽没有规定，造成“法律漏洞”，该漏洞并非制定者有意造成，应当由司法者探求立法意旨加以“创造”或“补充”。对该漏洞进行补充的法律技术系目的性扩张，将依立法意旨应该涵盖但不为文义所涵盖的类型，纳入法律的适用范围。该司法解释的意旨显然不限于对污染环境行为提起公益诉讼，也包括对生态破坏行为提起公益诉讼，因此法官有必要实行目的性扩张，将承担生态破坏监管或者自然资源管理的部门纳入共同组织修复和协助审查修复结果的责任主体范围。唯有如此，才能令通过环境公益诉讼保护生态的目的不至落空。

案例启示

国务院环保部门应当积极推荐鉴定机构

环境保护部为配合环境司法和执法于2014年10月24日发布了《环境损害鉴定评估推荐方法（第Ⅱ版）》，对《环境污染损害数额计算推荐方法（第1版）》进行了修订和细化。我国现行法律法规对环境污染损害行为的行政责任、民事责任和刑事责任都做出了原则规定，但由于种种原因，环境污染案件在审理时仍存在许多技术难题需要解决。开展环境污染损害鉴定评估工作是推进环境司法深入开展的技术保障。新形势下，该文件对于进一步开展环境损害鉴定评估工作和环境诉讼提供了技术支撑。但该文件仅仅解决了鉴定方法问题，对于鉴定主体方面的困扰依然存在。鉴定机构的资质问题一直困扰环境诉讼尤其是环境公益诉讼。本案中的两份报告虽然是自行委托鉴定意见，但其证明力往往受到对方当事人的质疑，通常经当事人协商确定、法院指定或法院委托而获得鉴定更能形成令人信服的鉴定意见。根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的规定，“……可以委托……由国务院环境保护主管部门推荐的机构出具检验报告、检测报告、评估报告或者监测数据”。虽然环境保护部于2014年初推荐12家环境损害鉴定评估机构，但数量明显偏少，且地域分布不平衡。法院在进行委托鉴定时面临的困难尚未根本解决。因此，环境保护部为配合环境公益诉讼，借助司法机关保护环境，有必要在兼顾地区平衡的情况下在大气、水、土壤、海洋等各个领域推荐更多有较高专业水准和公信力良好的机构作为出具检验报告、检测报告、评估报告或者监测数据的机构，破除影响环境公益诉讼的技术障碍。

法律和司法解释的制定应当考虑更为周全

虽然《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》规定了当事人自行委托鉴定，但《民事诉讼法》和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》都没有做相应规定，从而容易引发有关当事人是否有自行委托鉴定的权利的争议，进而可能对自行委托鉴定意见作为证据的地位加以否定。通过自行委托鉴定及时固定证据是当事人的诉讼权利，尤其是污染损害案件对环境损害事实的鉴定有很高的时间要求，错过时间无法进行有效的鉴定，影响鉴定的科学性和合理性。《民事诉讼法》及其有关司法解释应当补充自行委托鉴定的相关内容。

本案部分争议出现在对司法解释的理解，部分是由于法律漏洞，如《最高人民法院、民政部、环境保护部关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》明显遗漏了生态破坏监管和自然资源管理机关；部分来自于条文存在多种解释的可能性。为增加法律适用的可预期性，司法解释应尽量减少法律漏洞和避免出现理解歧义的条款。

（作者单位：中国政法大学民商经济法学院）