遵循生态文明理念 以资源环境承载力定位经济社会发展

文／朱坦 王天天 高帅

摘要 近年来，在快速工业化和城镇化发展过程巾，部分地Ⅸ对资源环境的承载能力考虑不足，导致生态环境退化、环境质量恶化、资源匮乏等问题突出。通过对当前可能造成资源环境超载的主要原因和关键问题进行分析，结合国家关于推进生态文明建设的重要要求和战略部署，提出以资源环境承载力定位经济社会发展的几点建议。

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关键词 生态文明；资源环境承载力：环境质量：制度建设

长期以来，我国经济社会基本上延续了传统工业文明的发展方式，对资源环境因素的考虑不足，在各种要素资源的配置过程中没有很好地反映自然资源的稀缺性和环境容量的有限性，致使经济发展一定程度上依赖于消耗资源和破坏环境。党的十八大从全局和战略的高度，把生态文明建设放在突出地位，强调将生态文明理念全面融人和贯彻到其他四大建设的各方面和全过程，建立“五位一体”的总体布局。按照尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，建立以资源环境承载力为基础的区域经济社会发展模式已经成为我国“新常态”下面临的一个重要课题，也是推进生态文明建设的重要任务。

生态文明理念对于经济社会发展的重要意义

生态文明建设是我国为应对快速工业化和城镇化过程中出现的环境污染、生态失衡、资源匮乏等问题，寻求可持续发展的重要解决途径。由原始文明到工业文明，人与自然的关系经历了人类依赖自然、畏惧自然再到征服自然的变化。特别是工业文明时期，人类创造了前所未有的物质财富和科学文化成果，人类改造自然的能力迅速增强，同时也加剧了人与自然的矛盾。在这个过程中，人类对自然环境进行了前所未有地、大规模地开发，致使自然资源日益枯竭，环境日趋恶化，人类自身的生存和发展也面临着愈发强烈的制约效应。

要摆脱当前的资源环境危机，就必须摒弃工业文明的“掠夺式”发展模式，转而追求“人与自然和谐发展”的可持续发展方式。在以往的经济社会发展中，我们更多从协同推进的角度来把握发展经济与保护环境间的关系，环境保护让位于经济发展的现象也时有发生。这种选择有其历史必然性，主要是由于我国人口众多、经济基础差、发展不平衡，还面临着改善人民生活水平的重任决定的。经过三十多年的改革开放，我国经济社会发展取得了巨大成就，而生态环境超载的问题愈发显著。生态环境愈发难以支撑如此大的经济总量按照传统粗放的模式快速增长，资源供给面临着严峻挑战，部分地区环境质量长期不达标，区域生态功能弱化。按照生态文明理念的要求，遵循自然界具有有限的承载能力这一客观规律，亟需破解资源环境的超载问题。建立以资源环境承载力为基础的经济社会发展模式成为我国新时期改革和发展的一个重要课题。

资源环境承载力是生态文明建设的基本原则和重要依据

为贯彻和落实生态文明理念，按照“五位一体”的战略布局，应将资源环境承载力作为顶层设计的重要考量融人和贯彻到经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的各方面和全过程，从而实现人与自然和谐发展。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，强调以制度体系推进生态文明建设工作，并专门对建立资源环境承载力预警机制做出了战略部署，要求对水土资源、环境容量和海洋资源超载区实行限制性措施。新修订的《环境保护法》为建立以资源环境承载力为基础的区域经济社会发展模式提供了法理依据，要求“省级以上人民政府应当组织有关部门或者委托专业机构，对环境状况进行调查、评价，建立环境资源承载能力监测预警机制”。中共中央国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》提出“树立底线思维，设定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线，将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内。”

资源环境承载力是在一定的时空范围内，在确保资源合理开发利用和生态环境良性运转的条件下，区域复合生态系统中生态环境子系统对人类经济社会子系统的承载能力。资源环境是人类经济社会发展的基础，资源环境的承载能力是基于人与自然和谐的可持续发展目标下，资源环境作为承载体对人类经济社会活动的支持能力，并且资源环境承载力受人类生产、生活活动的影响而发生改变。

资源环境承载力以不影响人类健康生存的环境质量达标为目标，以环境容量为基础，确保人类在经济社会发展过程中可能产生的负面环境影响在生态环境承载能力阈值范围内。资源环境承载力主要可以从以下几个方面考虑：一是以环境质量和生态功能为核心的生态环境承载力，包括水环境、大气环境等；二是以重要的资源要素为主的资源承载力，包括水资源、土地资源、能源资源、海洋资源等；同时资源承载力和环境承载力之间也是相互制约、相互影响的，不同数量、不同种类的资源使用和人类活动对于环境质量的影响也是不同的。

从资源环境承载力角度分析经济社会发展存在的主要问题

长久以来我国将经济发展作为国家发展的主要内容，甚至以破坏和牺牲“绿水青山”为代价，以创造更多的“金山银山”。在这一过程中，不考虑或很少考虑资源环境的承载能力，导致经济发展和资源匮乏、环境恶化之间的矛盾逐渐凸显出来。造成这一现象的主要原因就是在发展过程中没有充分考虑关键资源要素和生态环境的制约，区域发展顶层设计未能从全局和长远的战略角度进行合理规划，违背了资源环境承载能力。

资源环境承载力是处理绿水青山与金山银山间关系的重要切人点。建立以资源环境承载力为基础的经济社会发展模式，将发展的资源环境影响控制在自然界承载能力之内，体现了生态环境对于经济社会发展的基础性作用，可以将“绿水青山就是金山银山”科学的发展价值观落到实处。具体而言，应该抓好以下问题。

经济社会发展规划与环境保护规划脱节

当前经济社会发展的相关规划特别是经济社会发展总体规划、城市总体规划、土地利用总体规划以及产业发展规划、能源规划、交通规划等对环境质量影响较大的规划，多数与环境保护规划未能很好地衔接，致使区域的开发、建设和重大工程项目的实施，难以从长远角度通盘考量区域的环境承载力。在这个过程中，资源的过度利用和污染物排放，在长期累积效应下，导致环境质量不达标，直接影响着人类健康。环境保护规划与其他发展规划之间缺乏协调性和一致性分析，未能真正实现由末端治理向源头防控的转变。大多数环境保护规划关于污染物减排指标的设置，没有真正体现环境资源承载力的基础性作用，区域环境保护规划与当地环境容量的有机结合还十分不够。

未能厘清环境污染增量与存量的关系

增量与存量是环境治理中的重要问题。当前很多地区存在环境污染物增量继续增加，存量削减力度不够的情况，导致污染物在环境中不断累积，环境容量使用殆尽，部分地区出现了环境质量长期不达标的现象。如果不能厘清环境污染增量与存量之间的关系，对于部分资源环境承载力已经超载的地区，要实现环境质量达标就无从谈起。增量与存量是一个重要的科学问题，它们之间蕴含着复杂的辩证关系，不同的实际情况又会存在具体的差异。必须从区域环境容量出发深化研究，全面、系统、整体地认识和把握两者间关系，目前我们对这个问题的了解还很不够，相应的评价方法和管理制度仍不健全。

制度体系不健全

一是自然资源产权制度不健全导致资源的掠夺性开采，并导致了生态环境的破坏和生态功能的退化甚至丧失。由于自然资源的稀缺性和环境容量的有限性并未能在顶层设计和决策部门的管理机制中体现出来，阻碍了资源的有效配置。加上生态环境保护责任关系不明确，不同部门和主体之间在追求经济发展的过程中，过度使用自然资源和消耗生态环境。二是地区的差异性未能体现。当前我国不同地区的经济发展阶段和发展水平存在着较大差异，加上区域资源环境条件的差异，不同地区的环境容量和资源承载能力也存在着较大差异。但是污染物减排、总量控制等环境保护的重要制度建设未能很好地反映地区间的差异性，不同污染物的指令性控制指标未能与当地资源环境承载力相结合，这就导致部分环境容量已经超标的地区，环境质量持续变坏。

对策建议

顶层设计应将资源环境承载力作为基础性因素

按照人与自然和谐发展要求，将生态文明理念融入经济社会发展各方面和全过程，做好经济社会发展的顶层设计。从源头上控制污染、防止对环境和生态的破坏，实现人与自然的和谐发展，树立底线思维，将各类开发建设活动和发展规划限制在资源环境承载力范围之内。以资源环境承载力为基本约束条件，抓住带有全局性的问题予以综合考虑，突出重点内容和主要任务。探索完善“多规合一”，使资源、环境因素在决策过程中得到更加充分的考量，从根源上解决经济发展过程中对生态环境考虑不足的问题，以解决规模、结构和布局性资源、环境问题。将资源环境承载力、生态空间保护、耕地保护等约束性条件融人城市经济社会发展规划中，由政府协调各部门统一制定城市发展的总体规划，要考虑在行政区域的空间范围和生态范围内实行环境、自然资源、经济、土地等资源的配置优化。同时建立城市规划建设管理部门的协调机制，以确保规划的实行。

以解决现实问题为引领，不断提升对资源环境承载力中科学问题的认识水平及应用能力

人类对自然的认识是随着时代的前进而不断发展的。然而，人类对于自然客观规律的认识只有进行时，没有完成时，人类不可能完全了解、支配和征服自然。面对日益复杂的环境形势，我们可以在解决目前存在的各种问题中，不断提高人类对于自然客观规律的科学认识，同时强化科技的支撑和引领作用，促进环境质量持续改善。资源环境承载力是探讨人类与自然长期共存中产生的一个重要的科学问题，是促进人与自然和谐相处的重要着力点，必须树立科学的态度，认真研究其中的科学问题。在此基础上，不断提高对资源环境承载力科学内涵的认识水平，将资源环境承载力作为落实生态文明理念的基本原则和重要依据，依靠系统、完善的制度体系，将区域资源环境的承载能力作为一项重要考量和约束性因素，贯彻到经济社会发展全局中。

进一步完善相关制度建设

划定并严守生态保护红线。将生态保护红线作为经济社会发展过程中必须坚守的“底线”，以保障资源环境承载力作为经济、政治、文化、社会建设的约束性条件有效“落地”。这里的生态保护红线是指为提升生态功能、改善环境质量、促进资源高效利用等方面必须严格保护的最小空间范围与最高或最低数量限值，具体包括了生态功能红线，也包括环境质量红线、资源利用红线。尽快研究制定生态保护红线划定的技术流程和技术方法，结合区域生态功能要求、环境质量标准、污染物排放标准及区域环境管理要求等，划定不同类型生态保护红线并实行严格保护，作为资源环境承载力约束下必须遵守的“底线”。

建立资源环境承载力监测预警机制。以环境容量和资源禀赋为基础，以环境质量达标、资源的可持续利用和生态功能保障为目标，确保在经济社会发展过程中的负面环境影响可能超过生态环境承载能力阈值时提前产生预警。按照人类经济社会活动对资源环境的“压力一状态一响应”影响过程，建立不同类型资源环境承载力评价指标体系，对资源环境承载力的变化趋势开展评估，从资源环境约束上限或人口经济发展的合理规模等关键阈值开展资源环境承载力超载预警。通过不同活动之间的相互影响和相互作用关系，把握住资源环境超载的真正原因。建立资源环境承载力监测和核算体系，同时加强其监测评价的规范化与标准化工作，科学开展区域承载力监测评价与示范。

建立自然资源资产产权制度和资源有偿使用制度。对自然生态空间进行统一确权登记，逐步形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。加快自然资源及其产品价格改革，使自然资源及其产品价格全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益，从而使资源的节约利用、反复利用、多次利用和资源化后再利用在经济效益上形成内生驱动力，为经济社会的可持续发展提供资源保障。

总之，遵循生态文明理念，以资源环境承载力定位经济社会发展，将发展的资源环境影响控制在自然界的承载能力之内，体现了生态环境对于经济社会发展的基础性作用。当前，正处于国家和各地“十三五”规划编制的重要时间节点，建议将区域的资源环境承载能力作为一项重要考量和限制性因素纳入其中，将污染物排放量与区域环境容量相挂钩，将区域开发、城市建设、产业发展与区域资源供给能力、环境质量和生态功能紧密联系起来，推动生态环境质量的总体改善，为建设美丽中国，实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定基础。

（朱坦系国家环境咨询委员会委员、南开大学教授；王天天、高帅，南开大学环境科学与工程学院）