国外经验对我国建立国家公园体制的启示

文／唐芳林 王梦君

摘要 国家公园概念引入中国后，产生了不同理解，准确认识国家公园，对于建立国家公园体制有重要意义。本文对国外国家公园发展完善的历程、优点进行了介绍，并结合中国实际，提出以国家公园体制建设为契机，完善我国的保护区体系；整合现有保护区，建立与国际接轨、具有中国特色的国家公园体系；立足生态文明建设，建立国家公园体制等建议。

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关键词 国家公园；管理体制；法规；保护区：生态文明

自1872年世界上第一个国家公园建立至今，国家公园已经走过了140多年的历程。对于国家公园的概念及功能，在国外已形成了较为一致的共识，但是在中国却产生了不同理解。在中文语境下容易望文生义，有人简单理解为一般意义上的公园。环保工作者将其等同于自然保护区，城建部门视其为自然和文化遗产，旅游部门理解为旅游景区，资源管理部门则从产权角度解读，从局部看都有一定道理。理解上的不同可以通过研讨交流取得一致认识，关键的问题在于，在推动建立国家公园体制的过程中，牵扯到具体利益以后，地方产生经济发展上的本能冲动，部门则从各自职能角度出发，条件反射式的将其视为争取利益的抓手，或扩权，或固权，争职能，抢地盘，博弈中偏离了方向。

目前由国家发展和改革委员会牵头，正在北京、湖北、云南等9省市开展建立国家公园体制试点工作。在尚未完成顶层设计，归属还不清楚，没有法规可依，保障机制不明确的情况下，开展试点探索形成可推广的模式及经验是必要的。然而，厘清国家公园的性质和归属则是试点工作首先要解决的问题。

世界国家公园的产生与发展

国家公园最早起源于美国，“国家公园”这个专有名词是最初的发起者们计划在美国西部的黄石地区建立保护区时提出来的。在1872年批准建立黄石国家公园之前，美国国会于1832年批准在阿肯色州建立的第一个自然保护区——热泉保护区，是政府为了阻止私人开发而建立的。19世纪60年代，美国自然保护运动的先驱们，看到加州优美胜地（Yosemite，又称约塞米蒂）的红杉巨木遭到大肆砍伐，积极呼吁，终于促成林肯总统在1864年6月24日签署了一项法案，将优美胜地流域和加利福尼亚州的马里波萨巨树森林划为永久公共用地，为公众游览和游憩服务，并规定了范围和特定用途，建立了世界上第一座大型的自然保护公园，然而由于联邦政府管理不善，未能使大多数历史学家承认优胜美地是世界上第一个国家公园。

在黄石国家公园建立后的50年间，国家公园理念在美国得到广泛而迅速的传播，但在世界范围内传播较慢。1879年，澳大利亚成立了世界上第二个国家公园——皇家国家公园。1890年，美国建立了巨杉和优美胜地国家公园，1899年建立了雷尼尔山国家公园。当时在欧洲只有英国仿效美国，于1895年设立了“国家托拉斯”。加拿大于1885年开始在西部划定了冰川、班夫、沃特顿湖3个国家公园。同期，澳大利亚共设立了6个，新西兰设立了2个国家公园。19世纪，几乎全部国家公园都是在美国及英联邦范围内出现的。

从20世纪开始到第一次世界大战期间，一些国家效仿英国的国家托拉斯，也设立了一些自然保护机构，如德国的自然保护与公园协会、法国的鸟类保护协会等，这些机构发起创立了一批自然保护区或国家公园（如德国的吕内堡海德公园、法国的七岛保护区等）。瑞典仅1900年就设立了8个国家公园，瑞士于1914年设立了1个国家公园。这些国家都加强了国家公园的管理工作，如美国于1916年设立了隶属于内务部的国家公园管理处。

第二次世界大战期间，自然保护工作波及世界大多数地区，特别是非洲、大洋洲、亚洲的一些殖民地国家。如比利时1925年在刚果设立了阿尔贝国家公园，意大利1926年在索马里也设立了一个国家公园，法国人在马达加斯加和印度支那、荷兰人在印度尼西亚都开展了一些工作。另外，新西兰、澳大利亚、加拿大、南非、菲律宾等国家，也都设立了一些新的国家公园或自然保护区。

战后，由于生态保护运动的爆发性开展，工业化国家居民对“绿色空间”的渴求，以及世界旅游业的发展等原因，国家公园的划定有了更大的进展，特别在北半球更为迅速。在北美，国家公园的数量从50个扩大到356个；在欧洲，从25个扩大到379个；其他大陆上国家公园的发展（特别是亚洲和非洲）同样也很显著。到20世纪70年代中期，全世界已有1204个国家公园。近年来，各国经济快速发展，人民生活水平提高，户外游憩的需求加大，再加上国际旅游事业的发展以及全球对生态环境的重视与关注，促使国际环境保护事业蓬勃发展，更促进了国家公园的普遍建立。目前世界上直接冠以“国家公园”之名的有3740个。截止到2014年3月，世界保护区委员会(WCPA)数据库统计的属于国家公园（Ⅱ类）的数量为5219个。与此同时，受前苏联影响的国家则建立了大量的自然保护区，一些其他类型的保护区也相继被建立。

由于保护区(Protected Area，也称保护地、保护区域)的类型多种多样，在各国的称谓也不一致。为了减少专业术语带来的混淆，使各国能够用“共同的语言”交流，反映从严格意义的保护区到可以合理开发使用的狩猎区人类保护干预程度的不同，针对特定的背景及目的选择合适的管理类别，强调沟通和理解，促进国际交流和对比，世界自然保护联盟(IUCN)根据保护区的主要管理目标，按保护的价值和管理的严格程度将保护区分为6类（见表1）。该体系根据保护和利用的不同目的，可采用不同的管理方法和要求，有利于解决保护区体系存在的许多问题。在IUCN保护区管理分类体系中，严格自然保护区为I类，国家公园是严格程度仅次于严格自然保护区的Ⅱ类保护区，开始被表述为“生态系统保护和保育，例如国家公园”，由于现实存在的国家公园符合这个生态系统保护和保育的特征而且已经为大多数国家所采用，所以就直接使用“国家公园”来代替。

由于国家公园较好地处理了自然生态环境保护与资源开发利用之间的关系，得以在全球普遍推广。从全世界国家公园的分布来看，发达国家的国家公园数量远多于欠发达国家，亚洲和非洲等一些发展中国家也在加快国家公园建设。据不完全统计，美国现有国家公园57个，英国11个，挪威43个，非洲173个，亚洲的日本28个，印尼20多个，越南17个，韩国32个。目前，国家公园已成为了资源保护的典范，成为重要的生态旅游品牌，成为世界各国吸引旅游者的重要目的地，国家公园所产生的旅游收入更成为许多地方的主要经济来源。

国外国家公园管理的主要经验

世界各国国家公园的管理模式因国情不同而存在差异。国家公园的管理方式总体上可归纳为中央集权型（如美国、挪威等）、地方自治型（如德国、澳大利亚等）和综合管理型（如日本、加拿大等）三大类型。中央集权制管理模式，其特点是自上而下实行垂直领导，并辅以其他部门合作和民间机构的协助；地方自治型管理模式，中央政府只负责政策发布、立法等层面上的工作，而具体管理事务则交由地方政府负责；综合管理型兼具中央集权和地方自治两种体制，既有政府部门的参与，地方政府又有一定的自主权，且私营和民间机构也积极参与建设管理。不管是哪种模式，国家公园管理都共同具有以下主要特点和经验。

管理法规健全

建立国家公园的相关国家具有完善的法律体系支撑，除基本法外还制定了针对性强的每个国家公园的授权法，对国家公园的性质、职责、资金渠道、人员管理、资源的开发利用方式及保护措施有详尽规定。完善的法律法规体系使国家公园内自然资源的有效保护和可持续性利用依法得到规范。

管理机构职责明确

最高权威机构虽然名称有所不同，美国为国家公园管理局管理，德国、日本为各州环境部门，泰国为林业部门，澳大利亚为野生动植物和国家公园管理处。不管是哪种管理模式，建立国家公园的国家大多依法设立了专门机构管理国家公园。这些机构的主要职责是为国家公园的发展提供指导，审批各个国家公园的管理规定、发展规划等，为国家公园基础设施的建设提供服务，督促检查各国家公园管理机构的工作。国家公园管理部门职责明确，决策透明，管理体系运行高效，投资渠道明确。

公益性特点鲜明

国家公园为政府划定和批准，是以自然资源保护为主要目的的政府公益性事业。各个国家的国家公园都是通过旅游为载体，对国民实施科普和爱国主义教育，提高公民爱国热情和生态环境保护意识，不以赢利为主要目的，且经营利益分配明确。

重视资源的监测和研究

各个国家公园将资源监测和科研作为国家公园管理和可持续发展的核心。国家公园利用监测和研究成果为国家生物战略资源的保护和利用服务，为国家公园实施科学管理提供依据，也为国家公园开展科普教育，开展旅游业和实现其他资源的可持续利用提供服务。

科学规划，依法统一管理

每个国家公园都有总体规划，且受到严格的管理。国家公园建立时，总体规划经国家层面的管理机构批准，并由国家公园管理局严格遵照执行。总体规划最关键的内容是在综合科学考察的基础上，依据相关技术标准完成功能区划，并按照各个功能区划进行保护、资源合理利用和建设。大部分国家的国家公园，总体规划都是由专门机构编制，如美国、南非等。根据国家公园的发展情况，国家公园管理机构定期对总体规划进行修编。各个国家公园根据总体规划，由管理机构编制指导具体管理活动的管理计划。

土地权属明晰

大多数国家的国家公园土地属国家所有。由政府将有保护价值的土地逐步购置作为国家公园用地，在国家公园管理机构均设有土地购置部门和相关管理人员。即使土地不能全部归为国有，土地权属也十分清楚。各个国家根据其政治体制和财力，对纳入保护范围的土地给予补偿。

社会性较强

各个国家的国家公园都有较强的社会性，建立有广泛的志愿者队伍和来自社会各界的捐赠机制。保护资金筹措管理方式健全，国家公园的管理及经营权限分离。

社区压力不一致

由于大部分发达国家的国家公园内及周边社区较少，甚至没有社区分布于国家公园内，因此，这些国家的国家公园管理与许多发展中国家相比，社区压力较轻。

当然，国外国家公园的建设管理也存在许多问题，特别是和中国有可比性的美国、俄罗斯、加拿大、巴西、印度等大国，仍然存在一些问题，如美国的自然保护分别由内政部国家公园管理局、农业部林务局、鱼和野生动物管理局等部门管理，各州法律也不一致，造成一些交叉重叠和碎片化问题；俄罗斯形成了严格自然保护区和国家公园结合的模式，也存在国家公园过度开发旅游的问题；加拿大地广人稀，其经验和我国人多地少的实际不一样，借鉴意义不大；巴西的国家公园差别很大，除了伊瓜苏和迪居卡国家公园保护和游憩开展较好以外，其他如亚马逊地区等许多国家公园还停留在纸面上；印度和中国一样，面临着保护和社区消除贫困的矛盾和压力。

对照国外看我国自然保护存在的问题

自然保护体系不够完善，缺失了国家公园

我国自1956年开始建立自然保护区，迄今已近60年，在十分困难的条件下，建立了占国土面积近18%的、‘以自然保护区为主体的各类保护区。我国目前的保护区以自然保护区为主体，此外，还有风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园、海洋公园、沙漠公园、水源保护区、天然林保护区、国家重点公益林保护区等类型，形成了以自然保护区为主体的保护区集合。据统计，目前我国已经建立自然保护区2669处（其中国家级自然保护区428处），面积占国土陆地面积的15%，有效保护了我国最重要、最精华的自然景观、生态系统、物种和遗传基因资源。其中林业自然保护区2163处（其中国家级自然保护区325处），总面积1. 25亿公顷，占国土陆地面积的13%，占全国自然保护区总数的81%、面积的84%。

我国现有的保护区类型较为复杂，都是由各地申报，各部门批准设立的，地理分布不均衡，结构不合理，没有进行系统设计，只能说是保护区的集合，未形成了完整的、明确的保护区体系，缺失了国家公园这一保护区类型，而且分类不够科学。从生态保护与资源开发的良性互动看，风景名胜区、森林公园、地质公园等，强调的是游览及可持续利用，在管理中对环境的保护相对较弱，而且强调对单一资源的保护，不符合生态系统的整体性特征的要求，无法实现保护的目标。而大部分的自然保护区正处于从抢救型保护向规范、科学管理的过渡阶段，基于历史原因，在宣传教育和一些保护措施上过多强调生态保护，一定程度上限制了资源的开发利用，制约了经济社会的发展，致使自然保护区所在地保护与开发矛盾日益突出，没有很好地实现环境保护与资源开发的良性互动。近年来，人们正在改变以往将保护区看作是一种受人类影响最少的排外封闭区域的观点，并要求保护区更多地体现教育、游憩和带动地方经济发展的功能。自然保护与经济发展的结合形成了自然保护领域中的新趋势。

管理体制有待完善

自然生态系统和野生生物活动空间因管理体制的切割，加上行政区划界限的区隔，人为地分隔了本来连贯的自然生态系统，形成了大量的片段化、孤岛化的生态空间，降低了生态系统功能。从管理模式上来看，实行的是“条块结合”的管理体制。在“条条”上，各类资源按行业划分，分别归各政府专业部门管理，并受到上级政府主管部门的调控。按照现行行政管理体系的职责分工和管理权限，公共资源类保护区中的风景名胜资源、文物资源、生态资源、森林资源、土地资源的管理权，分布在各级建设、园林、文物文化、环境保护、林业和国土资源等部门；在“块块”上，各类保护区根据其资源的科学价值、历史文化价值、美学价值、地域范围和重要程度，划分为国家级、省级、州级和县级保护区，分别由各级政府管理。由于条块管理并存，导致在同一地域上，不同资源分别由不同政府专业部门管理，而对于同一资源，根据其等级，又由不同层级政府交叉管理。此外，各类保护地既受各类管理委员会领导，又受各自业务主管部门的领导，没有明确统一的管理职责，从而出现管理重叠交叉、机构设置重复、责任不清等弊端。特别是非资源管理部门涉入资源管理，管理边界相互缠绕，在同一区域内多个不同行政主管部门交叉管理，既浪费资源，增加行政成本，又形成内耗，降低管理效率。在管理和经营之间也存在着较多的矛盾冲突，既有政企不分，又有资源整体转让、垄断经营，造成了管理体制上的混乱。使得自然生态环境保护难以达到预期效果。这种情况常常被描述为自然保护领域“体制混乱”“管理混乱”等。事实上，这是一些不当之利假以不当之权附着在自然保护领域和保护管理部门之上的结果。解决这类矛盾和问题，正是建立国家公园体制的改革目的。

土地权属不够明确

目前的各类保护区管理涉及多部门，许多没有资源管理属性的部门也参与管理，造成自然资源所有权人不到位，管理权力混乱，所有权人缺失或错位。特别令所有权人不满的是，当地的资源被划入了某种保护区，在产生全局利益的同时，却使自身的局部利益产生限制，在获得国家投资的愿望落空的情况下，难免产生失望。加上投入严重不足，管理负担重，还限制了地方经济发展，导致一些地方对建立保护区的态度从积极支持转变为消极应付。

部门间协调不够

目前，由综合部门统一监管，专业部门具体建设管理，地方分级负责管理运行的条块结合的制度设计，结合了现实情况和专业特点，能调动中央和地方积极性，现实中也是可行的。由于部门和地方利益侧重点不一样，加上一些法律存在冲突，部门间扩权争利推责，一些部门“既当裁判员又当运动员”，也产生了一些混乱现象。在利益群体的博弈中，特别需要顶层有清晰的思路，进行统一协调。

对中国国家公园体制建设的主要启示

国家公园产生和发展140多年来，经历了一个曲折的发展历程。国家公园开始建立时，就允许人们进入开展观光游憩活动，1872年黄石国家公园一开始建立时，主要目的是从美学的角度出发，保护原野，让人们便捷地进入，随着旅游活动的开展，大量的人员进入，环境遭到破坏，生态系统受到严重影响，于是又重新回到保护为主的轨道上，只允许在占国家公园1%的土地上开展游憩活动，随着时间的推移，又吸收了自然保护区的保护生物多样性等功能，重视生态系统保护和保育，重新引进狼，恢复生态平衡，使国家公园的内涵更加丰富，管理更加规范，国家公园的模式于是流行于世界上大多数国家。

国家公园不是一般意义上的公园，也不能简单等同于“国家级公园”，而是保护区的一种类型。世界各国都把国家公园归为自然保护范畴，有的甚至等同于自然保护区。IUCN对国家公园的定义是：国家公园这种保护区是指大面积的自然或接近自然的区域，重点是保护大面积完整的自然生态系统。设立目的是为了保护大规模的生态过程，以及相关的物种和生态系统特性。这些保护区为公众提供了理解环境友好型和文化兼容型社区的机会，例如精神享受、科研、教育、娱乐和参观。因此，国家公园是一个专用名词，是政府为了保护重要的自然生态系统及其景观和文化资源而特别划定并管理的保护区。

纵观全世界国家公园的发展，都没有脱离以自然生态保护为主的原则，这是对我国建立国家公园体制最大的启示。国家公园属于自然保护范畴，但其内涵也在不断丰富：自然主义者从自然角度出发要保护荒野；善良的人们从伦理道德的角度出发要保护动植物；科学家从科研的需要出发要保护本底；观光者从美学和旅游的角度出发要保护景观；经济学家从可持续发展角度出发而保护资源；文化人从保护文化和传统的角度出发保护遗产；后来发展到要保护生物多样性，要提供精神享受，要成为承载国民环境教育和增强国家意识的载体等。我们今天借鉴国外的国家公园经验，不是100多年前的国家公园的简单重复，也不是为了单一的目的，而是借鉴包括美国在内的世界各国发展到今天的国家公园经验，在新的起点和高度上，体现上述的全部功能。

国家公园内涵丰富，范围包含了具有保护、科研、教育、文化、游憩等价值的一切要素，既包括了有形的自然资源和人文资源及其景观，也包括无形的非物质文化形态的遗产资源。那么，国家公园属于自然生态保护范畴，还是经济文化建设范畴？笔者认为，自然资源是根本，是“皮”，是文化等资源的载体，其余都是“毛”，所以，保护自然资源是最主要的功能。国家公园主要功能是生态保育，但并不排斥其文化和经济功能，从主导方面而言，国家公园属于自然保护和生态建设范畴，文化和经济是辅助功能，不能本末倒置。

生态文明制度下的国家公园体制建设思考

今天我国建立国家公园体制，是为了促进生态文明建设，因此要站在生态文明的高度、自然保护的角度来思考。

以国家公园体制建设为契机，完善我国的保护区体系

从世界范围来看，国家公园是保护体系的一个重要类型，但还不能覆盖所有保护区，那么其他类型的保护区也不应该被忽视，不能仅仅停留在国家公园这个尺度，而应该站在自然保护这个更大的系统上来考虑，这样才能完整地发挥生态系统的整体功能，推动生态文明建设，否则，局部的改善无法解决整体混乱的问题。建立国家公园体制，绝不仅仅是建立几个国家公园实体（尽管这也是目标之一），其实质是完善中国自然保护体制。我们理解，中央提出建立国家公园体制，目的是以此为改革推手，完善我国保护区体系，解决目前的自然价值较高的典型生态系统因地域分割、部门分治造成的监管不清、规则不一、投入分散、效率低下等一系列问题。结合国际通用的IUCN保护区分类，重构我国自然保护体系，推动完善中国保护区体系的建设。

因此，完整的保护区体系，应该是由严格自然保护区、国家公园、省、市级自然保护区、水源保护区、森林公园、湿地公园、地质公园、海洋公园、沙漠公园等组成的结构合理、分布科学的保护区体系，从而构建我国的国土生态安全空间，维护生物多样性，为可持续发展提供可靠基础。

整合现有保护区，建立与国际接轨、具有中国特色的国家公园体系

我国要建立国家公园体制，需要将全国现有的保护区整合，对目前所有的保护区进行疏理、评价分析、科学分类，系统地规划和总体设计。据笔者估计，我国现有的428处国家级自然保护区中只有200个左右达到了严格自然保护区的标准，这些严格自然保护区也可以通过合并使得数量减少而面积不减少，通过国家投入，严格保护管理，确保最重要的生物多样性和生态安全空间得到有效保护。其余的具有国家公园特征的现有国家级自然保护区，以及具有国家公园特征的森林公园、地质公园、湿地公园等，可以此为依托，和其他类型保护区整合，形成地域上相连、生态系统完整的国家公园，有效保护，有限利用，建立与国际接轨、具有中国特色的国家公园体系。

立足生态文明建设，建立国家公园体制

建立国家公园体制，关键在于理顺管理。要站在生态文明建设的高度，从自然保护的角度出发，才能超越部门的利益之争，由中央统一协调，由专业部门实施具体管理，以确保国家公园的科学性和专业性。国家公园具有资源属性，必须由资源管理部门实施专业的科学管理，非专业部门的介入，或者撇开专业部门由一个部门一把抓，都会增加新的混乱。国家公园体制的建设，需结合现有的自然资源管理部门对各类资源的管理情况，考虑实施管理的可行性。由国务院委托综合部门对全国保护区的建设进行监督和检查，包括资源管理部门主管各自范围内的保护区建设，也包括国家公园的建设管理。

立法先行，建立健全自然保护法律体系

国家公园是一个由政府主导，对重要自然资源及人文景观等进行可持续发展和保护的区域，是目前为世界各地广泛采用的一种资源有效管理模式。我们需要建立在生态文明制度下的自然保护体制，在自然保护体制下的国家公园机制，需要有法律保障。针对我国自然资源及保护区相关法律法规现状，需尽快启动立法工作，建立和健全自然保护法律体系。制定“保护区法”，在其中专门明确国家公园的内容，或者制定“国家公园法”。修订相关法律，形成和《环境保护法《森林法》《野生动物保护法》《湿地保护条例》《自然保护区管理条例》等配套的完整的自然保护法律体系。制定地方法规，制定省级条例，每一个国家公园均需制定国家公园管理条例，实现“一园一法”。

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参考文献

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[5]解焱，汪松，PETER SCHEI．中国的保护地[M]．北京：清华大学出版社，2004.

（唐芳林系国家林业局昆明勘察设计院院长；王梦君，国家林业局昆明勘察设计院）