构建跨省流域生态补偿机制的探索——以东江流域为例

文／王慧杰 董战峰 徐袁 葛察忠

摘要 东江作为珠三角和香港地区的重要饮用水水源地，对其实施严格的生态环境保护，并推行跨省流域生态补偿意义重大。但是长期以来，因存在补偿认识有分歧、责权分工不明确、补偿标准难统一、实施保障不到位等问题，江两、广东两省始终无法就跨省流域生态补偿达成一致。对此，本文进行了系统分析，并探讨了跨省流域生态补偿机制构建的路径和措施，以期尽快推动东江流域跨省生态补偿的启动和实施。

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关键词 跨省流域生态补偿；生态补偿标准；财政转移支付；水生态监测体系；东江

东江发源于江西省寻乌县亚髻钵山，流经广东省，注入珠江，肩负着广东五市和香港近4000万人的用水使命，其水质、水量、水生态对整个流域以及香港地区的社会稳定和经济发展具有举足轻重的作用。为此，中央对东江流域生态环境保护高度重视。在国际上，流域生态补偿是促进流域共建共享、实现公平发展的有效手段。在我国，无论是国家层面，还是地方层面均试图通过流域生态补偿机制解决当前和潜在的流域生态环境问题。然而，时至今日，东江流域生态补偿机制尚未能完全形成，跨省补偿更没有实质性进展。本研究将探讨其中的问题，并寻求构建东江流域生态补偿机制的实施路径。

建立东江流域跨省生态补偿机制的必要性和可行性分析

必要性

上游东江源区建立补偿机制意愿强烈。多年来，东江源头地区为保护和改善生态环境实施了退果还林、生态移民、关停矿山等一系列措施，发展严重受限。根据实地调研的情况，东江源头寻乌、定南、安远3县近4年共拒绝了585个不利于流域环境的产业投资项目，投资总额达168亿元，关闭了202家对当地经济发展和群众生活改善拉动力明显的工业企业。这造成流域上游市县的经济发展程度远低于下游省市，并且差距越来越大，有限的财力难以承担生态环境保护的巨额支出。这既不利于流域社会稳定，也影响流域生态环境保护的长期有效性。因此，上游地区强烈呼吁建立流域补偿机制，保障其平等的发展权，补偿其因发展受限造成的损失，缩小同下游地区的差距，同时筹集环境保护资金。

下游广东省有实施流域生态补偿的动机和能力。东江的水质和水量是珠江三角洲社会经济发展的命脉，关系到区域社会稳定和经济发展大局。东江水每年给广东带来巨大的财政收人，香港每年因东深供水工程给予广东25亿元水资源补偿费，广东则需要保证水质达到Ⅱ类标准。东江也是深圳、广州等下游五市的重要水源，其中供给深圳8.73亿吨，供给东莞沿线乡镇4亿吨。近年来尽管源头地区为了保护东江源做出了积极的贡献，但是由于历史、人口、社会和经济发展等多种因素的影响，源区生态环境问题日益显著，存在着水质恶化的威胁。广东省需要上游地区加强环境保护以确保下游地区的用水安全，因此有对上游地区做出生态补偿的动机和意愿，广东省财力丰厚有能力对上游地区做出补偿激励。

香港各界致力推进建立源区补偿机制。香港作为东深供水工程的主要用水地区，其生存和发展离不开东江水，愿意为优质的东江水支付水资源费。东深供水工程每年供给香港11亿吨淡水，占香港淡水用量的70%以上，其水质和水量关系到香港繁荣稳定。因此，香港各界对东江源区的生态环境保护给予高度的重视，采取多种形式推动源区生态环境保护。根据香港水务署资料，为激励保护东江水源，香港特区政府曾向广东省提供了23.64亿元的免息贷款。同时香港水务署在东江河道旁建立水源保护区安全监测站，随时监测水质情况。此外，香港新闻媒体联合赣州市政府多次举办“香港东江源论坛”；香港马会启动东江源碳汇造林项目；香港旅游界组织赴江西探访东江源，香港地球之友多次组织青年志愿者队伍到寻乌县东江源村开展探源、调研、环境教育等。

可行性

国家积极推进财政转移支付补偿和政策补偿。早在2003年，国家就提出要通过东江源国家级生态功能保护区建立起责任、监督、补偿三方面有机结合的生态补偿机制。2013年更是明确提出将赣南等原中央苏区建成我国东南部重要的生态屏障，进一步明确东江流域生态补偿的战略地位。2009年国家对东江源生态功能区的转移支付资金为1823万元，2013年资金已达3886万元，五年转移支付资金总额达15828万元。同时，对源头区贫困县的扶持也是国家财政转移支付的重要方面，江西省龙南县近十年所获得的3.73亿元环保资金均为国家转移支付资金；定南县和安远县作为国家贫困县和原中央苏区县享受每年1000万元(2012-2022年)的扶持政策。

江西和广东省内流域生态补偿积累了丰富经验。尽管东江流域跨省生态补偿迟迟未有进展，但是赣粤两省分别实施了省内的流域生态补偿，两省的补偿实践中所采用的补偿标准和补偿方式为推行跨省生态补偿提供了重要的经验。广东省内补偿活动开展较早，补偿力度也较大，补偿方式主要是对水电征收水资源费、设立专项基金推进建设水环境基础设施等，以省级财政资金转移支付为主。例如：向省属七座水库电厂按0.5分／千瓦时征收水土保持费和水资源费设置专项资金；投入9885万元建设东江水资源水量水质双监控系统；建立东江及东深水质保护专项基金，2001- 2010年共筹集资金约1亿元，完成东江水源林改造工程面积达34.72万亩。江西省在生态补偿方面的实践探索包括提高公益林和生态移民标准、实施重点生态功能区转移支付、完善矿产资源开发生态补偿金政策、推行退耕退果还林工程等。目前仍以各类专项资金转移支付为主。包括设立“五河”和东江源头区生态环境保护奖励资金，省财政每年拿出1亿多元用于奖励源头保护区；向矿产企业征收矿山环境治理和生态恢复保证金，到2012年底实缴保证金7.56亿元；实施重点生态功能区转移支付，省财政每年出资1000万元设立省级自然保护区专项资金；公益林补偿标准也由最初5元／亩提高到17.5元／亩（2013年）等。

跨省流域补偿实施条件已经基本具备。首先，实施跨省流域补偿除了已被江西、广东和香港社会各界高度认可外，东江水源区作为东深供水工程的主要水源地，具有特殊的政治意义，中央和地方对其生态环境保护和生态补偿机制建设也高度重视。其次，随着社会经济的发展，国家对流域生态环境保护越来越重视，财政资金投入越来越多；流域上下游地区社会经济发展很快，也有足够的财力实施补偿。再次，两省内流域环境监测、监察设施基本完善，两省在河流断面均设置了监测站点，可为以水质为主要依据的生态补偿提供数据支持。最后，对东江流域生态的研究不断深化，不仅上下游地区开展了有关课题研究，国家也设置有关课题攻关，特别是2008年东江流域被列为“国家水体污染控制与治理重大科技专项生态补偿课题”的试点，对东江生态补偿的标准等关键问题进行了系统深入研究。可以说推行东江流域生态补偿的技术条件已基本具备。

构建东江流域生态补偿机制面临的困境

补偿认识有分歧

江西、广东对建立跨省生态补偿机制没有异议，但是对如何建立跨省生态补偿机制则一直存在很大的争议，江西省认为其为保护东江水质做出了巨大的牺牲，经济发展受限，在社会经济方面同下游的差距越来越大，下游地区应当也有能力对上游地区进行补偿。广东省则对跨省补偿存在异议；首先江西省出境水质达不到标准，不应该要求进行补偿；其次，下游省市虽然使用了水资源，但也缴纳了水费，且广东省每年向国家缴纳大量税收，应当由国家对江西省做出补偿。长期以来，两省始终无法就是否应该进行跨省补偿达成一致，无法开展补偿行动。争议的根源是利益冲突，双方对“谁补偿谁”存在争议。需要进行跨省流域生态补偿是因为存在不公平，源头区域牺牲发展机会保护生态环境是为了整个流域的长远发展，应该享受整个流域社会经济发展的成果。但由于缺乏完善的补偿机制，生态保护造成的损失仅由上游、源头区承担，下游地区却未有任何补偿，这显然是不公平的。因此，上下游都应该认识到跨省补偿是十分必要的，需要通过补偿机制实现上下游利益均衡，共享流域发展成果。

责权分工不明确

谁来主导推动、如何分工实施不明确。一是应该由谁来主导推动？江西和广东两省双方均不愿意在对方的主导下实施补偿。虽然中央一直积极推动此事，但由于缺少统一、强有力的流域管理机构，流域上下游始终无法就主导权的归属达成一致意见。二是补偿中如何分工？江西省认为根据“谁受益，谁补偿”原则，广东省有责任做出补偿；而广东省则主张根据区域生态功能定位，江西省负有保护生态环境的责任和义务，应提供达到水质标准的水资源，如果水质不达标应当对广东进行补偿。源头区市县和下游市县在责任划分上也存在认识差异，源头区市县普遍存在经济较为落后的问题，面临着发展经济和保护生态环境双重压力，其中发展经济的意愿更为强烈：而下游市县则认为其已经通过支付水资源使用费做出了补偿，不用承担额外的补偿责任；此外，下游地区还认为按照国家和地区的有关规定源头市县本就应当承担保护流域生态环境的责任，无权要求进行补偿。

补偿标准难统一

补偿标准是进行补偿的支付依据，其合理与否直接影响生态补偿的实施成效。东江流域跨省生态补偿进展缓慢的一个重要原因就是赣粤两省始终无法就补偿标准达成一致，双方均同意以水质为最主要的补偿依据，但如何确定水质标准存在争议。首先是短期和长期的水质标准是否一样？江西省认为由于存在历史遗留问题和现实环境问题，短期和长期的水质标准应该存在差异，短期内水质标准应当采用Ⅲ类水并逐渐过渡到Ⅱ类水；广东省则要求江西省出境水质必须达到饮用水Ⅱ类标准。目前双方各采用一套标准在各自选取的断面上进行监测，导致监测数据和分析结果缺少一致性和权威性，无法作为跨省补偿的依据。同时双方就补偿量的核算也存在很大的不一致性，江西省主张补偿应涵盖其生态环境保护成本、生态服务价值以及损失的发展机会成本和产业转型升级成本；而广东省则只愿意补偿部分生态环境保护成本。

实施保障不到位

一是水质监测体系不完善，上下游地区在监测断面的设置、水质的监测以及数据的采集等方面存在较大分歧。江西和广东省分别在各自省内选取了不同的断面进行水质监测，均有自己独立的监测体系，但互不认可对方的监测结果。二是缺少稳定的补偿资金的来源。根据我们的测算，保护和恢复赣州东江流域生态环境需要每年约33.58亿元的巨大资金，仅依靠当地财力无法实现，中央目前的财政支持资金也远远无法满足保护需求。三是我国的财政资金转移支付机制限制跨省生态补偿机制建立，省际间横向财政转移支付机制不健全，无法保证跨省补偿资金的顺利拨付。四是补偿资金如何使用尚有争议，如何建立长效机制保证补偿资金用于源头区生态环境保护尚有待解决。五是两省间缺少双方共同认可的纠纷协商机制。

建立系统完备的跨省流域生态补偿机制框架

东江流域跨省生态补偿需要一个完善的补偿机制来保证补偿活动的推行和长期有效性，针对前述问题，建议逐步建立和完善四个机制：协商机制、实施机制、保障机制和仲裁机制。具体框架见图1。

省际补偿协商机制

建立有效的东江流域跨省补偿协商机制是推进东江流域跨省补偿机制建立的必要条件。东江流域跨省生态补偿涉及两省的水利、环保、财政等多个部门，双方利益诉求差别较大，仅靠两省间协商难度较大，因此需要在中央的主导下地方积极参与，可参考珠江流域“9+2”合作协商机制，建立国家、省、市、县四级联动综合协商机制，就省际补偿以及推进省内实施落实开展磋商议定，具体组织形式可采用地方联席会议制。

省际补偿实施机制

建立完善的生态补偿实施机制是东江流域生态补偿的核心内容，涉及三个关键问题：确定补偿主体、界定补偿客体和选择补偿方式。东江流域生态补偿的主体应包括国家、江西和广东两省以及所有因流域保护受益的个体。补偿对象应涵盖所有为流域生态环境保护做出贡献的单位和个人，包括源头市、县政府、企业和个人。补偿方式应当多样化，形成资金补偿、产业补偿、智力补偿以及市场补偿等并存的完善体系。

省际补偿保障机制

完善的保障机制是跨省流域生态补偿的实施基础。一是加强东江流域跨省生态补偿研究，构建形成涵盖生态系统服务价值和生态环境保护成本的核算体系。二是东江源作为下游的重要饮用水水源地，水质、水量、水生态应该成为补偿标准重要的确定因素，需要建立完善的监测监管体系。三是构建完善的补偿资金管理制度。对补偿金的收缴、账户管理、分配使用等明确规范。

省际补偿仲裁机制

仲裁机制同样是完善的补偿机制得以实施的关键环节，有利于纠纷的解决和保障补偿效果。可以借鉴新安江流域生态补偿模式，由中央政府充当仲裁机构，也可以由江西和广东两省协商成立仲裁机构，严格按照仲裁流程对两省的分歧进行仲裁。有序推进东江流域跨省补偿机制实施的保障措施

生态补偿标准分阶段梯度提高

目前，东江源水环境质量是各方最为关注的问题，水质与生态保护、生态环境建设水平以及地方发展转型成效等密切相关，是一个综合性指标。建议“十三五”前期重点推进实施水质主导型补偿。

根据最近几年东江流域跨省断面水质监测数据，主要超标项目为氨氮和总磷，现阶段选取氨氮和总磷为考核因子，根据水质变化及实际需求，考核因子还可做适时调整。同时，需要设定一个水质稳定系数以尽可能减少一些偶然因素的影响。此外流域面积变化也应体现在补偿标准设定中。根据环保部环境规划院2014年《江西东江源生态保护与补偿规划研究报告（2013-2020年）》，具体补偿测算公式如下：

c≤1，由广东省对东江源区进行基于跨界断面水质的生态补偿；反之，则由东江源区对广东省进行补偿，即是一个双向的补偿，对上下游具有同样的约束机制，相对公平。

东江源为下游香港、珠三角等地提供水土保持、水源涵养、气候调节等生态服务，对上游的补偿标准还应该逐渐体现这些价值。建议“十三五”后期逐步考虑对水生态效益等的补偿。

完善补偿资金筹集与使用机制

一是借鉴新安江跨省流域生态补偿经验，起始阶段中央设置财政专项资金转移支付引导，由中央财政和赣粤两省共同设立东江流域水环境补偿专项资金。其中，中央财政资金占较大比重，江西和广东两省投入的资金量可根据源区水量分摊比例确定。广东可考虑利用省财政、东深供水工程的水资源费、适当提高下游水资源费并提取部分资金等途径筹集补偿资金用于跨界补偿。二是针对当前财政资金不足的情况，可以采用一些市场化的方式筹集补偿资金，如以私募形式建立东江保护基金会，引导流域用水企业、环保组织及其他社会公益团体共同出资设立东江保护基金，用于支援地方水环境保护和宣传教育。三是建立生态补偿专项资金管理机制，明确各级政府职责，对补偿资金的取得、使用范围、补偿对象、补偿力度等方面做出明确的规定，并逐步建立生态补偿资金使用的绩效考评制度和审计制度，以此来评估生态补偿资金使用效果。

建立完善的流域内水质、水量、水生态监测体系

目前赣粤两省尚未就监测断面的位置、水质标准等方面达成一致，水质和水量数据统计、记录也分属于环保和水利部门。现有断面的水质监测数据多来自人工监测，数据易受偶然性、突发性环境污染事件的影响，真实性和准确性难以保证。为此，需要国家设置监测断面或者赣粤两省首先就跨行政区断面的设置通过协商达成一致。由赣粤两省对考核断面开展联合监测。建议国家在跨省断面建立水质水量自动监测站，由两省的环境监测站联合负责运行维护，定期公布监测数据。双方数据差异小于10%时监测数据取两省的均值；如监测数据差异大于10%则以第三方监测机构的监测数据为主。

流域管理局主导管理协调推进

当前流域管理涉及两省及多个部门，存在着部门交叉管理和管理的真空地带，因此要成立专门的生态补偿管理协调机构，跨省份、跨部门对流域进行统一有效的管理。建议水利部将东江流域生态补偿纳入东江流域相关规划中，在现有东江流域管理局的基础上把江西省辖东江流域也纳入其中，成立涵盖整个东江流域的流域管理局，由专门小组负责和协调补偿工作。

“输血型”向“造血型”补偿逐步转变

东江流域生态补偿的进一步发展离不开中央的政策支持，争取把东江流域生态补偿纳入国家流域生态补偿试点，争取更多中央专项补偿资金和政策倾斜。下游地区应加强对上游地区的智力补偿对口协作与帮扶政策支持，通过产业培育、技术支持、人才交流、’就业服务等形式，推动东江源区生态型特色产业发展。同时，项目和产业补偿要进一步加强，变“输血型”生态补偿为“造血型”生态补偿，“十三五”以“输血型”补偿为主，争取“十四五”向“造血型”生态补偿转变。因此，国家要积极引导节能环保产业、高新技术产业等向源头区转移，加大产业扶持力度，引导源区农民发展生态农业，发展生态旅游，积极探索水资源使用权交易机制等。

小结

流域生态环境保护关系到整个流域（区域）乃至国家社会经济发展和环境可持续发展，流域生态补偿机制的建立和完善需要国家资金和政策的支持，还需要区域内各省（市）就补偿范围、补偿对象、补偿标准核算等方面达成一致可行的意见。

构建东江流域生态补偿机制，当务之急是加快推动三地政府间的协商，尽快就跨界流域生态补偿达成一致，启动东江流域跨界生态补偿实践。为此，江西、广东和香港三地要加强对话和协商，尽早达成一致意见，加强技术攻关、人才培养、监测监管能力建设等方面的合作和交流，共同推动东江流域跨界生态补偿机制的建立和完善，为保证流域良好的生态环境和饮用水安全做出贡献。

（王慧杰，中国环境科学研究院；董战峰，环境保护部环境规划院；徐袁系香港中文大学地理与资源管理学系教授；葛察忠系环境保护部环境规划院研究员。董战峰系通讯作者）