黑臭治理需统筹施策标本兼顾——访环境保护部科技标准司司长熊跃辉

文／本刊记者 徐曼 杨雪杰

2015年4月，国务院颁布《水污染防治行动计划》，这份被称为“水十条”的文件引起社会高度关注，其中明确提出“到2020年，地级及以上城市黑臭水体应该控制在10%以内”，这被认为是目标任务难度最大的一项。多年来，水环境保护多注重大江大河，此次“水十条”将城镇黑臭水体作为攻坚重点，体现了大小并重、知难而进的思路。针对黑臭水体形势及其治理思路，本刊对环境保护部科技标准司司长熊跃辉进行了专访。

黑臭治理是实施环境质量管理的重要体现

《环境保护>：当前，在我国环境管理由总量控制逐步向环境质量目标管理转型的背景下，黑臭水体的治理有哪些意义？

熊跃辉：近年来，我国总量减排成效较为显著，七大流域和重点湖泊水质的改善直接说明了总量控制带来的成效。但是，公众感觉并不明显，因为与公众生活息息相关的城市水体日趋变黑变臭，形成我国水环境形势“好”“差”两头大的局面，很多地方水质转好的同时，也有很多地方水质变差。例如淮河流域主干干流水质常年在Ⅳ类水以上，但三级支流、四级支流基本是黑臭水体。

城镇黑臭水体问题对于老百姓而言是看得见、摸得着、反应比较强烈的问题。在当前环境管理由总量控制逐步转向环境质量目标管理的背景下，黑臭治理是对公众改善生活环境质量需求的直接回应。此外，对于水环境而言，质量控制的实施首先要有可考核的水体，黑臭水体都是污染严重的劣V类水，不具备任何使用和考核价值，从考核角度来看，黑臭水体的治理是实施水环境质量考核的前提。在新形势下，治理城镇黑臭水体的意义主要有以下几个方面。

其一，满足公众享受良好环境质量的需求。黑臭水体是感官性污染常见现象，主要属于环境景观、物理指标范畴，河流水体因污染而在视觉上呈现明显异常颜色（通常为黑色或泛黑色），同时散发恶臭气体，视觉和嗅觉上的双重污染是黑臭水体最显著的特征，严重影响居民心情和城市环境，因此，治理黑臭是提升居民生活质量的直接有效手段。

其二，维护公众身体健康。黑臭水体散发的恶臭气体里大多含有硫化物和氨化物等有害物质，含有工业用水的黑臭水体散发的气体甚至还会有苯系物、酚类物质等，这些物质会对人体造成伤害，例如硫化氢气体，闻久了之后会引发头痛、恶心等症状，因此治理黑臭水体是保证公众健康安全的必要措施。

其三，实现经济效益和社会效益的双丰收。不同于工业点源影响范围的有限性，黑臭水体影响范围大、波及人员多，实践证明，近几年来引发环境投诉和环境纠纷最多的就是黑臭水体，一定程度上影响了社会稳定。此外，黑臭水体经治理后，良好的水环境可以吸引人口、资金的集聚，实现周边经济发展，带来社会效益。黑臭水体的治理对经济和社会稳定都具有重要意义。

《环境保护》：自上海苏州河最早出现黑臭水体以来，我国黑臭水体形势愈发严峻，主要原因是什么？

熊蹶辉：历史上上海苏州河水质优良，唐代白居易就曾用“水脍松江鳞”来赞美苏州河，直到1911年，苏州河上还建起了以河水作为直接水源的“上海闸北水厂”。1920年以来，由于两岸的工业污染，苏州河开始出现黑臭，鱼虾逐渐绝迹。19 78年，上海境内河道全部遭受污染。1988年上海市政府开始对苏州河进行治理，并逐步恢复苏州河生态系统。然而，在上海开始治理黑臭的同时，全国很多地方的水环境却在不断恶化，黑臭水体的范围和程度不断加剧，大中城市、人口密集的集镇尤其是近海城市和水系发达的水网地区，普遍存在黑臭现象。

宏观上，全国黑臭水体形势愈发严峻的原因主要有两个方面。一是地区经济飞速发展，在条件尚未成熟的背景下加速城镇化，使过去一些乡村和城郊地区人口迅速聚集，随之而来的是污染物的大量增加，．但是相应的污染治理设施不足或能力落后，造成污水横流、垃圾横飞，大量生活与工业废水直接排入水体，水体吸纳的污染量超过自身自净能力。二是水生态功能被人为地碎片化或异化。迅速的城镇化在产生大量污染物的同时，也加速了水生态功能碎片化。由于居住、交通、生产需要，各地采取拦河坝、填河等手段拓展空间，完整的水生态系统被人为碎片化，一些原有的自然水系尤其是小水系遭到空前毁灭性的破坏甚至消失，不利的水动力条件造成水体不流动，加上污染物增多，水体功能丧失，本应流水的河流异化成流污。另外，地势平坦的地区，即使水生态系统没有碎片化，但由于没有落差水流缓慢，河道底部也容易形成污泥淤积。

微观上，黑臭形成的主因是缺氧与富营养化。国家重大水专项相关研究结果表明，当溶解氧降低到2毫克／升时，水体处于缺氧状态；当溶解氧为3-5毫克／升时，水体呈现有色有味状态，但有水生生物存在；当溶解氧高于6毫克／升时，水体开始有自净能力。具体而言，黑臭形成的原因有以下三个方面。一是外源有机物和氨氮消耗水中氧气，当溶解氧下降到过低水平，大量有机物在厌氧菌的作用下进一步分解产生硫化氢、胺、氨和其他带异味易挥发的小分子化合物，在厌氧条件下，沉积物中产生的甲烷、氮气等难溶于水的气体在上升过程中携带污泥进入水相，使水体发黑。二是内源底泥释放污染。水体被污染后，部分污染物日积月累，进入到水体底泥中，在酸性、还原条件下，污染物和氨氮从底泥中释放，厌氧发酵产生的甲烷及氮气导致底泥上浮造成水体黑臭。此外，城市河道中的大量营养物质导致藻类过量繁殖，藻类死亡后分解矿化形成耗氧有机物和氨氮，导致季节性水体黑臭。三是水体不流动和水温升高。水体不流动导致水体复氧能力衰退，形成适宜蓝绿藻快速繁殖的水动力条件。水温的升高也会加速溶解氧消耗，加剧水体黑臭。

标本兼顾，“治”“管”到位

《环境保护》：黑臭水体的治理方法和技术发展如何，主要有哪些治理技术？

熊跃辉：黑臭治理的技术措施有很多，并且大多趋于成熟，归纳起来主要有治标和治本两类，治标技术主要有五个方面。一是水动力改善技术，通过造坝形成落差，加速水体流动，提升溶解氧浓度；通过调水稀释黑臭水体中污染物浓度，加强污染物的扩散、净化和输出。二是物理技术，例如采取氧化塘技术，氧化塘是人工强化措施与自然净化功能相结合的水质净化技术，将流水抽人到河道两岸的天然水塘或人工水塘进行曝气、氧化，在一定时间内，氧化塘能够将河水中的COD去除40%左右，将经处理后的水体重新引入河道，并通过不断的换水、净化、回流降低水体污染物浓度。三是化学技术，向城市河道水体中投放絮凝剂、复合絮凝剂、微生物絮凝剂等化学制剂去除污染物，使之与水体中溶解态磷酸盐形成不溶性固体沉淀至河床底泥中，但需要注意的是，化学技术成本较高，并且产生较多沉积物，某些化学药剂可能形成二次污染。四是生物技术，利用特定的生物吸收、转化、清除或降解环境污染物，从而使受污染环境能够部分或完全地恢复到原初状态，例如复合酶分解、微生物技术等。五是生态技术，例如人工湿地技术是利用土壤一微生物一植物生态系统去除水体中的营养盐，可以用橡胶坝拦截水流，在两岸建设人工湿地，引导水流通过人工湿地经生物净化、物理净化后再汇入到河流中，人工湿地的优点是运行成本及一次性投入成本低，效果较明显且处理量大。此外，还可以采取人工浮岛等生态技术。

上述治理技术的选择要根据河道情况因地制宜，然而，这些治理技术对于黑臭水体的治理均为治标不治本，黑臭水体治本要走好三步棋。一是外源截污，减少排入河流的污染物总量。二是实行内源控制，对底泥进行清淤疏浚。三是沟通水流，做到流水不腐。

四《环境保护》：按照“水十条”抓好差两头的原则，黑臭水是差的代表，也有专家称黑臭水体是“水十条”最难点，既然黑臭治理技术上已经十分成熟，那么治理难在何处？

熊跃辉：“水十条”明确提出到2020年，我国地级及以上城市建成区黑臭水体均控制在10%以内；到2030年，城市建成区黑臭水体总体得到消除。黑臭水体治理目标直接影响整个“水十条”的完成。客观而言，城镇水体排污量较大，污染集中，很多城镇水体缺少径流量，水质改善见效比较慢。

首先是截污治污难。外源截污的主要手段是治污，治污难点在于点多面广成分复杂，任务重能力低下。一是污水收集治理能力不足，管网不配套。很多大中城市污水收集系统不完善，以深圳为例，近年来深圳经济快速发展并位居全国前列，但深圳市内所有河流水质达标率不到20%，近80%城市河流、流域的水环境质量处于劣V类，其中，污水收集管网的严重不足是黑臭泛滥的主要原因之一，据了解，目前深圳还缺少5000公里左右污水收集管网，城市每天有90万吨污水未经处理直排入水环境。二是污水处理能力不够。在管网不配套的情况下，污水处理厂处理水平较低，按照《城镇污水处理厂污染物排放标准》的规定，即使污水处理厂按照最高水准的一级A排放标准，对照《地表水环境质量标准》，一级A标准仅相当于地表水劣V类，就造成大量“达标”污水排入水体，而实际上，目前我国还有大量污水处理厂无法达到一级A的处理标准。三是缺乏明确目标和对象。一方面，城镇黑臭水体污染源点多面广，涉及工业、生活、农业面源等各个方面，水体成分包括生活废水、工业废水、农场加工废水、畜禽粪便等；另一方面，责任者不明，不能照搬工业点源谁污染谁负责、谁污染谁治理的处理方式。

其次是底泥疏浚工程浩大。一方面，长年累月的黑臭水体在河流底部积累了大量的淤泥，有些淤泥厚达1～2米，其中含有大量的污染物、有机物、无机物等，疏浚清淤工程浩大；另一方面，淤泥处理面临难题，大量的淤泥从河道挖出后无处存放，目前对淤泥的处理工艺尚不成熟，淤泥不经加工不具备任何使用价值，清淤疏浚处于“不清污染，清则无处安放”的处置两难境地。

再次是水流沟通难度大，对于生态功能碎片化的水体，要使其流动起来需要耗费大量的人力、物力、财力，有些甚至会涉及搬迁、交通规划等事项；否则，即使经过截污、技术处理、底泥疏浚消除黑臭，水体在不流动的情况下，大气中污染物沉降也极易再次造成水体污染。另外，水体“由差变好难，由清变黑易”，黑臭水体治好以后管理不到位会很快反弹。

综上所述，黑臭治理既有外源控污和内源清淤的压力，又有标准现状和治理能力的不足，同时面对长效监管和避免反弹的要求，只有“治”“管”到位、内外结合、统筹管理，才能推动黑臭治理取得长久成效。政府主导，引入市场机制

《环境保护》：黑臭水体并不是科学概念，而是公众的主观感受，下一步是否考虑制定相关的评判标准？

熊跃辉：按照《水污染防治行动计划》任务分解，评价体系由住建部门负责编制，目前评判体系正在制定中。根据我国当前黑臭水体的现状及特征，结合各国各地的实践，建议建立以溶解氧为核心指标的评价体系。黑臭水体治理的关键是改善水体的溶解氧状态，使水体由低氧／厌氧恢复到正常的好氧状态。国家重大水专项相关研究成果，建议以溶解氧为核心，建立包括臭阈值、透明度、色度4项指标的黑臭水体评价体系。其阈值为：溶解氧1毫克／升、臭阈值100、透明度25厘米、色度20，当其中任意一个指标值超过阈值时，则可判定其为黑臭水体。

《环境保护》：环保工作需要好的政策好的机制去驱动，对于黑臭水体的治理，在政策和机制保障方面有哪些建议？

熊跃辉：黑臭水体治理是一个漫长的治理过程，涉及多个部门，治理的关键在于政府，只有政府做好主导和引导作用，建立良好的保障机制，才能推动黑臭治理取得实质性进展。

其一，政府主导，配备治理设施，提升治理能力。黑臭水体治理的根本措施之一是截污治污，截污治污环节需要解决污水收集、雨污分流、铺设管网、建设污水厂等问题，这些措施均带有公益性，需要公共财政的重视和支持。因此，政府在财政上首先要做到统筹规划，解决管网不配套、污水直排、处理能力不足等问题。其次，政府要做到严格监管，与发达国家相比，我国水处理技术并不落后、法律法规体系也在逐步完善，污染问题难解的根源在于不缺技术缺良心和责任，违法排污行为屡禁不止，需要政府严格执法，强化治污决心，按照新《环保法》要求，落实监管责任，推动公安、检察、环保、住建等部门联合执法常态化，强化协同治理。

其二，因地制宜，分类指导，推进污水处理厂提标。污水处理厂提标不能采取“一刀切”的做法，而要根据地表水环境质量现状、水环境容量等进行分区、分类指导。比如贵州、四川等地有大量地表径流并且天然来水充足，地表水十分丰富，污水处理厂按照一级A甚至是一级B的排放标准排放出的水可以很快被稀释，整个地区可以保持三类水、四类水的水质，这些地区污水处理厂的标准不需要强行提高。但是，有些地区收严标准有其必要性，比如海河流域没有径流，地表流的水就是污水处理厂排出的水，像这样的地区，即使排放标准是最高的一级A，整个流域地表水也会是劣V类，因此，这些地区的污水处理厂标准需要提高到五类水或四类水的标准。另外，在很多水环境形势严峻且具备社会经济承受能力的地区，如长三角、京津冀等经济相对发达的地区也有必要提标。

其三，创新思路，引入市场化机制，多方筹集黑臭水治理资金。城镇黑臭水体治理成本较高，基本为政府投入，对地方财政是巨大的压力。政府可以在黑臭治理中引入市场资源，由政府提供引导资金，鼓励企业参与，政府负责政策引导、治理规划和方案审查，委托第三方进行评估，具体的治理措施、技术选择、资金筹集交由企业及其他市场主体负责，政府通过土地资源化等措施，在梳理土地出让收益、旅游开发、广告等方面收益的基础上，引入合同环境服务、PPP模式等吸引社会资金的参与，推动水环境质量的根本改善。