中国国家公园体制试点的相关概念、政策背景和技术难点

文／苏杨 王蕾

摘要 中国的文化与自然遗产地资源丰富、类型多样，但从功能发挥而言，普遍存在没有保护好、没有服务好、没有经营好等共性问题。国际经验说明，国家公园体制是解决其中多数顶级遗产地管理问题的最佳方式。但各方对国家公园的相关概念认识不统一，对中央要求的体制试点工作理解不到位，相关试点工作存在不针对管理问题、不区别自然保护区和国家公园、不聚焦资金机制等共性问题。为此，应根据试点文件，紧扣“统一、规范、高效”做好体制设计，并加强遴选标准、区划方法、资金机制及权属变通控制制度设计等方面的技术工作，以确保实现“保护为主、全民公益性优先”的体制建设目标。

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关键词 国家公园体制；试点；自然遗产；文化遗产；保护地

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中首次提出， “加快生态文明制度建设……建立国家公园体制”。国家公园体制既是“划定生态保护红线”、建设“美丽中国”的切实手段，也是满足人民群众日益增长的精神文化需求的重要载体，尤其在当前我国文化和自然遗产地管理问题凸显的情况下：许多遗产地保护不力，许多遗产景区门票价格上涨过快，节假日期间景区人满为患、服务不佳等。这些问题已带来广泛的甚至频繁的民怨，而从国际经验来看，强调公益性的国家公园体制可以在一定范围内缓解这些问题，也是国际公认最佳的处理保护与利用关系的遗产地管理方式。正因如此，从2015年起，国家正式发文开始国家公园体制试点工作。但从这个文件字面上还难以看出背后的理论支持和部门纷争，只有明晰相关概念、部门利益和各地试点的障碍、诉求后，才可能确保这一重大改革能理解到位、执行到位。

对国家公园相关概念和功能的理解

国家公园这个概念并没有全球通用的严格定义，一般只认为其有三方面共性特点：一是价值较高的保护区域（包括水域）；二是需要兼顾保护与利用，要为公众提供多种服务，不能全域封闭管理；三是国家对其保护与利用要承担重要责任。尽管概念还不统一，国家公园这四个字已经成为保护领域全球认知度最高的词语，在中国也是家喻户晓。可以从百度指数来管窥这个词在中国的影响力变化（见图1）：这个词近十年来受关注度平稳上升，且在2013年11月党的十八届三中全会《决定》第一次提到“建立国家公园体制”后没有显著提升。这说明了三点：一是国家公园长期以来就是一个公众认可且喜闻乐见的高频词；二是2015年前，中国在建立国家公园体制方面还没有出台重大举措；三是各类遗产地如果及时参与国家公园体制建设，可以在更大范围的公众中获得更大的影响和支持。

然而，从专业角度来看，对于国家公园相关概念，目前许多人的认识还较模糊。如果对这些概念进行归类的话，可以认为存在两个认识，两个分歧：共识是都认为国家公园价值较高，以保护为主；分歧有两点，国家公园就是价值较高、面积较大的自然保护地？国家公园的功能主要就是自然保护？

共识的部分无需讨论，但分歧的部分却需明晰保护地、文化和自然遗产地、IUCN（世界自然保护联盟）保护地体系、国家公园和自然保护区这几个国家公园相关概念之间的联系和区别：一是保护地(Protected Area)是个直译词，包括了一切需要有特别保护措施的空间，但到中国后，被自然保护领域的专家习惯限定为各类型的自然保护地（排斥了文化遗产地）。二是文化和自然遗产地是国际通用概念，其与保护地存在两点区别：专指价值较高（具有传承价值）、资源多样、功能多样且已被纳入管理体系的保护地（这就明显区别于水源地保护区、种质资源保护区这种单一功能保护地）；包括了文化遗产地（即以文化遗产作为保护价值主体的保护地。有些区域，如清西陵，从面积而言是以天然林为主体，但从保护价值主体来看则属于文化遗产地）。三是IUCN保护地体系，是世界自然保护联盟创建的关于自然保护地的分类分级管理体系①，从Ⅰ～Ⅵ共有六类，管理强度逐渐降低（自然保护区是第1类，国家公园是第Ⅱ类）。仅从外延来看，保护地最大，文化和自然遗产地、IUCN保护地都可被其涵盖其中。以这个认识为基础，对“国家公园就是自然保护地吗”这个分歧，自然就有答案：尽管许多自然保护领域的专家，把国家公园等同于价值较高的自然保护地，但二者在资源性质、保护要求、管理方式等方面存在较明显的差别。即便IUCN分类中，也将严格的自然保护地与国家公园区别开来。如果不考虑这个分类体系，以全世界建立最早、规模最大、管理最规范的美国国家公园体系来看，其国家公园在资源性质和主要功能上也显著有别于自然保护区：一是自然保护区整体强调严格保护，而国家公园强调保护利用兼顾，小面积利用、大面积保护；二是自然保护区是发挥生态系统服务功能和保护生物多样性的平台，其景观价值不一定高，而国家公园必须具有国家级的景观价值（当然也可能伴生较多的生态服务功能）。从世界文化与自然混合遗产武夷山自然保护区就能明显看出二者区别：作为遗产一部分的武夷山自然保护区，是中国生物多样性的宝库，保护区中约有哺乳动物100余种，占全国同类动物总数的1/4；鸟类约400余种，占全国总数的近1／3，但已停止开展商业性大众旅游；同样作为遗产地一部分的武夷山风景名胜区，生物多样性价值一般，风景秀丽，是武夷山游客的主要目的地。这两个区域边界相距30多公里，明显是两类资源价值和功能不同的遗产地。另外，国家公园中还应该考虑文化遗产地的情况。这不仅是因为自然遗产保护和文化遗产保护在很多情况下理念和管理体制相同且可相互助力，也因为中国的自然遗产中大多分布有文化遗产，文化遗产保护则常常会形成自然遗产（如风水林），具体可参见表1的说明。在试点文件中明确参与国家公园体制建设的13个部委中，包括国家文物局，正是这种资源特点和共性管理需求的体现。

而国家公园的功能，还不止于自然保护，美国国家公园更是将为人服务作为宗旨、将国家公园作为国家文化建设和科普教育的载体。套用我国的政策术语，美国是将其国家公园作为生态文明建设和文化建设的重要平台。这方面，分别有1916年颁布的《国家公园管理局组织法》、黄石公园北大门镌刻的名言和《美国国家公园21世纪议程》中的名言作为佐证：“保存（公园地的）风景、自然、历史遗迹和野生生命并且将它们以一种能不受损害地传给后代的方式提供给人们来欣赏。”黄石公园北大门上镌刻着“为了人民的利益和快乐”；1992年，美国国家公园管理局在其发布的《美国国家公园21世纪议程》中进一步明确“我们国家的历史遗迹、文化特征和自然环境有助于人们形成共同国家意识的能力——这应是国家公园管理局的核心目标。”

从前述这些可以看出，尽管许多自然保护领域的专家强调“Park”词义多样，不能望文生义为“公园”，但“National Park”中的“Park”却是和习惯理解中的公园具有更多相通之处。而对国家公园这个词组，理解其内涵时应抓住以下两个关键点：

第一，“国家”。对于“国家公园”，一定要明确其资源属性为“国家”所有，主要由“中央政府”承担事权，以此来保障公众对于文化和自然遗产地资源的需要；通过“国家”级机构合理处理保护与利用的关系，采取分区管理形式，将遗产地划分为多类区域．主体功能不同，旅游等相关产业的开发和游客可及范围限于某些功能区（如我国的自然保护区将旅游活动及其他资源开发利用限于实验区）；在经营方面有严格规定，管经分离和特许经营制度既利用了市场经济体制的高效率，也易于把握利用的“度”。

第二，“公”。“国家公园”的“公”，不仅是公有制的“公”，也是体现“全民公益性”的“公”，还是分区利用并向公众开放的公共空间的“公”。国家应该作为国家公园保护和利用的主要担责者，在保护资源原真性和完整性的基础上使国家公园全方位服务于公众，既要充分发挥其生态功能，也要全面彰显其教育、科研功能，从而使最广泛的国民全方位受益于国家公园。

国家公园体制建设针对的问题及相关国际经验

中国的文化和自然遗产地管理的共性问题

表1所示的中国的文化与自然遗产地资源丰富、类型多样，但从功能发挥而言，普遍存在没有保护好、没有服务好、没有经营好等共性问题。可用图2来概括这些问题及其成因。其中资源价值较高、社会影响较大的遗产地，有些问题（如没有服务好）反而更突出：许多遗产地门票价格上涨过快，节假日期间景区人满为患、服务不佳等。这不仅影响到“美丽中国”建设，也给国家的文化建设带来了明显的负面影响。

我国在国家公园体制建设上的探索

为解决我国的遗产地管理不佳的问题，并考虑与国际接轨，我国在国家公园领域，也有过一些探索（以下暂不涉及台湾地区的情况）。例如，2008年，国家林业局同意将云南省作为国家公园建设试点省份，以具备条件的自然保护区为依托，开展国家公园建设工作。同年，环保部和国家旅游局选择黑龙江省伊春市汤旺河区进行国家公园建设试点，并为汤旺河国家公园授牌。“建立国家公园体制”的重点在于体制，即通过新的管理体制实现国土空间的分功能使用，统筹解决管理问题。但从既有相关试点工作来看，其在体制建设上难言成功。例如，自2008年起，国家林业局进行了国家公园试点省建设（云南省），环保部和国家旅游局共同挂牌了汤旺河国家公园（黑龙江省），环保部还于2014年初批复了某些地方（浙江的开化和仙居）试点建设国家公园的要求。但从这些试点地区的情况看，其对遗产地的管理，基本上是“新瓶装旧酒”，在《决定》要求的“国家公园体制”上并无创新。绝大多以各种方式挂牌“国家公园”的遗产地，仍然沿袭现有其他类遗产地管理体系的体制机制，没有保护好、没有服务好、没有经营好等遗产地管理的共性问题基本没有得到缓解，有的地方不当经营现象还更加严重。总结起来，开展这些试点工作的地方政府，本质上还只是看重国家公园品牌的经济效益，试点情况既不规范、也不公益。这样，无论国家公园还是国家公园体制，在中国大陆仍然处于事实空缺状态。

美国国家公园体制的可借鉴关键点

国家进行体制试点，借鉴发达国家经验是必须的，但因国情不同，体制的整体复制性不强。美国国家公园体系的精华，更多在于其管理理念——可以称之为文化和自然遗产管理的“美国理念”：根据文化和自然遗产地的公益性质确定资源的使命(Mission)，然后建立与使命相应的资金机制、管理机制、经营机制、监督机制等，以保证管理手段、管理能力与管理目标相适应。在践行这个理念时，最重要的是确定文化和自然遗产地的合理使命。主要通过国家公园和州立公园两套体系，美国基本实现了根据资源的价值和公益性的差别对文化和自然遗产资源的分级管理（由于历史原因有少数例外。如在体系建立的早期，一些资源价值一般的遗产地因为土地权国有也被纳入国家公园体系）。事实上，从建立这一体系起，在这种分级管理中贯彻的是同一思想：无论何种文化和自然遗产资源，都不仅是我们从先辈那里继承下来的，而是从我们的后代那里借来的，所以，保持其真实性、完整性，实现其对公众的可持续利用价值是主要目的。显然，美国将遗产资源的公益服务排在其使命的第一位，且强调充分满足国民的可持续利用需要。其资金机制、管理机制、经营机制、监督机制都是为完成这一使命服务的。

而且，美国国家公园也非常看重其经济功能——主要体现在对周边社区的经济效益和产生的工作岗位上。每一年，美国国家公园管理局都会发布这方面的测算报告。在2013年的报告中，详细说明了国家公园参观者在周边社区总共近146亿美元消费支出的具体构成（见表2）及产生了14.3万个就业岗位。这正是“为了人民的利益和快乐”的充分体现。

体制建设的难点和相关政策的重点

国家公园体制建设的难点

当然，即便借鉴了文化和自然遗产管理的“美国理念”、明确了国家公园体制试点的目的和各项改革目标，中国的顶级文化与自然遗产地，相对美国等发达国家的遗产资源，有两个突出的体制建设约束：地、人，即土地权属大多不属于政府，内部有大量原住民。与之相对应，带来两个体制建设难点：钱、权，即要让这个体制能使遗产地充分体现保护为主、全民公益性优先，其资金来源何在？相关权属问题如何解决？管理中的责权如何划分？

“地、人”这两个约束和“钱、权”这两个难点，使得具体的体制改革方案不能不更多考虑基础性制度（如自然资源产权制度）改革的先导性和国家公园体制改革的可行性，不能不更多考虑地方政府在推进改革中的财力困难和既得利益结构，不得不全面考虑相关部委在参与改革时的遗产地管辖空间范围、职责分工和部门利益。因此，由没有部门利益、更能体现国家公园全面价值和对公众生活影响的国家发改委社会发展司生活质量处牵头起草相关改革方案，是相对来说更能体现国家利益并聚焦管理问题的睿智安排。

相关政策的重点

首先必须说明的是，三中全会《决定》提出了“建立国家公园体制”，但并没有完整地阐释国家公园体制，这样就使相关部委在解读以及落实《决定》时出现了各种偏差。这一方面是因为《决定》在表述时有些方面要言不烦、留下较大的解读空间，一方面也是因为相关部委存在工作惯性、习惯从自身职责范围乃至部门利益角度去推进该项工作。因此，2014年中相关部委出台的文件自行开展的体制试点工作，或多或少存在不针对管理问题，不区别自然保护区和国家公园，不聚焦资金机制等共性问题。

借鉴文化和自然遗产管理的“美国理念”，中国的国家公园体制建设，显然应该聚焦“没有保护好、没有服务好、没有经营好”三大问题，体现“保护为主、全民公益性优先”——这正是试点文件中明文提出的体制建设应该达到的终极效果。但因为部门认识的不统一，试点文件也在资金机制等方面做了妥协：中央并没有专项资金支持第一阶段（2015-2017年）的体制试点工作，而且，国家公园体制建设中绕不开的前提——自然资源资产管理制度也尚未建立。在这种认识基础和支持力度下，体制试点工作必须切中时弊但又只能抓大放小，只有这样才能使改革的正能量及时体现出来。

哪些制度重要？显然，行业发展方方面面都要涉及的、影响核心资源使用方式的制度就是重要的，这些方面的制度改革就是响应三中全会《决定》的当务之急。全域性影响行业发展并在核心资源的使用方式和效率上起到决定性作用的制度，可分为两类：管权的制度；管钱的制度。试点文件提出的体制机制改革方案，较好地针对了前述制度成因。对应于此，试点文件中提出的改革目标是建立“统一、规范、高效”的管理体制，这包括统一的管理单位体制和资源管理体制，规范的资金机制、监督机制、特许经营机制和高效的经营机制与社区参与机制等。试点文件中给出了详尽的时间表、路线图、任务书。例如，其中明确试点区各类自然资源的权属制度，包括试点区内自然资产统一确权登记计划与办法、自然资源管理方式和制度保障等。

而且，试点文件中还明确了建立的是体制试点区，不是公园。这有两方面含义：一是全国九个试点区，可以分别对这些体制机制进行因地制宜的创新，只要符合“统一、规范、高效”三个改革方向即可；二是试点区不一定就是未来的国家公园，未来的国家公园的相关体制机制的呈现形式也不一定等同于试点区的体制机制。这样，一方面让试点区放开了手脚——可以在既定改革方向下进行分阶段创新，另一方面也减少了试点过程的功利性——避免相关部委把工作重点放在“争牌子”和“争位子”上。

体制机制的分阶段实现方式

在中央没有专项资金支持的情况下，让省级地方政府主导的改革直接一步到位体现全民公益性，地方政府不仅无心也无力，这就是若干试点省在试点文件发布后参与热情不高的直接原因，有的重要遗产地（如湖南张家界）甚至因此不愿被列为试点单位。

在中央没有专项资金支持和资源产权制度还难以进行较大调整的情况下，各级地方政府的支持显然是改革的基础。考虑体制改革的方向是统一、规范、高效，而全民公益性只是改革结果之一，如果在改革初始阶段不强调全民公益，尤其是不动地方政府的重要财源——景区门票，地方政府就会有参与的积极性并在统一管理上进行更大的体制突破。因此，试点文件中的体制机制，应确定分阶段改革方案并选择改革重点，这个原则可以概括为：保持既得利益结构的情况下选择性调整体制机制。

技术难点

即便有了这些考虑和改革方案设计，这项工作在推进时也必须充分考虑相关技术标准中的难点，这可用三方面概括：不仅考虑合理性，还要更多考虑可行性；不仅考虑国家公园体制试点区，还要考虑未来的国家公园；不仅考虑国家公园，还要考虑未来完整、全面、覆盖范围广泛的保护地体系（国家公园仅作为其中的一个类型）。可以目前各省编制试点方案时困难最大的遴选标准、区划方法和资金机制设计为例来说明。

遴选标准、区划方法

国家公园体制试点区和国家公园如何遴选，这是关系到顶级遗产地能否得到优先保护、国家形象如何体现和全民福利如何得到保障的大事，相关技术标准也因此必须考虑较多因素。仅从体制试点区来看，以下六方面因素应该考虑：一是资源价值和景观价值的双重全球代表意义。考虑到世界遗产地被选中时已经进行过资源评估，第一批体制试点区从现有世界遗产地中遴选更为合理。二是生态系统和生态过程的典型性与国家代表性。面积够大，能够保护和展示某一生态类型及与之相适应的人类生产生活方式，其典型景观、生物多样性或人文与历史资源具备独特性、观赏性和游憩价值。三是国家公园试点区域须具备管理体制上的典型性，能代表几类遗产地管理体系。在我国自然和文化遗产地多头管理的情况下，通过建立试点区实现对多类体系的“统一、规范”管理并构建成龙配套的管理体制机制，这显然能最好地体现国家公园体制建设试点意图。四是目前由高层级政府承担主要事权保护的必要性。如景观和生态资源优质的，但经济发展落后的地区，当前由于经济开发冲动导致生态系统受威胁程度较高、地方政府难以全力保护，或难以负担与资源价值和受威胁程度相匹配的保护任务。五是土地国有程度较高，集体土地可以通过购买、租赁、置换等方式来取得所有权或地役权，可以较低的代价保证国家公园的“公有”属性并探索地役权管理制度改革。六是地方建园主动性高。省级政府愿意通过调整机构和土地权属按国家方案实行统一管理并积极给予基层地方政府配套资金支持。

而对于国家公园体制试点区的边界划分和区内的功能区划分来说，技术含量更高，这是因为边界就是利益。怎么划定国家公园边界，不仅意味着国家财力投入的大小区别，也意味着国家公园周边区域选择什么样的发展方式和形成怎样的产业结构，还需要将区域发展规划与国家公园发展规划充分协调，这在目前多规合一的大背景下尤显技术难度。

资金机制设计

从管理问题和体制改革来看，可以认为：资金是万恶之源和万难之本，正是不当的逐利行为使得我国遗产地的管理问题丛生，但也必须认识到资金机制是统一、规范、高效的管理体制的物质基础，且资金机制必须与经营机制同步调整。

在资金机制的相关技术标准中，必须解决三方面技术难题：管理事务中权属的细分；政府和市场的事务界限；中央和地方政府的事权划分。

第一方面问题可以地役权(Easement)为例说明。国家公园并非无人区（即便核心保护区域也是如此），仅从生态系统保护的需求来看，对居民只需要进行满足保护需要的权利限制即可，这就是地役权的概念，只是对土地的利用方式、利用强度进行限制，然后进行合理补偿。从我国的保护需求来看，这种局部限制，在很多情况下甚至比封闭管理更合理。例如，依赖人工稻作系统才能生存的朱鹃，如果剥离了这种生产行为，反而可能灭绝。与地役权配套，必须建立健全多样化的、合理的补偿制度，主要包括两个方面：一是根据限制其生产资源的用途或使用强度的情况，进行的补偿；二是根据保护人员付出的劳务成本进行的补偿。针对不同的补偿对象，补偿标准和目标也不同。补偿标准的制定需要考虑统一标准与差异化标准的问题。国家制定一个统一的标准，如具体补偿每亩多少钱；各地可以根据资源类型、发展状况、保护现状、管理难易度、人财物投入等状况进行调整。

第二方面问题目前较为明确，公益性较强的服务属于政府事务，而市场介入的只能是餐饮、住宿、交通等消费弹性较大且不属于基本公共服务的内容。这些事务，在划定空间范围和业务范围后，让市场力量介入，会改善服务质量、提高服务效率，即可以进行特许经营的，都是市场的事务。不过，各地政府在这方面的改革无心也无力，因为这方面的改革必然同步调整经营机制，必然改变既得利益结构。

更困难也是关注度最高的是第三方面问题。这是因为我国的资金机制长期存在三方面问题：一是事权划分不明使资金供给没有保障，法律没有明确各级政府在其中的事权，尤其使拥有最强财权的中央政府在处理具有显著的跨地区公益性的保护区和风景名胜区事务上，也没有尽到应尽的责任；因此造成国家经费在自然保护地的“供”方面没有保障：总量不足。二是事权划分不明使地区差异加剧了资金问题，事权划分不明还因为我国各地区之间财源状况的巨大差异加重了资金问题。三是中央财政投入可弥补地方财政不足和门票价格过高等问题。大部分可作为国家公园的区域处于欠发达地区，地方财政投入和门票收入难以满足保护管理的经费需求。这些地区的外部基础设施和旅游服务设施不够完善，外部交通可达性和内部游览可进人性较差，游客势量较少，仅依靠门票收入不可能满足保护管理的资金需求。同时，这些保护区所在地区的财政收支严重不平衡，财政资金对基本公共服务的支出都难以保证，用于自然保护地的资金划拨更是少之又少。针对这些问题，三中全会《决定》明确提出，要建立事权和支出责任相适应的制度。合理划分不同层级政府之间的事权是合理分配和使用财政资金的先决条件。结合我国国情和财政体制，按财政学理论，建议按以下三原则决定国家公园体制建设中中央和地方的事权划分：一是正外部性范围原则。能体现超越主体空间范围的效益，即为正外部性。国家公园的生态系统服务功能、资源传承价值、对国民的教育功能等，显然都超越了本地范围；二是信息对称原则。信息不对称造成了市场交易双方的利益失衡，影响社会的公平、公正的原则以及市场配置资源的效率。具体来说，一项事物信息处理越复杂，越可能造成信息不对称的事项，越应让地方管理，因为地方政府熟悉基层事务，比中央政府容易识别信息不对称；三是激励相容原则。“激励相容”指有一种制度安排，使行为人追求个人利益的行为，正好与集体实现集体价值最大化的目标相吻合，反之则为不相容。在国家公园体制建设中，即要设计一种体制或者模式，让地方政府即使按照自己的利益去运作，也能导致整体利益最大化（即体现全民公益性）。如果激励相容，地方政府就有动力采取行动，而如果激励不相容，就需要中央政府出面组织或者给予补贴。概括起来，即正外部性范围越大（即资源价值越高）、信息越对称、激励越不相容的事务，就应该由中央政府承担事权，国家公园管理中的保护规划编制、救灾抢险、保护性基础设施建设等就属于这样的事务；而经营性基础设施建设和园区范围的拆迁（信息不对称突出）等，显然应该属于地方事权。只有将国家公园的主要事务按这三个原则划分清楚后，才能明确国家公园管理中中央政府的出资范围、总量和支付方式，才能使中央财政资金真正为“保护为主、全民公益性优先”服务。

（苏杨系国务院发展研究中心管理世界杂志社副总编辑，研究员；王蕾系世界自然基金会北京代表处研究员）