河北省农村生态环境现状与治理对策

文/杨春娟

【摘要】随着农村面貌改造行动的有效推进，河北省农村环境明显改善，但农村生态环境恶化的形势依然严峻，主要表现为水资源短缺，大气污染、水污染、土壤污染严重，耕地土壤质量堪忧，人居环境脏乱差问题突出。深刻剖析当前农村生态环境日益恶化的深层原因，不断加大国家财政对农村环保资金投入；加强农村环境保护制度建设和环保执法力度，畅通农民参与环保的绿色通道；推广科学种养，发展生态农业，使农村面貌改造提升行动常态化、长效化；开展农村环境教育，提升农民环保意识，是加强农村生态环境治理、实现农村绿色发展的有效路径。

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关键词 农村；生态环境；治理

【基金项目】2013 年河北省社会科学发展研究课题“河北省农村生态环境现状考察与治理对策实证研究”（201303223）。

【作者简介】杨春娟，河北省社会科学院邓小平理论研究所副研究员，研究方向：“三农”问题、基层治理。

近年来，随着工业化、城镇化进程的加快，特别是城市工业尤其是重污染产业向农村的转移，农村生态环境不断恶化。治理农村污染，改善生态环境，建设美丽乡村，提升农民幸福指数，实现科学发展、富民强省，已成为当前新农村建设和城乡一体化发展进程中亟待解决的首要问题。

一、当前河北省农村生态环境现状考察

近年来，随着国家对农村环境保护的高度重视，河北省也开展了一系列的农村环境综合整治工作，特别是农村面貌改造提升行动的有效推进，使农村环境明显改善。但农村生态环境恶化的形势依然严峻，主要表现为关系群众切身利益的大气、水、土壤等环境污染问题突出，农村生态退化尚未得到有效遏制，村庄人居环境亟待整治和提升。

（一） 水资源短缺和水污染严重

河北省人均水资源307 立方米，为全国平均值的1/7，远低于国际公认的人均500 立方米的“极度缺水”标准，属严重资源型缺水省份。当前，水资源短缺与水污染严重并存，已成为制约河北省经济社会可持续发展的重要瓶颈。近年来，由于农业、工业用水量不断增大，特别是对地下水多年的掠夺性开采，华北平原已经成为世界上最大的地下水“漏斗区”。有资料显示，河北近年来地下水下降速度惊人，由上个世纪五六十年代的2～3 米下降到现在的20～30 米，部分农村打井深度已达到200米，华北地区的主要流域大都处在“有河皆干、有水皆污”的状态。全省7大水系水质总体呈中度污染，其中永定河水系和滦河水系为轻度污染，大清河水系和北三河水系为中度污染，漳卫南运河水系、子牙河水系和黑龙港远东水系为重度污染。与此同时，由于生活污水、人畜粪便和大量未经处理的工业废水排放，以及随农业灌溉而来的大量残留农药、化肥的渗入，加之饮用水源地缺乏有效的保护，河北省农村饮水安全形势颇为严峻。据普查，河北省共有农村饮水不安全人口3268万，诸多民众因饮用高氟水、苦咸水患病，甚至因病致贫返贫。水污染成为当前农村生态环境最大的污染源。

（二） 大气污染形势严峻

2013 年全国10 大污染城市中，河北占了7个，成为受雾霾影响和大气污染最严重的省份，河北农村也成为大气污染的重灾区。问卷调查显示，42.7%的农民认为当地最严重的环境问题是大气污染。污染的主要来源，一是城市污染企业向农村转移及部分村镇企业污染物违规排放；二是道路扬尘、粉尘污染及废弃物焚烧引起的大气污染；三是农村燃煤污染；四是畜禽养殖粪便、生活垃圾长期堆积腐烂及农药喷洒引起的大气污染。其中，工业污染居大气污染之首。从城市转移到农村的企业大多是重污染企业，分散在农村的乡镇企业因设备简陋、三废处理率较低，如小造纸、小印染、小电镀、小化工等企业多数污染物未经处理就排放到大气中，成为农村大气污染的主要来源。农村燃煤污染是大气污染的重要来源。据调查，河北省农村年耗煤约4000万吨，其中用于农户炊事、采暖2780万吨；农业生产如蔬菜大棚、畜禽养殖等890多万吨；乡镇机关企事业单位采暖约330 万吨。农村多数农户使用高硫、高挥发的劣质煤和传统炉具，冬季污染物排放居高不下，而且涉及到千家万户，治理难度大，是造成大气污染的重要因素。严重的空气污染，给当地百姓的生活和健康带来巨大威胁。

（三） 土壤污染严重，耕地土壤质量堪忧

河北省作为北方农业大省和严重缺水省份之一，水资源严重不足，而污水排放总量却呈现逐年递增的趋势。迫于水资源短缺的压力，污水灌溉已成为解决农用水资源缺乏的有效手段。在保定、沧州、石家庄、邯郸等地均分布有大型污灌渠。因灌溉农田的污水大多没有经过处理，导致土壤肥力下降、土地盐碱化严重、重金属积累等问题，土壤质量逐渐恶化。调查表明，除承德外，全省各市均有污水灌溉渠分布，大部分地区污灌年限超过了30年。常年不合理的污灌引起了严重的土壤有机污染、酸碱盐污染和重金属污染。特别是随着现代农业的发展，反季蔬菜、水果的畅销，农药、化肥、农膜大量使用。2013年河北省农用化肥使用量（折纯） 为331.04 万吨，其中氮肥150.65 万吨，钾肥27.85 万吨，复合肥105.99万吨；农药使用量为8.67万吨，农用塑料薄膜使用量为67776 吨，地膜覆盖面积达1119.7千公顷，与2012年相比，全省农药、化肥、地膜的使用量呈上升趋势。大量及不合理地使用农药、化肥、农膜等农业投入品，造成土壤肥力下降，质量退化，地膜残留问题突出，危害了农业生态环境质量，增加了农产品质量不安全因素。此外，农村工业污染使耕地遭到严重破坏，受酸雨和大气污染影响的耕地面积更大，耕地污染使其转换为财富的能力下降，加快了土地退化和沙化，削弱了土地的产出能力并降低了农产品的质量。

（四） 村庄人居环境“脏、乱、差”问题突出

村庄人居环境与百姓生活息息相关，直接关系到农民群众的生活质量和幸福指数。长期以来，河北省大部分农村生活垃圾、生活污水、畜禽养殖和农业废弃物任意排放问题严重，“污水乱泼、垃圾乱倒、粪土乱堆、柴草乱垛、畜禽乱跑” “室内现代化室外脏乱差”，是多数农村居住环境的真实写照， 村庄人居环境“ 脏、乱、差”成为多年来广大农村普遍存在的突出问题。调查发现，河北省至今尚未建立农村污水处理系统，农村生活污水肆意排放。全省绝大多数农村尚未建立生活垃圾收集转运处理系统，垃圾随意倾倒，有的甚至垃圾围村；农村卫生设施不健全，绝大多数农户的厕所、猪圈等没有加以符合卫生标准的改造，农村环境卫生脏、乱、差现象比较突出。整治和提升人居环境，打造环境整洁、设施配套、田园风光、舒适宜居的现代新农村，已成为当前农民群众最强烈的现实诉求。

二、当前农村生态环境日益恶化的深层原因

（一） 城乡分治的环境治理格局是造成农村生态环境恶化的制度根源

长期以来，我国实行“重工轻农、城乡分治”的城乡二元体制，造成了事实上城市与农村的不平等发展和城乡间不合理的环境保护政策偏向，农村环境治理同弱势产业的农业和弱势群体的农民一样也处于弱势地位。国家环境保护政策和投资的重点主要是针对城市和国有大中型企业，而对农村环境问题重视不够，农村生态环境建设的政策和制度缺失，以及公共财政对农村环保领域投入严重不足，严重制约了农村生态环境的治理和改善。与此同时，目前我国的环保投入主要依靠政府财政拨款，但政府财政中用于环保投入的部分在GDP的占比长期偏低，导致环境保护资金总体投入偏少。我国的财政性环保投入通常是问题导向型的应急式投资，缺乏长期、持续、稳定的资金投入作支撑。分税制改革中，转移支付体系尚未完全建立，地方政府在履行公共服务职能中面临着巨大的财政压力，用于环境保护的资金缺乏有力的收入保障，导致地方政府无力维持地方财政环保投资的持续增长。正是由于公共财政对环保资金投入偏低，特别是农村环保投入严重不足，才使得农村环保公共设施建设严重不足。调查发现，许多农民并非环保意识不强，而是缺乏保护环境的公共设施。广大农村垃圾乱倒、污水乱排放等肆意破坏公共环境的现象就是极为典型的例子。

（二） 生存需要及经济利益驱动导致农民及政府对农村环境的长期漠视

由于我国城乡二元体制的存在，造成农村经济发展落后和农民的长期贫困。人们为了生存，往往把向大自然的无限索取作为解决问题的方式，由此导致农民对环境问题的长期漠视。巨大的生存压力和改善生活的巨大动力，迫使广大农民无力顾及环境破坏所带来的严重后果不得不走上以过度消耗资源谋取经济利益的发展道路，从而造成农村生态环境不断恶化。特别是近20 年来，随着农村经济的快速发展，因受经济利益的驱动，地方政府为取得政绩片面追求GDP ，盲目引进大批污染项目；一些企业为追求利润最大化而不惜污染农村环境，政府与企业之间的利益链接，使一些地方政府对因经济发展引起的污染问题视而不见，甚至对因环境污染引发的群众投诉事件置之不理，农民环境维权举步维艰，农村污染长期得不到解决，引发新的社会矛盾，使得环保问题成为当前影响农村社会稳定的新诱因。

（三） 农民参与环保的渠道不畅及农村环保

监督机制不健全，导致农村环境污染呈上升趋势随着经济发展与环境保护的矛盾日益凸显，农民的环保意识明显增强，参与环保的呼声日渐高涨，但这种意识难以转化为真正的行动，除农民在农村生态环境保护和决策体系中没有话语权外，其中的一个主要原因就是缺乏切实有效的参与渠道。当前农民参与环保的渠道主要是民间团体和农民个人的环保行为。而我国的民间环保组织发育很不充分，农村社区的环保组织严重不足，使得一些渴望参与环保的农民因缺乏相应的参与渠道而难以付诸行动。农民参与环保的话语权和参与权缺失，使得农村环境污染因社会监管缺位而日益严重。与此同时，农村环境保护还缺乏相应的制度和机制保障。目前农村环境管理机构不健全，乡镇基本没有环保机构，缺乏必要的检测设备和能力；有关农村生态环境的立法缺位，对于农村养殖业污染、塑料薄膜污染、农村饮用水源保护、农村噪音污染、农村生活和农业生产的水污染、农村环境基础设施建设等方面的立法基本上是空白。由于缺少相关制度和机制保障以及相应的监管和治理，农村环境污染仍然呈上升趋势。

（四） 农村环境宣传教育不足及农民自身文化素质的制约，导致农民的环保意识不强

我国的环境教育虽已开展多年，但长期以来环境宣传教育工作的重点一直在城市，农村的环境宣传教育工作相对薄弱，使得广大农民普遍缺乏环境意识，由此，化肥、农药、秸秆、家畜粪便等造成的环境污染日益突出，他们却对破坏环境的行为及其后果浑然不知。再加上农村教育的落后，导致农民的科学文化素质较低，使其参与环保的能力不足，对环境污染危害的认识不足。特别是农民长期与自然经济和小生产相联系，比较保守和落后，受传统影响较深，容易使他们思想僵化，对农村种种污染现象不能予以理性辨别和自觉抵制。农民的组织化程度很低，缺乏自己的利益代表组织，其环境维权诉求难以表达且没有更好的表达渠道。在推进城乡一体化进程中，大量农民脱离农村，导致农民群聚力的丧失进而在农村重大污染面前“集体失语”。农民环境意识的缺失，是造成当前农村生态环境日益恶化的内在根源。

三、加强农村生态环境治理，实现农村绿色发展的有效路径

（一） 国家财政要更多支持农村，不断加大农村环保资金投入

要继续落实国家各项惠农政策，扩大公共财政覆盖农村的范围，确保国家财政支出优先支持农业、农村发展，同时统筹城市农村环境保护建设，推进城乡环境基本服务均等化，不断加大农村环保资金投入。

1.建立长期稳定的农村环保投入机制，国家财政每年应安排一定专项资金，用于农村环境保护和建设，并逐步提高农村环保支出占财政支出的比重，确保环境保护投入与经济发展增速相适应，提高政府对农村的环保投入能力；同时将农村环保资金列入地方政府财政预算，确保地方配套环保资金的有效使用。

2.拓宽农村环境保护融资渠道，建立适应市场经济体制的农村生态环保多渠道投入机制，吸纳各种社会资金、社会力量和资源用于农村环保，积极引导农民投工投劳，确保农村环境治理工程建得起、用得起。

3.将环境因素纳入到财政转移支付体系中，健全财政转移支付制度，科学处理地区间环保能力差异；财政转移支付重点向农村公共环保基础设施和环保技术创新等民生领域倾斜，加快发展农村节能环保产业，并不断提升农村环保资金管理科学化水平，确保资金使用安全有效。

（二） 加强制度建设和环保执法力度，全面提升农村环境监管能力

1.依法制定和完善农村环境保护法规、标准和技术规范，抓紧研究起草土壤污染防治法、畜禽养殖污染防治条例和农村环境监测、评价的标准和方法，制定地方性农村环境保护法规，使农村污染防治有法可依。

2.健全完善环境保护奖惩制度，对环境举报实行有偿奖励，鼓励农民进行环保监督；对节能减排好的企业要重奖，对农村重大环境污染事故要严惩，并限期整改，整改不到位的要关停。

3.实行农村资源有偿使用制度和生态补偿制度，按照谁使用、谁污染、谁破坏、谁付费的原则，明确生态主体义务和生态补偿责任，约束生态环境过度消费。

4.健全完善《排污许可证管理办法》，严格实施“一证（排污许可证） 一卡（IC卡） ”排污监测制度，杜绝排污作假，加大污染防治。

5.加大执法力度，大幅度提高污染违法违规成本，严厉打击环境违法行为，从根本上破解“守法成本高、违法成本低”的治理困局。

6.改革地方领导干部政绩考核办法，将环境保护纳入领导干部政绩考核内容并严格其责任追究。

7.加强乡镇环保机构建设、人员配备及经费投入，明确乡镇政府的环保职能，提升基层环保监管水平。通过上述措施，统筹各方力量形成合力，全面提升农村环境监管能力。

（三） 搭建互动平台，畅通农民参与环保的绿色通道

1.充分发挥民间环保组织的作用。民间环保组织是政府与农民之间沟通的桥梁，要建立政府与民间环保组织定期对话的沟通机制，增进双方的沟通和了解；鼓励引导现有成熟的环保志愿者建立民间环保组织，为农民有序参与提供组织化保障；通过媒体宣传和一定优惠政策，培育扶持农村社区成立环保志愿者组织，制定环保志愿者行为规范，组织开展丰富多彩的农村环境保护公益活动，调动农民参与环保的热情和积极性，培育和引导农村环保组织健康有序发展。

2.建立农民参与会议制度。定期或不定期召开农民代表“参政议政”会议，介绍国家环保政策和本地环保工作及环境问题，认真听取农民代表的意见和建议。地方综合决策部门或环保主管部门在制定环境政策、法规、规划或进行开发性建设项目可行性论证时，要征询农民意见，确保农民话语权。

3.完善环境信息交流机制。在地方政府门户网站开通网络环保问政平台，接受群众来信、来访和投诉，搭建农民与政府环保部门进行对话交流的“网上互动平台”；地方环保部门要开通环保热线，开设环境信箱，开展“领导干部接访日”活动，及时受理和解决群众举报的环境问题；地方政府及新闻媒体要定期召开环境状况发布会，及时发布环境质量预报、日报等环境信息，保障农民的环境知情权、参与权和监督权，畅通农民参与环保的绿色通道。

（四） 推广科学种养，发展生态农业，控制农业面源污染

一要积极推广科学合理的施肥方法和农药使用量，因地制宜适时适量施肥，使用有机肥和生物杀虫技术，减少农产品农药残留；二要大力推广秸秆全量还田、秸秆青贮氨化养畜、食用菌生产等综合利用技术，并逐步推广秸秆气化集中供气工程；四要积极推广自然农业养殖技术，大力发展生态养殖，实现畜禽养殖业污染物零排放，建立生态养殖小区；五要根据各地实际，因地制宜发展生态农业，宜林则林、宜牧则牧、宜渔则渔、宜农则农，同时还要尊重农民意愿，量力而行，走出一条受农民欢迎的生态农业发展道路，从根本上解决农业面源污染。

（五） 深入推进农村面貌改造提升行动并使其常态化、长效化， 彻底解决农村环境“ 脏、乱、差”问题

1.加强组织领导，打好农村面貌改造提升攻坚战。省市县乡村要成立专门领导小组和工作推进机构，细化行动方案，明确目标任务，认真组织实施，常抓不懈，确保农村面貌改造提升行动扎实有效推进。

2.合理布局，科学规划，抓实项目建设。结合村情实际，因地制宜制定农村面貌改造提升规划，重点抓好危房改造、饮水安全、道路硬化、垃圾处理、污水排放、村庄绿化、厕所改建、新能源利用等项目建设，同时要调动农民积极性，参与和支持农村面貌改造提升行动，使农村面貌发生根本性改观。

3.多方筹措资金，加大改造提升行动投入力度，不断完善资金保障机制、设施保障机制和人员保障机制，同时加大监管，健全农村环境整治和社会管理长效机制，确保农村面貌改造提升行动常态化、长效化，彻底解决农村环境脏乱差问题，使全省更多村庄实现环境整洁、设施配套、田园风光、舒适宜居。

（六） 大力开展农村环境教育，切实提高农民的环保意识

保护环境，教育为本。农村环境教育必须面向农村、农民实际，因地制宜开展多种形式的环保知识宣传教育特别是各类污染事件的警示教育，使广大农民深刻认识农村环境保护的重要性和紧迫性，唤起他们的生态意识和环保意识，增强其生态环境保护的责任感和使命感。同时，针对不同群体加大环境教育培训，要将环境保护列入地方党政干部教育培训内容，增强其科学决策能力和可持续发展意识；对村镇企业职工要重点开展环境技能培训、环境道德、环境法制和环境警示教育，使节约资源、降低能耗、减少污染、增加效益成为职工的自觉行动；对广大农民和村干部要重点进行保护生态环境、节约水资源、保护耕地及环保法律知识、绿色环保知识的普及培训，使其明确自身的环保权益、环保责任和义务，不断增强其环保意识，培养健康文明的生产、生活和消费方式，自觉养成热爱环境、保护环境、低碳环保的良好习惯。农村中小学教育要突出普及环保知识与环保教育实践活动相结合，把环保行为融入到学生的日常学习和生活之中，让环保理念内化于心，外化于行，并通过孩子的环保行为带动家庭和整个社会的环保行动，从而切实提高农民群体的环保意识，营造保护环境、人人有责的良好社会氛围。

（责任编辑：路辉）