公共绩效管理：工具、环境障碍及对策

舒国燕

（武汉纺织大学 经济学院，湖北 武汉 430073）

摘　要：当前我国公共绩效管理的工具障碍是：公共部门的目标多元、产出难以量化、绩效标准难以衡量、绩效责任难于厘清等。公共绩效管理的环境包括：政策和法律、制度和体制、社会参与机制、激励机制等问题。公共绩效管理的突破点是：引入公民参与机制，建立健全评估机构，完善制度建设，发展电子政务，运用考评结果等。

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关键词 ：公共绩效管理；工具障碍；环境障碍；突破点

中图分类号：F275文献标志码：A文章编号：1000-8772（2014）28-0181-02

绩效管理是公共部门改革的重要策略。所谓公共绩效管理，就是运用科学的方法，标准和程序，对公共部门的业绩和实际工作做出尽可能准确的评价，在此基础上对公共绩效进行改进和提高。深入研究公共绩效管理的工具障碍和外部障碍，加强和改善公共绩效管理，对于提升我国公共部门的执行力和公信力，加快政府职能转变具有十分重要的现实意义。

一、公共绩效管理的工具障碍

1.公共部门的目标多元。由于公共部门的非盈利性、公共性、垄断性等，公共部门绩效管理不能单纯追求经济和效率，还要做到效益和公平。一方面，公共部门的非竞争性使其缺乏降低成本、提高效率和提高服务质量的动力，同时一味地追求效率容易导致“一刀切”，工作僵化，方式粗暴等问题，还要注意到有时公共部门的社会目标和无形目标更具有深层次意义，效率并不是工作的唯一要旨；另一方面，公共部门工作的公平性难以量化，不同部门间工作的异质性，使得绩效的评估和管理困难增加。

2.公共部门的产出难以量化。首先，由于公共部门是一种特殊的公共权力组织，所生产出来的产品或服务是一些“非商品性”的产出，进入市场的交易体系不可能形成一个反映其生产机会成本的货币价格，这就带来对其数量进行正确测量的技术上的难度。其次，公共部门缺乏提供同样服务的竞争单位，因此无法取得可比较的成本与收益数据。最后，即使绩效可以量化，以量化形式表现绩效是否适宜？如美国警察曾以警车行程里数作为一个指标去评估警察业绩，结果便导致被评估者驾车高速巡行于高速公路，根本不去理会窗外是否有犯罪行为发生。

3.公共部门的绩效标准难以衡量。其一，如何制定与品质有关的指标是绩效评估的主要限制。政府的服务绩效有经济、效率、效果，而服务产出的品质也是一个关键，而服务品质好坏很难用客观具体的标准来衡量。其二，功能相同的公共组织有地区性的差异，其规模、大小不一样，以同样的绩效指标来衡量它们之间的绩效，并不公平。其三，评估标准指标难以摆脱主观判断的片面性。由于公共服务产生的效果与影响既有长期的，又有短期的，有些是有形的，有些是无形的，很难找到一种社会全体成员都认同的、准确的计算方法。

4.公共部门的绩效责任难于厘清。近年来，我国一些地方政府通过“政务公开”、“承诺制”、“政风行风测评”等形式实施对政府的绩效评价，在提高政府部门的责任意识，加强政府与公众的交流与沟通，优化服务效果等方面取得了一定成效。但总体分析，绩效评估依然具有强烈的政府主导色彩，体现着政府为本的价值倾向，没能真正发展成为“民众本位”的评价过程。原因之一就是对绩效责任的认定和绩效评估的最终评价权难于确立。

二、公共绩效管理的环境障碍

1.政策和法律问题。我国的公共绩效管理实践只是在个别地方、个别部门试点，缺乏统一的政策指导和更高层次的、系统的法律法规作为制度保障，随意性和盲目性较大，多数情况下还只是一种突击式检查或局部改良活动，即只有当公共部门本身问题复杂、困扰较多、社会抱怨强烈时，才会采取手段进行专项检查以求有所改进，争取上级或民众的理解，使公共绩效管理处于零散或放任自流的状态，也造成公共绩效管理由于主观性较强而有失公正性，难以使公共绩效管理得到长期有效的发展。

2.制度和体制问题。在绩效管理的制度基础方面，公共部门的职能配置、组织结构和运行机制等方面，仍停留在原有行政模式的基础之上，绩效管理的效用难以有效发挥。尽管历次政府改革均强调提高行政效率，但要求过于抽象，各地结合地方实际开展绩效管理的程度不同，采取的具体措施和方法不同，效果差别较大。同时，各级政府开展的绩效管理缺乏实证性考核，或资料信息的搜集还没有形成规范化的制度，造成可考核的数据和信息难以积淀，或陈旧、或不真实。当代西方国家公共管理中所蕴涵的分权化管理、责任机制、结果为本、顾客导向等理念及方法，为公共部门绩效管理提供了有效应用的制度基础，这些先进管理理念有待于在深化行政改革中逐步完善。

3.社会参与机制问题。一方面，在现行制度下，公共部门、政府官员都是对上负责，而不是对公民负责；不管他干得如何，只要上级满意就可以；上级领导决定其进退荣辱。公众对公共管理部门、对官员无法行使选择权，在这种环境下，政府官员就不会真正在意他的绩效，也无法形成政府部门改进绩效的压力，公众更不会有参与的热情。另一方面，由于政务公开制度不完善，社会公众难以有效获得知情权，与政府进行互动和交流，监督政府工作。此外，当前我国公共部门绩效评估主体较为单一，缺乏独立的第三方评估机构参与。

4.激励机制问题。一方面，由于公共部门与企业不同，它具有公益性、非营利性等特点，不存在利润可言，这使得公共部门内部漠不关心费用问题，在缺少竞争压力的情况下，难以降低成本，而公共绩效管理又要要求降低成本、提高产出，因此使得官僚机构面临被合并或被撤销等风险。另一方面，在此基础上公共部门人员也陷入了被降职、被裁员等危境中，而现有制度并没有为他们提供风险和成本的补偿，在这种情况下政府部门人员就会产生抵制情绪失去工作的动力，从而就造成实施公共绩效管理的内动力不足。

三、公共绩效管理的突破口

1.引入公民参与机制。公共绩效管理必须由公共部门的服务对象——社会公众和当事人来评价。引入公民参与机制是改善政府绩效管理的一个有效途径。英国地方政府工作人员绩效评估评审团的成员由四部分成员组成：一是本部门的最高负责人；二是实际执行人员；三是工会的负责人；四是被服务的第三方人员。政府绩效评估应在对指标进行分析的基础上，进行分类，对不同类型的指标采用不同的评估方式，评估主体应包括政府官员、专家学者、人大代表等，突出不同指标的特性，体现多方参与，反映各种模式的优点，克服缺点，增强评价考核的科学性、代表性。

2.建立健全评估机构。绩效管理工作要建立健全上级考评机构+ 政府考评机构（主要负责部门+ 职能配合部门）+ 民间考评机构（以专家学者、大专院校、宣传媒体、专业评估机构等），形成系统的考评机构体系。绩效评估的工作职责主要有创新制度建设、考评方法优化、督办工作进度、建立信息平台等几个方面，这就要求考评人员具备丰富的政府工作经验，并具备经济管理、社会管理、法制、行政、计算机等各方面的专业知识，为绩效评估提供组织保障。

3.完善制度建设。只有完善的制度体系，才能使绩效管理的每一个环节不留疏漏，不存争议。绩效管理工作可以分为框架原则、组织机构、机构职责、指标体系、指标利用、过程管理、考评方法、分值权重、考评奖惩与结果运用等几个方面，每一方面都要以详细的制度体系予以规范。而在这每一个环节上，都有大量的制度体系作支撑。如考评方法上，建立单位自查制度、领导抽查制度、民主测评制度、统计的核算制度、财政的行政成本控制制度、审计调查制度、信息公开制度、第三方评议制度、民众考评制度、行政问责制度等。

4.发展电子政务。一方面，电子政务为公共绩效管理朝科学化、标准化、制度化的方向发展提供了多方面支持。电子政务所具备的硬件环境、软件环境及其信息资源库，运作的法律制度、法律规范等，为绩效管理体系的建立提供了所需的支持，并为公共绩效管理的开展创造了良好的物质基础和制度环境。另一方面，电子政务使得行政信息的传递更为迅速及时，反馈渠道更为畅通。对公共部门而言，使公共组织结构出现扁平化趋势，加强了操作执行层与高层决策层的直接沟通，从而推动绩效管理活动的开展；对社会公众而言，电子政务鼓励公民积极地参与公共管理生活，为每个公众提供了参与机会。

5.优化考核指标。公共绩效评估相对企业绩效评估和公务员个人的评估而言，涉及面广、影响因素众多、工作量大，是项复杂的系统工程，因此，全面实施政府绩效管理，就必须要从当地实际出发，从职能履行、依法行政、管理效率、廉政勤政和政府创新等方面合理设置评估指标，在指标的设计中要遵循“4E”原则，即经济（Economy）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）及公平（Equity），尽量平衡这四方面的指标设计，此外，还应考虑公众满意度原则，因为公众是公共服务的直接消费者，对政府提供公共服务的品质也最具有发言权，公众满意度最能反映出政府绩效管理的水平。

6.运用考评结果。绩效考评结果运用是公共绩效管理工作持续改进的基础，既代表前一考评阶段的结束，又开启新的考评周期。公共绩效考评结果运用的主要渠道方式和功能意义在于：作为考评对象不断改进提升工作，制定下一年度绩效目标的依据；作为财政预算调整、优化资金配置及其他相关决策修正、制定政策措施的依据；与领导班子与领导干部考评结合，作为评价班子干部工作实绩的依据，并进一步作为干部选拔任用和行政问责的依据；与公务员评先评优结合，作为公务员奖惩激励的依据，并作为公务员职业成长和能力提升的导航；与政府职能、编制管理结合，作为明晰部门职责、调整机构编制的依据。

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参考文献：

[1] 刘晓峰、黄鹤飞.当前我国政府绩效管理问题探析[J].商业经济，2011（9）.

[2] 李建南.公共部门绩效评估：理论与实践[J].中国科学基金， 2009（3）.

（责任编辑：赵蕾）