PPP保障机制的完善与发展探析

北京师范大学 徐文姗

一、PPP模式定义和在我国的发展

受公共物品非竞争性和非排他性特点的影响，公共产品对私人企业的吸引力不足，基于此，公共基础设施的建设主要由政府提供，但这种由政府单一提供的方式很容易形成行业的自然垄断，进而会影响分配效率和生产效率。为了治理自然垄断，一种新的制度安排—PPP模式应运而生。

所谓PPP模式，即Public-Private-Partnership，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP模式将政府提供和私人提供的优点结合起来，有效避免了两者分立的缺点。在这种模式下，政府能够以相应的政策提供较强的政策支持系统，而私人企业的优势在于资金比较充裕，同时具备先进科学的管理经验和模式，具有较强的创新性和灵活性来适应市场变化，这种模式有效避免了政府方面缺乏足够的资金，管理模式相对保守陈旧，缺乏效率以及私人企业承担风险的能力有限的弊端，使PPP成为当下各国热捧的一种融资模式。

早在20世纪80年代，我国就开始了对公私合作模式的探索，这种在公共服务提供中引入竞争机制的模式在一定程度上提高了公共服务的水平；2005年，随着有关鼓励非公有制经济发展文件的实施，PPP逐渐进入公众视野；十八届三中全会关于政府购买服务及公共服务市场化的讨论进一步为PPP的发展打开了空间；2014年国家发改委启动了PPP立法工作，4月21日国务院召开常务会议通过了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，进一步开放在基础设施和公用事业五大领域上的特许经营，这在一定程度上从政策层面对政府和社会资本的合作提供了指导。

自去年政府力推PPP模式以来，各地政府推出了总额不菲的PPP项目，但是真正签约的却远不尽如人意。为什么政府项目向社会资本伸出橄榄枝却变成了“烫手的山芋”，应者寥寥呢？信用缺失、规则缺失造成的历史失败是目前动摇社会资本投入的根本原因。

二、我国基建领域PPP项目存在的问题及原因分析

（一）法律体系尚不完备

PPP模式是国际上比较通行的建设基础设施方式之一，随着我国金融投资领域和建筑市场的进一步开放，必然有更多的国内外企业以PPP模式参与到中国的基础设施建设中，越来越多的国际和国内合作谈判要求我们在遵守国际惯例的基础上形成我国关于PPP操作实施的法律体系。但是，我国目前关于PPP的立法现状是：PPP的相关政策法规散见于各主管部委和地方规章当中，缺乏全局性和系统性，甚至还出现相互抵牾矛盾的情况。财政部理应是落实公私合营模式的第一责任人，但是根据历史沿革，国家发改委却成了推动PPP模式发展的主要责任人。可见部委之间的行政权力划分不明为法律法规的完善带来了诸多难题。

2014年4月份国务院召开常务会议通过了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，国家发改委启动了PPP模式的立法工作，并于5月份公布了《关于发布首批基础设施等领域关于社会投资项目的通知》，财政部于9月份发布了《关于推广应用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，但是国家对于市政公用事业PPP模式规范尚未上升到法律、行政法规的高度，我国在PPP项目发展中的立法滞后问题表现特别突出。由此，建立“基础设施特许经营立法性文件+政策指导+实施细则”模式的PPP法律法规制度体系是弥补我国目前PPP领域法律不足的当务之急。

（二）投融资体制亟需改革

PPP最大的特点和优点是能够对社会资源进行有效整合。目前，我国基础设施项目在境内融资的主要渠道是银行贷款和上市筹资，融资渠道窄、成本高，这对于PPP项目融资而言是极为不利的；同时，PPP项目对金融环境的变化较为敏感，遭遇金融危机会出现投资规模震荡下行的趋势；此外，由于私营资本发展的某些政策限制，使得私营企业参与的PPP项目很难使用条件优惠的政策性银行贷款和外国政府贷款。地方由于财力有限、债务压力较大，无力负担大型项目，很难寻找到合适的融资渠道，社会资本讲求安全稳定的回报，有动力发挥其在资源整合经营方面的优势，PPP实施的初衷就是为了多渠道吸纳社会资本以助推公共基础设施的建设和运营。但是，仅仅依靠银行贷款和上市筹资仍然限制了社会资本的融资渠道，这种高成本的融资方式使私人企业没有足够的热情和动力投资于PPP项目建设，这就使PPP项目的实施初衷大打折扣。

为了进一步吸纳民间资本参与基础设施建设，缓解政府方面的财政压力，首先要放宽对国家政策性银行贷款和外国政府贷款的使用限制；同时要允许保险基金、社保基金、住房基金等大批基金投资基础设施PPP项目。基础设施PPP项目投资周期长，回报稳定，如果国家对上述基金的投资能够放宽，不仅能够改善基础设施PPP项目资金不足的局面，而且能够大大缓解这类基金的经营压力。此外要将证券市场的有关政策向基础设施产业倾斜，利用资本市场盘活基础设施领域庞大的国有资产并引入增量资金以求大力发展。

（三）监管体系尚待完备

PPP项目的参与者和利益相关者是多方面的，这就要求对各个环节所涉及到的参与者以及各个操作步骤进行有效监督。但就目前来看，我国PPP模式的监管体系与行业发展要求存在着较大差距。首先，监管主体各自为阵，监管资源难以形成较强合力。PPP项目的利益相关者包括政府、SPC（Special Purpose Company）、银行和金融机构、咨询公司还有用户（如图1如示）。但是目前我国围绕PPP项目的监管体系主要呈平面展开式，各监管机构支队项目运营中自身部门所涉及到的监管内容独立进行监测和管理。这就为一些不法投资者利用PPP项目进行非法融资埋下了祸根。其次，项目部分环节监管法规操作性欠缺，对项目具体运营的监管效果不明显。对PPP这种涉及多环节、多利益相关者的项目要制定明确具体的技术规范、质量标准、风险分担、人员安排等细化条款。此外，价格监管方面也仍然很薄弱。由于信息不对称，作为管理者和发起者的政府和作为具体操作实施者的企业分开，使得政府无法得到全面有效的成本、价格概念。这就难免造成成本监审和价格监管方面的较大误差。由此可见，建立具有可操作性、统一整合、对各方利益相关者能够全面监督的监管体系势在必行。

三、推动我国基建领域PPP发展的制度框架

PPP项目能否成功运行，其关键在于市政能否树立起诚信至上、规则至上的意识，要强化这种意识就需要建立完善的政府管理制度框架，其中包括完善的项目评估和选择机制、公平合理的市场准入机制、完善的服务质量监管机制、有效的价格监管机制、严谨的应急处理机制以及灵活的退出机制。

（一）建立完善的项目评估和选择机制

PPP模式的最大特点和优点是能够有效打破政府提供公共服务的自然垄断，有效引入市场机制来激发企业竞争活力，提高基础设施的质量和效率，因此，对竞标的企业进行有效遴选、评估是PPP有效运行的第一步。

作为发起者，政府方面的基础设施主管部门要做好项目评估和选择。首先，在年度预算中分析哪些项目适用于PPP模式，要对可能适合PPP模式的项目进行初步评估，为进一步对竞标企业遴选做好准备。其次，要综合考虑项目所属的领域、地域及项目性质是否是公益性等因素作进一步筛选。有的公共部门如电力等行业，由生产、输送及区域性配置的多个环节构成，这种行业在PPP实行之前一般采取单个企业总行一体化运行的方式，要实行PPP模式就需要将多个环节分开进行重组，因此，这就需要在评估和筛选的过程中充分考虑企业的上下游供销合同关系。这也告诉我们，在对竞标企业进行评估筛选的过程中要区分特许经营权的授予对象，要按照垄断或竞争的程度区别对待，要按照项目的性质（纯公共物品、准公共物品、经营性）、支付机制等多种因素多重考虑。最后，要对项目存在的风险进行全面评估。PPP常见的风险包括系统风险和非系统风险，要做到对项目的风险进行全方位的评估，就要从国家风险、政策稳定性风险、法律风险、信用风险、通货膨胀风险、外汇风险、利率风险、税率风险及不可抗力风险等方面全方位、多角度综合评估。只有从以上完工风险、生产风险、环保风险三方面对风险进行综合评估，才能尽可能减小PPP项目运行失败的可能。

（二）建立公平合理的市场准入机制

政府要以公平、公正的原则遴选PPP项目的经营者，在项目采购阶段充分发挥中介机构的作用进行市场调研。

目前我国PPP项目的遴选评估方面缺乏规范的衡量标准，基于此现状，政府要充分发挥发起者和监督者的作用，设立政府采购程序、规范和标准，明确政府各部门在采购过程中的职责、操作程序、工作规范和判断标准。要逐步建立起合格服务商的体系标准，确定私营机构的选择标准，对私营机构的财务能力、专业知识、以往运用绩效等方面做出明确规定，进行资格预审。只有建立公平合理的市场准入机制，才能择优遴选出最合适的企业参与PPP项目建设，同时，合理的市场准入机制能对项目增信和引导社会资本参与发挥巨大作用。

（三）建立完善的服务质量监管机制

要保证PPP项目质量的优质化，要发挥政府、第三方监管机构、公众力量以及现代科技的作用，进行全方位、多角度、全程无缝隙的监督和跟进。作为政府要对一些自由裁量权较小的行业设定明确详细的质量管理标准，让一些常规化的项目质量监管有章可循；同时，法律要发挥其强制力的作用，PPP项目的企业要按照相关的法律法规完善自我监管；此外，由于一些项目非政府部门所接触到的，这些新型项目的实施往往没有固有的模式和经验可循，政府此时就暴露了非专业化的缺陷，所以，在这种情况下要想保证PPP项目的顺利实施，就需要政府牵头积极引入第三方专业机构对PPP项目进行监管评价，对项目实施过程中出现的异常状况进行适时调整修正。最后，要充分发挥公众的监督力量，完善公众监督的申诉渠道。PPP项目大多是服务于公众的公共基础设施建设，公众作为项目的受益者、使用者，也是最大的利益相关者，因此公众的监督能够对项目的实施起到有效的推动作用。

（四）建立有效的价格监管机制

由于PPP项目涉及的领域较多样化，各领域的收费方式和价格核定方式亦有差别，因此，政府要想建立完善的价格监管机制，就要分门别类地对不同方式下的PPP项目建立与之适应的价格监管机制。通过销售服务渠道向用户收费取得收入的项目，其产品或服务价格要按照主管部门公布的标准进行价格监督；对于采用公开招标方式形成的价格，要对项目的成本增量和减量进行监审核定，根据合理的成本变化进行价格调整，保证项目在不伤及参与企业基本利益的情况下实现帕累托最优；对于面向公众收费的，要通过听证会等方式征询公众的意见建议，要严格按照规范的程序询价、定价；对于基础设施资产转让或者移交的项目，其价格的确定要发挥第三方专业评估机构的作用，对项目进行系统科学的资产评估。

（五）建立严谨的应急处理机制

同其他项目的建设实施一样，PPP项目由于其参与者的多样性，运行过程的复杂性以及公共基础设施建设的长期性，其过程中难免出现一些突发情况，会产生一些项目风险。面对这种风险，要根据不同种类的风险采取不同的应急措施，主要有减轻、预防、转移、回避、接受和后备六种措施。减轻风险主要通过预知手段来实现；预防风险针对的是一些有章可循的常规性项目；回避风险是指当前紧急状态下潜在威胁发生的可能性很大但又无其他较优策略时主动放弃当下的行动方案；转移风险是指充分利用PPP项目的参与者具有多方性特点，让更多的利益相关者来分担紧急情况下的风险，以减少损失；后备风险是指在项目实施开始就要有一套完整系统的应急预案，在紧急情况下启动备好的科学有效的项目风险计划。制定突发事件应急预案，并在突发事件发生后及时启动应急预案才能最大限度地保障公共产品和公共服务的正常提供。

（六）建立灵活的退出机制

就目前我国PPP项目的实施状况来看，有很大一部分是按照预期目标期限届满终止的，但也有一些项目由于一些突发情况和不可抗力需要临时接管甚至被经营者提前终止。市场情况复杂多变，为了有效应对各种风险，政府应该为PPP项目建立有效的市场退出机制。对于项目如期完成要终止的，协议双方要按照PPP项目的约定办理有关设施、资料等移交、接管手续；受突发情况影响需要临时接管的，作为发起者的政府要及时启动应急预案，对相关设施做出临时接管决定并将接管理由、人员、内容、期限等予以公告；对于因不可抗力引起的经营者提出提前终止协议的，在PPP项目协议解除之前，经营者应当按照协议履行相关职责，避免企业方面的责任推诿；对于因公众利益需要提前收回的，政府方面应该按照PPP项目协议对项目经营者予以合理补偿，树立政府威信。

PPP发展前景及可能带来的资金价值使其成为我国基础设施建设投融资体制改革的抓手，而要进一步发挥这一抓手的带动作用，就需要在项目的准入、实施、应急以及退出阶段建立起有效的保障机制。只有全面有效的保障机制为PPP保驾护航，这种新的抓手才能打消民资进驻公共基础设施建设的后顾之忧，才能使PPP模式真正形成对社会资本的吸引力。若要进一步推动PPP发展，保障机制应先行。

作者简介

徐文姗，北京师范大学社会发展与公共政策学院硕士研究生，研究方向为社会政策；本科毕业于对外经济贸易大学涉外行政管理专业。曾多次参与国家发改委宏观经济研究院组织的新型城镇化研究课题；参与洛阳、禹州、资兴流动人口市民化课题研究以及亚洲开发银行与民政部发起的“北京市低保政策落实情况”课题研究。

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