人居规划：中小宜居城市发展的必然选择

文／中国房地产研究会王涌彬

美好的人居环境是新型城镇化的主旋律。以人为本的新型城镇化，最直接地表现为一个城市的人居环境建设水平。人居规划就是在传统规划体系的基础上，按照多学科综合的指导思想，基于对城镇发展的系统研究和城镇居民的现实需求提出的新规划方法。本文从城市为什么需要人居规划、人居规划的核心和内涵以及人居规划的独特模式与亮点三方面进行分析，最终得出人居规划是中小城市宜居发展的必然选择。

1城市为什么需要人居规划

1.1人居规划的必然性

当今社会开始大规模的城镇化进程后，人居环境始终是发展的主线，人居环境问题也一直是世界各国普遍关注的焦点，美好的人居环境一直是人们生活的梦想，也是伴随城镇化进程的核心问题，因此人居规划有其必然性。

1.2新型城镇化的呼声

近30年来，我国的城镇化进程大幅提速，约有5亿农村人口进入城市。在经济快速发展的同时，资源与环境状况持续恶化。城市膨胀带来的社会问题，又制约了经济的发展，传统的发展模式难以为继，因而我国需要走新型城镇化道路。

1.3现实的需要

新型城镇化，核心是人的城镇化。既然是人的城镇化，与人类聚居相关的人居环境问题自然是核心和重点。2014年出台的《国家新型城镇化规划》把有序推进农业转移人口市民化作为核心内容。

2013年我国常住人口城镇化率为53.7%，但户籍人口城镇化率只有36%，相差17.7%，约2.3亿人，尚未完全城镇化。而且在已经户籍城镇化的36%的人中，很多户籍所在地与工作和居住所在地不在同一座城市。根据发改委预测，未来20年，还将有2.5亿农业人口进入城市。目前城市还有1亿人口住在棚户区，新型城镇化任务相当艰巨。

1.4现行规划体系的无奈

我国现行的规划体系相当庞杂，有发改委系统的“国民经济发展规划”，有国土系统的“土地利用规划”，有住建系统的“城镇体系规划”“总体规划”“控制性规划”，有各个系统的各种专项规划等，大部分属于法定规划。

几乎所有规划都是以空间、物质的规划为主，或者是以某一特定的行业为基础，往往不是以人为研究对象，当面对庞大的城镇化浪潮时，当出现复杂的社会问题和社会矛盾时，当面临既要发展经济，又要保护环境，更要保障民生时，现行规划体系往往很无奈，拥有各种各样规划的地方政府也很无奈。

1.5城镇化水平不高

尽管我国经济水平快速提升，综合国力大幅提高，但我国的城镇化水平无论是数量还是质量，与发达国家相比还有相当大的差距，尤其是服务业的发展水平以及城乡居民的综合素质。从城市发展的角度来说，构建和谐的宜居宜业的城市环境，需要把实现人的需求与城市如何适应产业转型及居民生活方式的变化作为目标，事实上，我国与城市文明还有较大的距离。

1.6地方政府缺乏有效对策

如何在引入企业发展经济的同时，完成人口导人；如何留住进城农民的心，让他们在城市中扎下根；如何解决复杂的人口老龄化，特别是农村人口老龄化问题。解决这些复杂的人居环境问题，往往需要多个部门的配合，如何协调众多部门在一个规划中解决人居环境问题，需要有良好的人居规划。

2人居规划的核心和内涵

人居规划的核心是：以政府长远发展及城乡居民现实生活的双重视角分析城市，通过系统科学的指标体系对城市发展状态进行科学评估和检测，根据评估和检测结果编制指导手册，有针对性地提出相关政策建议，并落实到相关责任部门，对重大且有影响的方面提出行动指南，迅速将政策建议转化为全民行动。可以说，人居规划是为地方政府编制的应对新型城镇化的一种城市策略。人居规划的方法如图1所示。

2.1双重视角

双重视角体现的是叉寸城市居民的尊重，是以人为本的体现，是人的城镇化的基础，也是人居规划的特色(见图2)，通过多种方式摸清情况，将各个方面的意见和建议进行汇总，转化为进一步的人居实践（见图3）。

2.2九大体系

九大体系就是城镇人居环境检测系统，城市可以自检，也可以委托专业机构检测（见图4）。

2.3三位一体

三位一体是人居环境规划的主要成果和操作体系，体现了人居规划的可操作性（见图5）。

2.4全民行动

全民行动注重发挥民众在打造宜居城市过程中的巨大作用，是实现人人享有美好的人居环境的重要步骤（见图6）。

因此，开展人居环境规划将帮助地方政府快速找到新型城镇化的正确路径和有效模式，促进城镇健康和可持续发展。

3人居规划的独特模式与亮点

与法定规划不同，人居规划属于非法定规划，因而操作方便；规划基于现有规划体系成果、统计报表和城乡居民的意愿，体现了公众参与性，是对现有规划思想和体系的完善和补充；由主要领导负责，专业机构指导所有相关部门参与，因而属“一把手”工程；规划成果直接落实到行动，便于全民参与，有利宣传推广，迅速见到成效。

4创建中国人居环境共建示范城市

“中国人居环境共建示范城市”是由人居委发起创设，旨在为政府探索新型城镇化发展路径模式，并指导实施的合作体系，是住房和城乡建设部科研《城镇人居环境评估指标体系研究》的主体内容之一，也是“中国人居环境与新城镇发展推进工程”的重要落脚点。目的是通过在全国具有良好人居环境条件和基础的城镇，与人居委携手共建，积极探索发展产业、改善民生、保护环境等城镇人居环境建设的方法和策略，通过编制一套科学的新型城镇化建设的评价标准体系，使中小城镇的人居环境建设有章可循，政策制定有据可查，实施路径有案例可学，建立一套长效发展机制，实现城乡人居环境建设的可持续发展。

“中国人居环境共建示范城市”实施路径，得到了全国多个城市政府的积极响应和欢迎。山东齐河、江苏江阴、内蒙古乌审旗、内蒙古二连浩特、鄂尔多斯东胜、陕西成阳等共建示范城市，结合各自的资源优势和城市特色，开展了丰富多彩的人居环境共建实践，形成“共识、共建、共享”的生动局面，为我国中小城市的新型城镇化发展提供了宝贵的实践经验。