建筑垃圾资源化期待“立法、政策、观念”的突破——由北京元泰达建筑垃圾资源化项目引发的思考

本刊记者 张 红

我国建筑垃圾资源化产业已拥有世界领先的技术与装备。但我国建筑垃圾资源化产业还亟需破解三个瓶颈：一是彻底颠覆将建筑垃圾简单处置的思维，树立建筑垃圾资源化的理念；二是借鉴发达国家的经验，建设建筑垃圾资源化的法律体系，依法推动建筑垃圾资源化产业的发展；三是期待政府相关部门积极作为，并在金融、税收等方面完善相关政策与标准。

2015年5月底，由中国建筑垃圾产业技术创新战略联盟主持研发的北京元泰达建筑垃圾资源化项目正式投产，这对我国建筑垃圾资源化产业来说，具有里程碑式的意义。

正是由于这个项目中“建筑垃圾资源一体化”和“三个百分之百核心目标”（再生产品市场化率100%、处置过程环保达标100%、垃圾处置资源化100%）的醒目特征，从而使我国建筑垃圾资源化产业拥有了世界领先的技术与装备。

咬定青山不放松 十年磨一剑

北京元泰达建筑垃圾资源处置与利用一体化（项目）工厂位于北京市昌平区马池口镇横桥村，占地总面积近7万平方米（约100亩）。本项目年处理150万吨建筑垃圾，主要产品有再生骨料、再生活性微粉、混凝土制品、再生混凝土复合料、再生混凝土、垃圾土陶粒等再生产成品。项目根据生产工艺所采用的生产线要求，以及产品配送生产管理水平等方面的特性和要求，建设配套了建筑垃圾预处理车间、建筑垃圾原料仓、再生骨料处理车间、设备动力中心、生产控制中心、研发中心、水池、配套水电气、消防、绿化等。生产工艺所需设备主要包括建筑废弃物粗选与精选系统、建筑废弃物清洗与浮选系统、建筑废弃物再生骨料生产与储存系统、建筑废弃物再生超细粉生产与储存系统、再生园林土生产与储存系统、杂物生产回收系统、生态砂浆及再生混凝土制品生产系统等其他生产系统。北京元泰达建筑垃圾资源处置与利用一体化项目的建成与推广具有重大的意义：

一是使中国建筑垃圾处置与利用水平达到世界领先水平。建筑废弃物资源化产业技术创新战略联盟成员单位在国家科技部、北京市科委、昌平区科委的领导与支持下，通过10多年的持续研发，在吸收国际国内经验的基础上，创新了多项建筑垃圾处置与利用的关键设备和关键工艺，三项核心指标的100%，是毋庸置疑的世界领先水平。

二是环境效益巨大。根据中国科学院的研究报告，我国每年建筑垃圾为24亿吨左右，已占到城市垃圾总量的40％。按照全国推广联盟的技术路线，中国的建筑垃圾资源化率可达到100%，每年可减少碳排放4. 8亿吨，对全球气候变化具有巨大贡献。

三是节约宝贵的土地资源。中国的建筑垃圾资源化率达到100%，每年可减少土地占用6000万亩，对严守中国18亿亩耕地具有巨大贡献。

四是创立建筑垃圾综合利用领域的系列标准。联盟已经为这一标准体系编写了75项标准，这些标准已经完成了在技术监督部门备案，这一标准体系在全球是独有的。通过标准的实施，增强了中国在全球建筑垃圾综合利用领域中的竞争力。

五是综合效益突出。减少了对地下水的污染和城市PM2.5的产生，每年可减少矿山及河道开采砂石15亿吨以上，再生产品和回收产品每年价值超过7000亿元，增加就业超过48万人。在国家扶持节能环保产业的政策下，研发制造建筑垃圾处理设备投资风险低、产品市场好，而且能够实现当地环境效益、社会效益和经济效益的统一，是利国富民的重大举措。

从北京元泰达建筑垃圾资源处置与利用一体化（项目）建筑垃圾资源一体化项目中，我们可以看到，工厂技术实现全产业链覆盖，从源头垃圾拆解、专业绿色物流、合同能源管理、碳交易体系、技术与装备、生态环保产品、自主知识产权与联盟标准到国家重点培育联盟均在这个范围。处理的建筑垃圾包括：建设建筑物拆除、新建项目开挖、建筑装修等过程产生的各类废弃物，以及兼顾处理的河道清淤、生活垃圾燃烧后的废渣、尾矿、工业固废等。

其构筑的“资源—利用—再生资源—再利用”的生态文明循环经济体系是将建筑垃圾做综合无害化处置，然后通过深加工生产出高性能混凝土、新型墙体材料、再生砖、再生砂浆、再生园林土等有着广阔市场前景的产品。这套系统拥有精细处置和智能控制、多品种利用功能、自主知识产权的一体化工厂模块技术，是已经问世的建筑垃圾的环保处置和生态利用两大关键环节高度融合形成的建筑垃圾资源化的完整产业链。它能够实现实时在线监控，一体化工厂配置高效能装备与污染点治理并实时监控系统，实现了建筑垃圾处置环保精细化。这些新工艺拥有几大特点，如建筑垃圾高效分选、分离工艺与技术，建筑垃圾可燃烧能耗源对换工艺与技术，砖、水泥石、垃圾土高附加值再利用工艺与技术，再生骨料彻底清除骨料表面附着物、连续级配、多均化工艺与技术，智能节电工艺与技术，多级吸尘、降噪、污水处理工艺与技术。同时还拥有12个节能环保系统，如生产废水100%再利用系统，设备节电系统，碳足迹自动采集系统，碳交易系统，多级除尘系统，雨水雪水收集利用系统，车辆进出场自动清洗系统，清洁燃料配套系统，太阳能利用系统等等。该系统的生产产品是9大系列、32个规格的产品，包括活性微粉、再生细骨料、再生粗骨料、再生种植土、再生种植土、再生预拌砂浆、再生预拌混凝土、轻质陶粒、再生沥青混凝土、再生预制构件制品等。同时还可回收金属和轻质物两大系列、7个类别产品。年处理建筑垃圾150万吨的北京元泰达建筑垃圾资源处置与利用一体化（项目）示范工厂，为今后规模复制推广应用提供了宝贵经验。

轻舟正过万重山 任重又道远

北京元泰达项目的成功投产，对我国正在破冰阶段的建筑垃圾资源化产业是一个鼓舞和鞭策。我们从中收获了先进的理念、先进的技术和系统的标准，这些都是企业今后前行的基础。但是，从更大范围来理性分析，我国建筑垃圾资源化产业还亟需破解三个瓶颈：

一是彻底颠覆将建筑垃圾简单处置的思维，树立建筑垃圾资源化的理念。

据保守估计，未来10年，我国平均每年将产生15亿吨以上的建筑垃圾。因此，未来十几年将是我国建筑垃圾大量产生的时期。从统计数据中可以看出，一是建筑垃圾产生量巨大，以亿吨计，目前已发展为年生产10亿吨以上；二是建筑垃圾产生量正在逐年增长，按此速度增长，到2015年，我国建筑垃圾年产量将达到17.84亿吨，2020年达到38.11亿吨。如遇严重地震灾害，则产生量更多，2008年仅汶川大地震一次产生的垃圾就高达3亿吨。建筑垃圾其实全是宝，在经过有效开发后，我国的建筑垃圾利用率最终可达95%以上。根据有关研究报告的估算，如果2020年这些建筑垃圾如果能够转化为生态建材，可以创造价值1万亿元。目前，我国处理建筑垃圾主要的处置方式是填埋处理，这样做耗用大量的征地及垃圾清运等建设经费。

其实，绝大多数建筑垃圾是可以作为再生资源重新利用的。例如：废金属可重新回炉加工，制成各种规格的钢材；废竹木、木屑等可用于制造各种人造板材；碎砖、混凝土块等废料经破碎后，可代替砂直接在施工现场利用，用于砌筑砂浆、抹灰砂浆、浇捣混凝土等，也可制作砌块等建材产品。另外建筑工地上的砖、瓦经过清理可以重复使用。

例如：废弃砖、瓦、混凝土经破碎筛分分级、清洗后作为再生骨料配制低标号再生骨料混凝土，用于地基加固、道路工程垫层、室内地坪以及地坪垫层和非承重混凝土空心砌块、混凝土空心隔墙板、蒸压粉煤灰砖等生产。废钢筋等经过分拣后送至钢铁厂或有色金属冶炼厂回炼。具体而言，建筑垃圾的资源化就是指采用管理和技术手段从建筑垃圾中回收有用的物质和能源。由于建筑垃圾经分选、破碎、筛分加工后，大多可以作为再生骨料资源重新利用，如再生骨料、再生砖是作为直接应用于工程建设的建筑材料，完全可以替代现用的天然砂石及普通砖类墙体材料，对解决建筑材料生产资源短缺及巨大的能源消耗具有显著意义。

可是，目前摆在我们面前的尴尬现实是：一方面，因建筑垃圾被随意处置或简单填埋，占地又污染，且破坏土壤结构、造成地表沉降；另一方面，有处置能力的建筑垃圾再生企业却因缺乏建筑垃圾原材料，面临着无材料来源的生存窘境。所以说，当前突破将建筑垃圾简单处置的思维，树立建筑垃圾资源化的理念非常重要。

二是借鉴发达国家的经验，建设建筑垃圾资源化的法律体系，依法推动建筑垃圾资源化产业的发展。

目前，我国大部分建筑垃圾都是在没有经过任何处理的情况下采用露天搁置、地下填埋或直接焚烧进行处置。

由于我国政府对建筑垃圾的循环利用重视不够、建筑垃圾处理技术远落后于发达国家，全国的建筑垃圾加工厂数量太少，我国还没有形成对建筑垃圾的资源化循环利用，建筑垃圾回收利用率不到5%，远低于德国和日本的90%、英国的80%和美国的70%。

美国政府有法律规定：“任何生产有工业废弃物的企业，必须自行妥善处理，不得擅自随意倾卸。”该法从源头上限制了建筑垃圾的产生量，促使各企业主动寻求建筑垃圾资源化利用的途径。日本很重视立法，早在1977年，日本政府就制定了《再生骨料和再生混凝土使用规范》，并相继在各地建立了以处理混凝土废弃物为主的再生加工厂，生产再生水泥和再生骨料。1991年，日本政府又制定了《资源重新利用促进法》，规定建筑施工过程中产生的渣土、混凝土块、沥青混凝土块、木材、金属等建筑垃圾，必须送往“再资源化设施”进行处理。目前，日本很多地区的建筑垃圾再利用率已高达100%。德国在20世纪90年代中期颁布了《循环经济与废弃物管理法》，并颁布了其他一系列法律法规。在德国，建筑垃圾的回收率很高，占所有垃圾回收的比重也最高。这一方面得益于德国资源、能源、劳动的成本高，另一方面也得益于其有效的监管，专注于建筑垃圾的循环利用。再次，从事设计和建造建筑物的人员也很注重物质的循环利用。韩国在2002年进行法案提议，并于2003制定了《建设废弃物再生促进法》，2005年、2006年又先后进行了两次修订。其中包含了促进建筑废弃物再利用的三大推进政策：一是提高循环骨料建设现场的实际再利用率；二是建筑废弃物减量化；三是妥善处理建设废气物。同时既明确了政府、企业的义务，又明确了对建筑垃圾处理企业资本、规模、设施、技术能力的要求。其所期待的效果就是防止进一步破坏自然环境，保障骨料供需的稳定，以及延长填埋场的寿命。

我国也应该进入建筑垃圾资源化完善立法的阶段。在制定法规时，应兼顾环境保护与资源节约，鼓励建筑垃圾的循环利用。明确建筑垃圾处理的责任主体，加大对建筑垃圾处理违法行为的惩罚力度。明晰各个部门在建筑垃圾处理中的职责，避免互相推诿责任的现象发生。在国家层面，建议住建部和环保部联合成立专门管理建筑垃圾处理的办公室，负责协调各部门和各项审批工作。随着新农村和城乡一体化建设，农村建筑垃圾问题日益严重，建议将农村的建筑垃圾处理纳入到法规中。完善建筑垃圾分类制度，便于建筑垃圾的回收工作。国外建筑垃圾回收率高的国家普遍重视立法，同时强化执行，对垃圾处理违规行为处罚力度较大。

有专家分析，如果在“十二五”末之前，建筑垃圾资源化产业政出多门问题可以得到基本解决，在“十三五”期间，我国建筑垃圾资源化率乃至建筑垃圾资源化产业的发展可以适用国际社会经验，即在建筑垃圾资源化利用率低于60%～70%的情况下，实现年均两位数增长。

世界其他国家和地区也在建筑垃圾回收领域制定了一系列法律法规及计划，明确了各方在建筑垃圾处理中的责任和义务，充分体现了“谁产生谁负责”的原则，促进建筑垃圾的减排和再利用。与发达国家相比，我国目前促进建筑垃圾资源化的政策法规措施还不健全，关于建筑垃圾管理的法律尚属起步阶段。业界的期待有三点：一是推进建筑垃圾资源化再利用尽快纳入法律法规体系；二是立法明确建筑垃圾处置利用的程序规定和监管范围；三是健全建筑垃圾资源化管理的配套管理法规体系。

三是期待政府相关部门积极作为，并在金融、税收等方面完善相关政策与标准。

尽管与国外相比，我国建筑垃圾在工业化生产和应用方面的技术还有一定差距，但政策支持力度也是很重要的问题。当前有些处理利用技术，我国可以说已处于国际先进水平，已有的处理技术完全可以进行建筑垃圾资源化产业在较大范围启动。

目前一个很重要的问题在于我们政策的引导与落实上。由于缺乏政策的支持，建筑垃圾资源化根本开展不起来，有再好的技术也无用武之地。建筑垃圾的处理和利用是一个系统工程，涉及到产生、运输、处理、再利用各个层面，其中更是牵扯了建设、发改委、环保、工业与信息化等多个行政管理部门。只有所有的环节统一管理，协同配合，有效联动，才能形成一个有效的建筑垃圾处理链，真正实现建筑垃圾的再生利用。目前，这些环节间实际是孤立的，建筑废物的处理单凭企业行为和市场运作在初期很难实现。建筑垃圾处置与再利用的税收政策不细，建筑垃圾处置企业的所得税没有减免，再生产品的增值税需要进一步明晰。建筑垃圾处理还涉及较多的行政机构，但现行法规没有明确各部门的职责，造成各部门互相推诿责任。

而且企业进入建筑垃圾处理行业存在审批困难，不但要经过几个国家部委的认定，还要牵扯到地方政府的许多相关单位。由于在相关的产业政策上，国家各部委都只负责其中的一部分，无法有效协调工作，影响企业的发展和积极性。以项目立项为例，企业项目审批需要城市规划、土地管理、环境影响评价等多个部门协调，需要完成可行性研究批复、选址意见、环境影响评价、能耗评价等一系列手续，而地方建筑垃圾主管单位市政市容委难以对上述多个部门进行项目协调。

世界发达国家在建筑垃圾回收利用方面都制定了一系列的优惠政策，通过征收税费减少建筑垃圾的产生和随意处置；给予再生建筑材料生产企业政府补贴、税收减免，鼓励再生建筑材料的生产和研发；通过政府采购等优惠措施鼓励使用再生建筑材料。

一是提供建筑垃圾资源化企业财政补贴。建筑垃圾废料本身价值只有经过加工利用处理才产生新的价值。通常，建筑垃圾的搜集、运输、堆存、分拣、破碎、筛分等都需要投入资金。除金属、木制品、拆除后经过清理的砖，通过废品回收利用取得一些回报以外，对于用废砖、废混凝土加工的骨料及配制的低标准混凝土及其空心砌块、混凝土空心隔墙板等附加值都很低，而制造成本却高于天然原料制造的产品，常常使生产者无利可图。为此，各级政府要加大对建筑垃圾再生资源产品及相关企业的扶持，根据受益者补偿原则，主管部门应积极采取一些直接经济支持形式，比如发放补助金、给予低息贷款，或补助经常性费用等，再如对专门的建筑垃圾再生机构，将建筑垃圾处理收费用给予贴补，确定合适的经济补偿方式和补偿额度，保证他们的正常运营；或给予再生资源产品优惠政策、强制使用政策和补偿政策；完善天然资源使用费调整方法和强制使用建筑垃圾制品的政策性补贴方法等。

二是设立建筑垃圾处置利用产业发展基金。除了政府给第三方建筑垃圾处置利用企业直接补贴外，政府联合社会投资者成立建筑垃圾处置利用基金，深入开展建筑垃圾处置“保证金”制度，譬如要求所有的建筑工程在取得施工许可证之前都必须按规定交纳建筑垃圾处理预留金，向建筑垃圾资源化企业提供初始建设投资补贴，或将政府财政资金直接参股第三方治理企业，对社会资金支持的建筑垃圾资源化企业，通过招投标和竣工验收各环节提供部分财政资金支持。

三是对建筑垃圾资源化企业提供税费优惠。在税收政策方面，应尽快将处置消纳建筑垃圾企业纳入增值税全部免除、所得税减少15%的范畴；凡利用建筑垃圾生产出的材料和产品，国家应在税收政策上给予优惠，通过拨款、低息和无息贷款等优惠政策，加大对建筑垃圾循环利用企业的政策扶持。