南海资源开发战略的国际经验比较与借鉴

吴杰，符振峰，宁凌

（广东海洋大学，广东湛江524088）

作者简介：吴杰（1988-），男，祖籍陕西渭南，广东海洋大学经济管理学院13级行政管理专业硕士研究生，研究方向：海洋管理与政策。442397229@qq.com

符振峰（1990-），男，祖籍陕西宝鸡，广东海洋大学经济管理学院14级行政管理专业硕士研究生，研究方向：海洋管理与政策。

通讯作者：宁凌（1967-）男，教授，博士研究生导师，广东海洋大学经济管理学院院长，广东省人文社科重点研究基地海洋经济与管理研究中心常务副主任。研究方向：产业经济与政策，海洋管理与政策。

DOI：10.3969/j.issn.1004-6755.2015.08.017

摘要：众所周知，21世纪是海洋的世纪，发展海洋经济将成为世界各国的重要战略目标之一。南海作为中国海域面积最大、资源最丰富的外海，也将成为我国打造海洋强国战略目标的核心海域。而因其独特的区位因素和丰富的油气资源，引起了东南亚沿岸各国间的相互争夺，从而形成了“六国七方”的混乱局面。本文从主权争议，岛屿归属，南海资源开发（渔业资源开发，油气开采）等方面出发，研究我国南海资源开发过程中所面临的具体问题，并借鉴美、英、日、韩等国经验，寻求一种综合性解决南海资源开发的办法。

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关键词 ：南海争议；资源开发；解决办法

中图分类号：F205文献标识码：A

早在20世纪80年代初期，就有战略家做出预言：“21世纪将会是海洋的世纪”。2001年5月，在《联合国海洋法公约》缔约国大会第十一次会议的文件中明确提出了“21世纪是海洋世纪”。我国于1996年制定的《中国海洋21世纪议程》中也明确指出，“21世纪是人类全面认识、开发利用和保护海洋的新世纪”[1]。2013年7月30日下午，习总书记在中共中央就建设海洋强国研究的第八次集体学习时指出，“建设海洋强国是中国特色社会主义事业的重要组成部分”并强调，“要提高海洋资源开发能力，着力推动海洋经济向质量效应型转变。”由此可看出中国国家领导人对海洋资源开发的重视，以及我国建设海洋强国的决心。而要进一步提高海洋资源开发能力，打造海洋强国战略目标，就离不开对南海资源的大力开发。南海作为我国四大海域中，面积最大、资源最丰富的海域，其问题也是最多、最敏感的。只要解决好南海战略问题，开发好南海资源问题，就一定能够实现我国海洋强国的战略目标。

1南海海域和诸岛特点

1.1南海海域特点

南海，又称为南中国海或中国南海（TheSouthSeaofChina），因其位于中国大陆的南部而得名，是中国南部的一个陆缘海；被中国大陆、台湾岛、菲律宾群岛、大巽他群岛和中南半岛所围绕，南北长约1800km，东西长约900km，是西太平洋的一部分；水域面积为356万km2，是世界上仅次于珊瑚海和阿拉伯海的第三大海，其中属于中国管辖范围的海域有210万km2，是中国最大的外海；南海海域平均水深1212m，约为渤海海域平均水深的67倍，黄海海域平均水深的27.5倍；南海海底地势是西北高、东南低，自中国大陆边缘向南海中心部分呈阶梯状下降[2]；海底地貌大体呈菱形，面积40万km2，盆地水深约为4000m，最深处达5567m，中央海盆的外围是陡峭的大陆坡，共分为东、西、南、北四个区，大陆坡外围紧挨大陆架；南海诸岛就是在海盆隆起的台阶上形成的[3]，其中面积超过500m2的岛屿大约有1700多个，海涂面积3500多km2，位于大陆架附近的渔场面积共有182.1万km2，其可开发的海域面积和可利用的海域空间均超过其他三大海域（如表1所示）。

数据来源：由《中国海洋统计年鉴2010》整理而得。

1.2南海诸群岛特点

南海诸岛是由数百个珊瑚礁构成的岛、礁、滩、沙和暗沙，它们像一颗颗璀璨的明珠一样镶嵌在南海海面上，依其地理位置的不同，由北向南可分为：东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛。东沙群岛主要是由“一岛一礁和两滩”所组成，“一岛”是指东沙岛，“一礁”是指东沙礁，它属于环礁；“两滩”是指两个暗礁，即南、北卫两个滩，它们是两个暗礁；西沙群岛主要由沙岛组成，在中国南海诸岛中其拥有的岛屿是最多的，以永兴岛为中心，包括永乐群岛和宣德群岛在内的22个岛屿，以及7个沙洲和十几个暗礁暗滩；中沙群岛长约140km，宽约60km，由东北向西南延展，大略呈椭圆形，由位于南海海盆的中沙大环礁（西侧）、神狐暗沙（北侧）、一统暗沙和在深海盆上矗立的宪法暗沙、中南暗沙、黄岩岛等20多个暗滩和暗沙所组成，中沙几乎所有岛屿都隐没于海平面之下，距离海平面约9～26m，唯一露出水面的是现属于中国三沙市管辖的黄岩岛（曾称：民主礁）；南沙群岛由太平岛、中业岛、南威岛、弹丸礁、郑和群礁、万安滩等在内的200多个沙洲、沙岛、礁岛、礁滩组成。南沙群岛是中华人民共和国的固有领土，现隶属于中国海南省三沙市，但目前南沙群岛大部分岛屿被越南、菲律宾和马来西亚等国控制。

2南海资源开发所面临的问题

面对南海资源的开发，首先就必须提到南海争端问题。我们通常所说的南海争端是指围绕南沙岛礁的主权归属争议和部分海域的管辖权争议[4]。只有解决了主权争端问题，才能为南海的资源开发创造和平的外部环境和良好的开发氛围。本文从主权争议，岛礁归属，南海资源开发等三大方面出发，详细论述我国南海资源开发过程中所面临的具体问题。

2.1南海主权争议问题

南海海域的主权争议问题主要是从20世纪70年代开始的，其根源是联合国1968年对南海油气资源的勘测报告。这引起了东南亚国家对南海主权的争议，并且越演越烈。沿岸的各东南亚国家纷纷不顾历史事实和中国人民的感情，完全以自己国家的利益诉求来划分其在南海海域的主权范围，且手法、依据各不相同，同时各个国家还存在严重的重合区域，其行为严重损害了中华民族的主权和利益。中国在南海问题上遵循历史和法理依据，严格按照历史依据实施断续“九段线”的划界方法，但南海周边的东南亚五国无视中国的历史，藐视中国的“九段线”划法，依据各自国家利益最大化的方式进行单方面的“南海海域划界”。2009年3月10日，菲律宾签署了所谓的共和国第9522号法案，即“领海基线法”法案，宣布将中国南沙的部分固有岛屿和中沙唯一露出水面的黄岩岛划入其领海范围，并且单独提交给联合国进行审议。到目前为止，菲律宾已侵占我南海多个岛礁，并通过占领的方式，抢占了我国南海断续“九段线”之内的大片海域。紧接着是东南亚国家的联合行动，2009年5月6日，越南和马来西亚两个国家不顾历史事实，联合起来制定了所谓的“200海里外大陆架划界图”，并避开中国，单独向联合国大陆架界限委员会提交了“外大陆架划界示意图”，将原属于中国南海的大片海域和多个岛屿划入其各自的海域，并且两国竟提出了所谓的“主权”声索。再次，就是印度尼西亚和文莱，印尼在20世纪80年代建立的专属经济区中，侵占了中国南海“九段线”以内的海域面积多达3.5万km2；文莱宣称其拥有南沙群岛南通礁的“主权”，目前虽尚未在南通礁驻军，但却侵占中国南海海域约5万多km2[5]。

2.2南海岛礁归属问题

散落在中国南海海域上的岛屿和岛礁的数量数不胜数，其四大岛屿中岛礁数量最多，范围最广的当属南沙群岛。据不完全统计，南沙群岛共有岛礁256个，但大部分岛礁都在海面以下，仅有50多个岛礁露出水面，占整体岛礁的五分之一。但就是这为数不多的50多个岛礁，还遭到了南海周边国家的抢占，中国只控制包括永暑礁、仁爱礁在内的8个岛礁（其中的太平岛由中国台湾控制）。笔者通过调查和整理，列举出了中国南海海域和岛礁被周边各国蚕食的现状，如以下表2所示。

数据来源：其中岛屿数据来源于全球军事网：《南沙群岛中国实际控制几个？》，http：//www.militaryy.cn/html/00/t-3600.html；其余由《中国海洋统计年鉴2010》整理而得。

2.3南海资源开发问题

中国在南海拥有丰富的渔业和油气资源，如何对其开发和利用关系到中国未来的能源安全问题。本文主要是从渔业资源开发、油气资源开采、基础设施和综合管理等方面来论述我国在南海资源开发过程中所面临的具体问题的。

在渔业资源开发方面，南海海域面临着严重的问题。首先在渔业资源捕捞方面，由于南海主权问题未能解决，长期在南海海域捕捞的渔民除了中国渔民，还有大量东南亚国家渔民。这些渔民由于自身文化水平的限制以及相互间的竞争影响，常常会过度和非法捕捞，严重破坏了渔业资源的再生问题，导致南海渔业资源的恢复能力下降，渔业种群大量减少。其次是捕捞船只吨位小，装备落后，在捕捞过程中能源消耗量大，污染严重，而且几乎都是以单个渔户为单位进行出海捕捞，其捕捞技术原始，捕捞效率低下。最后，由于南海周边的越南、菲律宾等国不断强化其在该海域的军事和管辖能力，其多次对我国在海上合法作业的南海渔民进行驱逐、抓扣、拘捕甚至枪击。仅从1989年到现在，我国渔船、渔民在南海海域遭到袭击、抢劫、抓扣或枪杀的事件就达到360多宗，其中被外国非法拘留的渔民有千人以上，打死或者失踪的渔民多达25名。2008年以来，广西有16艘渔船被南海周边国家抓扣未还。袭击、驱逐、抓扣、枪击我国渔民和渔船事件多有发生[6]。

在油气资源方面，中国虽然拥有南海主权，但在开发利用油气资源上却非常滞后，到现在还未在南海开出一口油井，采出一滴油。环绕在南海周边的东南亚国家却利用各自优势，与国外大石油公司进行合作（例如：越南与印度国营石油公司和天然气公司签署南海争议区油气资源开发合同等），在油气资源利益的驱动下，东南亚各国变本加厉，更加疯狂地对南海海域提出了主权声索，并各自单独划定南海区域面积，企图以此来瓜分南海海域，瓦解中国在南海的主权利益。现如今在南海形成了所谓的“六国七方”的割据局面，“中国、越南、菲律宾、马来西亚、印度尼西亚、文莱以及中国台湾”这七个主体都表示拥有南海部分海域和岛屿的主权，从而造成了在油气资源开采方面的混乱局面。我国油气资源开采方面除了主权问题外，还面临一个”深海油气开采”的技术问题。

在南海海域的基础设施和综合管理方面，我国面临着很大的挑战。在基础设施方面，据统计，在南海的南沙群岛上，没有我国永久性的渔船码头和固定性的渔业补给基地，更没有为渔民提供生活和生产用品服务的综合性场所。在综合管理方面，南海海域主要有两大问题：一是由于“六国七方”的主权争议，南海海域会出现多方海警同时执法的现象，因其各国执法程序的不同，容易出现混乱执法、伤害渔民利益的行为；二是我国本身在海上就有很多事务管辖和执法的部门，如公安、交通、海洋、海关、渔政等，导致海上事务多头管理，容易引起执法混乱[7]。

3南海资源开发问题国际经验借鉴

众所周知，南海岛屿归属问题的实质就是南海主权争议的问题，只要解决好南海主权争议问题，岛屿归属问题就迎刃而解了。所以本文从南海主权争议和南海资源开发两方面来探讨南海海域国际经验的借鉴。

3.1有关南海主权争议方面的国际经验借鉴

在主权争议方面，我们可以参考挪威和冰岛关于“扬马延海域和岛屿争议成功解决”的经典案例，来为南海主权问题的解决提供一些帮助。“扬马延海域和岛屿争议”案例与我国南海海域的问题有很多关联和类似之处。首先是一国领海主权遭到别国侵犯。扬马延岛本隶属于挪威，属于挪威的管辖范围之内，但冰岛人在渔业利益的驱使下，侵犯扬马延岛的主权，要求挪威允许其拥有该海域主权并可开发其渔业资源，这和南海周边国家在油气资源利益驱动下侵犯我国南海主权的动机一样；其次是扬马延岛附件重叠海域纠纷。扬马延岛距离冰岛不足400海里，按照200海里专属经济区划分时，挪威和冰岛之前出现了大量重叠海域，这与我们国家南海地区情况类似。“扬马延海域和岛屿争议”案例在其成功解决的过程中，有三点值得我们借鉴：第一，两国通过谈判方式，在承认挪威扬马延岛主权属于挪威的前提下，达成协议[5]；第二，建立调解委员会，由其制定该海域解决方案；第三，签订冰岛、挪威《关于渔业和大陆架问题的协议》[8]，彻底解决扬马延海域、岛屿、渔业资源开发等问题。

在主权争议方面，我们还可以借鉴“欧盟主权让渡”来解决南海主权问题。“主权让渡”的大体意思就是为获取最大的主体利益，而让渡一部分国家主权[9]。之所以选取“欧盟主权让渡”是因为：首先，“欧盟主权让渡”是一个利益平衡过程，而南海问题的解决也有平衡利用的作用；其次“欧盟主权让渡”过程中参与主体具有跨国性，这也与南海的“六国七方”相似。我们主要借鉴“欧盟主权让渡”过程中的以下经验：第一，各国在“主权让渡”中所做的主权让渡，尤其是法、德之间的主权让渡；第二，欧盟在欧洲各国主权让渡过程中的协调作用。

3.2有关南海资源开发方面的国际经验借鉴

在渔业资源开发方面，针对我国的具体问题，可借鉴美、日等大国的经验如下：在渔业资源捕捞方面，美、日等首先制定相关法律法规，如美国的《渔业保护和管理法》，日本的《水资源保护法》，英国的《海洋鱼类养护法》，韩国的《领海及毗连区法》等；其次针对那些过度和非法捕捞，破坏渔业资源可持续发展的问题，美国通过禁渔期、限制捕捞品种和渔具，建立捕捞统计制度、市场监管制度等保护渔业资源的可持续发展。而日本则通过开发防治海洋污染的新技术来减少环境污染，以达到对海洋渔业资源的保护。英国通过发放捕捞许可证，监视捕捞活动，检查渔获上岸的情况等[10]来实现渔业资源的可持续发展。韩国通过转变捕捞方针，调整捕捞结构来实现海洋渔业的可持续发展；在捕捞船只节能减排方面，美国重视科研投入，大力发展高效节能船舶，重视其在风能、太阳能等方面的利用率，日本则加速推进超节能效型船只及“零排放”船只[11]的应用，而英国则通过建立和完善捕捞渔船船员立法[12]等措施，来实现捕捞人员在捕捞过程中的科学性和合理性，韩国则利用先进的造船技术，制造更加大型的节能性船只；在保护渔民安全方面，美国有专门的海岸警备队来保护美国渔业、渔民的人身安全。日本则通过海上保安厅来维护海上治安，英国则比较分散，通过海事与海岸警卫队管理局来负责海难搜救、海事安全等活动，通过边境管理署来进行海域执法活动，韩国也是通过建立自己的海上警卫队来保护本国海域主权以及负责渔民的人身和财产安全。

在油气开采方面，我们需要借鉴的是油气开采技术。南海平均水深1212m，而2002年在巴西召开的世界石油大会上提出将400m作为划分深水的标志线[13]。一些发达国家的深水开采经验值得我们借鉴：美国在海洋深水钻井技术方面遥遥领先于世界各国，美国Marathon石油公司曾于2001年在花园礁（GardenBanks）515区块创造了垂直水深8087m的钻深纪录，英国的EMGS公司正在研发海底测井几何学的优化技术，这一技术对深海油气的识别非常有帮助，而韩国的深海钻井能力也很强，三星船厂的NavisExplorerl钻井浮船的工作水深可达3048m，钻深能力11000m（36000ft）为当今最深者[14]。

在海域的基础设施和综合管理方面，美国在海域基础设施的建设很完善也很人性化，有很多渔业补给基地，也常常会在海上设置很多灯塔为渔船指引方向，而在海洋资源管理方面，针对海洋资源管理相对分散的状况，采取综合性的海洋政策来实现其管理；日本则主要在综合管理方面很突出，其利用海洋科技技术，实现了海洋渔业、运输、港口等方面的智能化和科技化管理；英国是传统渔业大国，在基础设施建设、渔业补给等方面都做的很出色，而在海洋综合管理方面，英国采取分门别类、多头交叉的管理方法来实现管理的合理性和科学性；韩国通过扩充港口、码头等方式来完善基础设施建设，甚至会建立全球性的的海运服务网络来为本国公民在国外从事海洋活动提供扩展终端[14]。

4南海资源问题开发的具体建议

4.1南海主权争议方面的具体建议

第一，坚持中国“主权在我，搁置争议，共同开发”的原则。1984年10月邓小平同志就指出：“一个办法是把主权搁置起来，共同开发。”[15]1990年8月，李鹏在新加坡公开表明了我国政府的这一基本原则，即“搁置主权，共同开发”[16]，其基本内涵就是在不能彻底解决主权争议的情况下.争议国先不谈主权问题，而是对争议区域进行共同开发，增进双方之间的互相了解，[17]进而为双方争议的最终解决创造条件。

第二，运用政治、经济、军事等手段来增强中国在南海的主动性，迫使东南亚国家回到谈判路径上。我们可以借鉴“冰岛、挪威扬马延岛”的成功经验，即通过谈判协调南海局面，然后通过“六国七方”推选的调解委员会来制定南海方案，最后签订南海海域资源开发协议，以达成对南海主权问题的解决，但现在南海的现实情况是除了中国以外的其他五国对于谈判解决南海问题的兴趣都不大，都不愿意谈判，这就需要中国运用政治、经济、军事等手段来增强在南海的主动权。政治上通过向联合国提交中国南海主权依据，来向世界展示中国南海主权的真实性，并谴责东南亚国家在中国南海的侵权行为；经济上一方面加强与东南亚国家的经济合作，消除彼此之间的警戒性，另一方面加速中国南海岛屿的经济建设和开发，用南海岛屿经济的繁荣来赢得东南亚国家的尊重；而在军事上中国要不断加强南海舰队建设，增强其维护南海岛屿主权的能力，并依靠强劲的海军实力，控制南海岛屿的实际占有权。通过政治、经济、军事三方面的多元、立体式手段，迫使“南海五国”增加谈判兴趣，最终通过“谈判+委员会协调+签订南海协议”的方式化解南海主权争端。

第三，在制定南海海域主权协议的过程中，可适当采取“主权让渡”原则。在制定南海海域主权协议的过程中，肯定会出现利益纠纷的问题，这时候就需要借鉴“欧盟主权让渡”的具体经验，南海海域的“六国七方”尽量从大局出发，适度做出一些具体利益让渡，以达到南海整体利益的最大化，如中国可以在东南亚五国承认其南海主权的前提下，让渡南海海域的部分经济权益，通过和其他五“六国七方”的“经济合作，利益共享”的方式，来解决南海海域的主权问题。

4.2南海海域资源开发方面的具体建议

第一，制定中国南海海域的法律法规，完善南海海域的捕捞制度。借鉴美、日、英、韩等国经验，制定出中国南海海域的法律规范，包括国内和国际两部分法律法规，科学、合理地开发南海海域的渔业、油气、矿产等资源，并建立执法机构来严格依法执行南海海域的法律法规，对违反法律法规的行为予以严厉制裁。逐步完善南海海域的捕捞规范制度，通过休渔区、休渔期来恢复渔业资源的再生能力，通过捕捞统计、捕捞监管等手段减少渔业的滥捕现象，实现渔业资源可持续发展。

第二，强化南海海域的基础设施建设，保障南海渔民的人身、财产安全。在基础设施方面，增加我国南海的渔港和码头建设，建立长久性、固定性的渔业补给基地，并建立以“渔民为本”的人性化综合性服务场所，为出海渔民提供生活和生产服务。组建一支专门针对南海海域的海上警卫部队，运用渔政船只、海上快艇、海上飞机等工具实现对南海海域全方位、不间断的监管，在确保南海海域主权不被侵犯的同时，要严格保护在我国南海海域作业的本国渔民人身、财产安全，为我国南海渔民创造一个安全、稳定的南海渔业环境。

第三，运用科技提升渔船节能减排能力，跨国合作强化深海钻井能力。提高我国的科研能力，研发出更加节能环保的渔业船只，加快渔船的更新换代部分，及时淘汰陈旧落后且能耗高的船只，加大太阳能、风能利用率，提升本国渔船的节能减排能力。

　第四，实行南海资源的综合性立体式开发，确保南海资源的绿色化可持续发展。在开发南海渔业、油气、矿产等资源的同时，要注意对南海海域环境的保护，尤其是那些水草、藻类、珊瑚等的保护，利用科学技术构建出集渔业养殖、油气开发、滨海旅游、环境保护于一体的南海资源开发模式。在南海资源的整体开发的过程中，要控制各个环节的能耗量，提高资源开发过程中的能源利用率，减少资源开发过程中的碳排放，实现南海资源开发的绿色化可持续发展。

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Thecomparisonandreferenceofthedevelopmentstrategyofthe

SouthChinaSeafrominternationalexperience

WUJie，FUZhenfeng，NINGLing

（CollegeofEconomicandManagement，GuangdongOceanUniversity，Zhanjiang，Guangdong，524088）

Abstract：Aseveryoneknows，21stcenturyisoceancenturyandthedevelopmentofMarineeconomywillbeoneoftheimportantstrategictargetsaroundtheworld.Asthelargestandthemostabundantopenwaters，SouthChinaSeawillbecomethecoreofthestrategicgoaltobuildMarinepower.Becauseofitsuniquegeographicalfactorsandabundantoilandgasresources，itcausedthefiercecompetitionsbetweenSoutheastAsiancountriesalongthecoast.Thusformedthe"sixcountriesandsevenparties"chaos.Thearticlebasedonthesovereigntydispute，disputedislands，andtheSouthChinaSearesourcesdevelopment（fisheryresourcesdevelopmentandexploitationofoilandgas），andwestudythespecificissuesfacedintheprocessoftheSouthChinaSearesourcesdevelopment.Then，wedrawlessonsfromtheUnitedStates，Britain，Japan，Koreaandothercountriesexperience，seekingacomprehensivesolutiontotheSouthChinaSearesourcesdevelopment.

Keywords：TheSouthChinaSeadispute；resourcedevelopment；solution