论我国民事公益诉讼制度的不足与完善
2022-06-08
摘 要 当前我国民事公益诉讼案件日益增多。虽然2015年的民事诉讼法司法解释及时出台解决了民事公益诉讼的部分问题，但立法缺失依然存在，在民事公益案件数量递增的背景下，映现出我国民事公益诉讼制度中亟待解决的诸多不足。本文认为应在2015年民事诉讼法司法解释的基础上，从建立科学的制度体系、扩展保护范围、增补诉权主体、设置激励制度和明确归责原则与举证责任等几方面对民事公益诉讼制度加以完善。
关键词 民事公益诉讼 立法缺失 私益诉讼
作者简介：井春杰，黑龙江鑫鼎律师事务所律师，研究方向：民商法。
中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）12-026-02
公益诉讼制度是保护社会公共利益的重要途径之一。目前，公益诉讼制度在我国已基本建立，但立法缺失之处尚存，研究我国民事公益诉讼制度存在的问题并加以完善，对促进民事公益诉讼制度发挥应有作用有着积极的意义。
一、我国民事公益诉讼制度之发展
在我国法律理念的传统认知中，民事诉讼的本质是私益诉讼，民事诉讼只具有保护社会成员私人利益的功能，社会公共利益的保护一般由国家依靠行政机关的行政职能来实现，由此将社会公共利益的保护长期搁置在民事诉讼法的调整范围之外。实践表明，完全依靠行政机关保护社会公共利益存在权利失控的可能，在某些时候，行政机关为追求自身利益的满足，会通过权力滥用或消极不作为等手段损害社会公共利益，对此放任即无法对社会公共利益进行有效保护，背离了文明法治的基本要求。
在我国，涉及民事公益诉讼的法律规定可追溯至清末及民国时期，1909年清朝政府颁布的《法院编制法》，1927年国民政府推行的《各省高等法院检察官办事暂行条例》①，有涉及“公益代表人”相关规定。建国后，1951年的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》和1954年的《人民检察院组织法》②，以及改革开放后，我国现行的《刑事诉讼法》和《海洋环境保护法》，对相关机关有权提起民事公益诉讼也有规定。但清末、民国，包括建国后的法律文件，这些规定由于缺少民事诉讼法的配套制度而显得过于简单，导致适用性不高。
2012年，我国将公益诉讼制度纳入民诉立法，2015年，相关司法解释对民事公益诉讼的受理、管辖、告知程序、和解调解、既判力等作出了具体规定。这弥补和规制了完全依靠行政机关保护社会公共利益所存在的权利失控的可能，使民事诉讼制度由保守传统向民主法治转型。我国民事公益诉讼制度的建立，在民事诉讼理论与实践中具有重要的突破和革新意义。
二、我国民事公益诉讼制度之不足
通过对立法和实案两方面考察，司法实践中存在成功诉讼保护公益的案例，但更多的公益侵害案件是以当事人和解、行政调解等非诉讼方式妥协解决。虽然2015年的民事诉讼法相关司法解释及时出台，但我国民事公益诉讼的发展还处于初级阶段，立法缺失依然存在，我国公益诉讼纠纷中，司法救济弱于行政力干涉的现象未曾改变，在民事公益诉讼案件递增的今天，我国民事公益诉讼制度的诸多问题亟待解决。
首先，民事公益诉讼制度在民事诉讼法的体系中错位存在。公益诉讼被安置在“总则”的 “诉讼参加人”一章中，以“当事人”的内容存在。公益诉讼作为有别于普通民事诉讼的一种特殊诉讼制度，其内容远远超出了“诉讼参加人”的范畴，2015年的司法解释在公益诉讼的受理、管辖、告知程序、既判力、和解调解等方面做出的特别规定进一步证实了体系的错位。位置错则名不正言不顺地位不公，地位不公则效力不尊、成果难显。对此应予以及时调整。
其次，民事公益诉讼保护的公益范围过于狭窄。2015年的相关司法解释将调整范围限定为环境保护法、消费者权益保护法等法律规定的机关和有关组织对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为提起的公益诉讼，这导致只有类似环保法和消法的单行法，在个别范畴内进行了特殊规定才可以适用民事公益诉讼，我国这样的单行法数量非常少，导致适用民事公益诉讼范围的狭窄，另一方面在这狭窄的范围内，诉权又仅仅被赋予给了“法律规定的机关和有关组织”，这实质上是将本已狭窄的保护领域再进行压缩，导致民事公益诉讼保护公益的功能再次降低。
再次，民事公益诉讼诉权主体缺失。2012年，民事诉讼法不负众望将公益诉讼纳入调整范围，然其仅将诉权交付给“法律规定的机关和有关组织”的保守做法引起了社会的争议与探讨。2015年，民事诉讼法司法解释出台后关于诉权主体的表述一字未改，依旧为“法律规定的机关和有关组织”。众多法律界人士主张的公众个人还是被排除在诉权主体之外，这使得以公众个人名义提起的公益诉讼原告主体不适格的现象还将长期存在。诉权主体缺失导致公益诉讼的作用无法充分发挥。
然后，民事公益诉讼归责原则与举证责任不明。我国民事诉讼以“过错责任”与“谁主张谁举证”为原则。“过错责任原则”仅适用于侵犯个体利益的一般民事纠纷，民事公益诉讼的加害人由于其侵犯的是社会公共利益，应当承担更为严格的归责原则。在民事公益诉讼中，当事人双方的的法律地位与诉讼能力失衡的现象将为普遍。侵犯社会公益的加害人往往掌握经济、法律等各种丰富资源，受害人相对弱势，“谁主张谁举证”的一般原则不利于社会公共利益的保护。目前，侵权责任法规定了环境污染侵权案件的举证责任规则，其他公益案件，民事诉讼法及其司法解释均未明确归责原则和举证责任，增加了保护公益与实现司法公正的难度。
最后，民事公益诉讼激励制度缺失。民事公益诉讼与个体诉讼相比，成本高，风险大，耗时长，费用多，胜率低，更复杂、更耗精力，没有相应的法律保障措施与诉讼激励制度，仅仅依靠伦理道德与正义感，很难支撑原告为了公益而投入诉讼中，即便是受害人自身，也容易因投入与产出的失衡而放弃公益诉讼。民事诉讼法对于公益诉讼激励制度的缺失不能有效刺激诉权主体主张权利，也就不能有效遏制加害人的不法行为，使得加害人侵犯公共利益后无人追责而免受处罚。 三、我国民事公益诉讼制度之完善
针对我国民事公益诉讼制度之不足，在2015年民事诉讼法司法解释的基础上，还应从以下几方面发展和完善民事公益诉讼制度。
（一）建立科学的公益诉讼制度体系
公益诉讼是一个不同于私益诉讼的独立的诉讼程序。完整意义上的公益诉讼制度应当包括公共利益范围、诉讼原则、起诉主体、举证责任、审判程序、判决效力、执行制度等内容。因此，公益诉讼的内容应当作为民事诉讼法中审判程序的一部分，与票据诉讼程序、公司诉讼程序、代位诉讼程序等共同构成特别诉讼程序，作为民事诉讼程序中单独的一编③，将其放入“当事人”制度或其他内容中予以规定的做法应予以调整。
（二）扩展民事公益诉讼保护的公益范围
现行民事诉讼法保护的公益诉讼范围过于狭窄，应予以扩展。具体操作方法有两种，其一是不动现行民诉法，着手修订涉及公益的各单行法，除了原有的环保法和消法，还要覆盖到涉及宪法权诉讼、国有资产保护诉讼、证券欺诈交易诉讼、农民工维权诉讼、妇女权益保护诉讼、纳税人诉讼、反垄断与反不正当竞争诉讼等等公众性的民事利益的单行法，在其中增加公益诉讼内容，以配合民事诉讼法，从而达到扩展保护范围的目的。这种做法费时费力，挂一漏万，不宜采纳。另一种做法相对高效便捷，即修改民事诉讼法，将现行规定修改为只要存在危害社会公共利益的事实，法院就能受理各种社会主体的民事公益诉讼。这样既具有时效性，又达到了扩展民事诉讼法保护的公益诉讼范围之目的。
（三）增补民事公益诉讼诉权主体
现行民事诉讼法保守地将诉权仅交付给“法律规定的机关和有关组织”，将社会公众个人排除在公益诉权主体之外，这在一定程度上能够避免公益诉权的任意行使，减轻法院审案负担。但社会公众本应是侵害公益行为最适格的监督者，其强大的监督机能既可以有效威慑侵害公益的不法行为，实现事前调整，也可以在事后诉讼维权，通过追究法律责任惩罚不法行为。2015年民事诉讼法的司法解释依然无视社会公众这个最大的公益监督资源，这不仅仅是监督资源的浪费，更会导致民事公益诉讼运作的低效率。健全的法治社会离不开社会公众对公共利益的监督与维护，将社会公众个人也列入为民事公益诉讼的权利主体，有利于充分发挥公益诉讼的作用，最大限度地保护社会公共利益。
（四）明确民事公益诉讼归责原则与举证责任
民事诉讼的“过错责任原则”与“谁主张谁举证”原则不适用民事公益诉讼的特殊性，考虑到社会公共利益的特殊性，可以参照侵权责任法关于环境污染责任的规定，让加害方承担不利的归责原则与举证责任，在民事公益诉讼中实行“无过错责任原则”和“举证责任倒置原则”。 加害方损害公益，不论有无过错，均应承担责任。举证责任方面，由加害方承担不存在侵权行为、其行为与损害无因果关系的举证责任，原告方只需要举证证明存在侵害公共利益事实或侵害的危险。
（五）设置民事公益诉讼激励制度
当前，在我国民事诉讼案件中，一般由原告在立案时将民事诉讼费用预交给人民法院，在人民法院作出判决后，再在民事诉讼当事人之间对案件受理费、申请费等诉讼费用加以分配。现行司法实务中，这些费用一般是由败诉方来承担，而与聘用律师有关的诉讼成本费用，则由诉讼当事人各自承担自己的部分。实践中，公益诉讼的诉讼费用和相关律师费一般要比普通民事诉讼的费用高，尽管其中的诉讼费用是由败诉方承担，但在预交制度和公益诉讼长周期的共同作用下，诉讼费用依然会给原告带来巨大压力。高费用门槛会架空民事公益诉讼制度，降低原告提起公益诉讼的积极性。
公益诉讼所涉纠纷属于社会问题，其公益性质意味着国家有义务辅助原告完成诉讼，可以免预交诉讼费用以降低诉讼门槛。对于律师费，可以借鉴西方国家釆取律师胜诉取酬金、公益诉讼费用援助等制度予以解决。此外，为了使原告不再担心民事公益诉讼所发生的费用，可以增加公益加害方赔偿数额，通过巨额赔偿激励原告积极提起公益诉讼。惩罚性赔偿可以实现这一目的，但像消费者权益保护法设置低倍数赔偿数额上限的做法过于保守，无法有效遏制侵犯公益的不法行为，也不利于民事公益诉讼的激励，建议不设置具体倍数上限，以“补偿受害人加足以惩罚加害人”为标准确立惩罚性赔偿数额。 本文由wWw.DyLw.NeT提供，第一论 文 网专业代写教育教学论文和论文代写以及发表论文服务，欢迎光临dYlw.nET
注释：
①闵衫.中国检察史资料选编.中国检察出版社.2008-06-01.236.
②张智辉、杨诚.检察官作用与准则比较研究.北京：中国检察出版社.2002.128.
③胡夏冰.民事诉讼法的修改与公益诉讼制度的构建.人民法院报.2012-04-18第7版.
关键词 民事公益诉讼 立法缺失 私益诉讼
作者简介：井春杰，黑龙江鑫鼎律师事务所律师，研究方向：民商法。
中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）12-026-02
公益诉讼制度是保护社会公共利益的重要途径之一。目前，公益诉讼制度在我国已基本建立，但立法缺失之处尚存，研究我国民事公益诉讼制度存在的问题并加以完善，对促进民事公益诉讼制度发挥应有作用有着积极的意义。
一、我国民事公益诉讼制度之发展
在我国法律理念的传统认知中，民事诉讼的本质是私益诉讼，民事诉讼只具有保护社会成员私人利益的功能，社会公共利益的保护一般由国家依靠行政机关的行政职能来实现，由此将社会公共利益的保护长期搁置在民事诉讼法的调整范围之外。实践表明，完全依靠行政机关保护社会公共利益存在权利失控的可能，在某些时候，行政机关为追求自身利益的满足，会通过权力滥用或消极不作为等手段损害社会公共利益，对此放任即无法对社会公共利益进行有效保护，背离了文明法治的基本要求。
在我国，涉及民事公益诉讼的法律规定可追溯至清末及民国时期，1909年清朝政府颁布的《法院编制法》，1927年国民政府推行的《各省高等法院检察官办事暂行条例》①，有涉及“公益代表人”相关规定。建国后，1951年的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》和1954年的《人民检察院组织法》②，以及改革开放后，我国现行的《刑事诉讼法》和《海洋环境保护法》，对相关机关有权提起民事公益诉讼也有规定。但清末、民国，包括建国后的法律文件，这些规定由于缺少民事诉讼法的配套制度而显得过于简单，导致适用性不高。
2012年，我国将公益诉讼制度纳入民诉立法，2015年，相关司法解释对民事公益诉讼的受理、管辖、告知程序、和解调解、既判力等作出了具体规定。这弥补和规制了完全依靠行政机关保护社会公共利益所存在的权利失控的可能，使民事诉讼制度由保守传统向民主法治转型。我国民事公益诉讼制度的建立，在民事诉讼理论与实践中具有重要的突破和革新意义。
二、我国民事公益诉讼制度之不足
通过对立法和实案两方面考察，司法实践中存在成功诉讼保护公益的案例，但更多的公益侵害案件是以当事人和解、行政调解等非诉讼方式妥协解决。虽然2015年的民事诉讼法相关司法解释及时出台，但我国民事公益诉讼的发展还处于初级阶段，立法缺失依然存在，我国公益诉讼纠纷中，司法救济弱于行政力干涉的现象未曾改变，在民事公益诉讼案件递增的今天，我国民事公益诉讼制度的诸多问题亟待解决。
首先，民事公益诉讼制度在民事诉讼法的体系中错位存在。公益诉讼被安置在“总则”的 “诉讼参加人”一章中，以“当事人”的内容存在。公益诉讼作为有别于普通民事诉讼的一种特殊诉讼制度，其内容远远超出了“诉讼参加人”的范畴，2015年的司法解释在公益诉讼的受理、管辖、告知程序、既判力、和解调解等方面做出的特别规定进一步证实了体系的错位。位置错则名不正言不顺地位不公，地位不公则效力不尊、成果难显。对此应予以及时调整。
其次，民事公益诉讼保护的公益范围过于狭窄。2015年的相关司法解释将调整范围限定为环境保护法、消费者权益保护法等法律规定的机关和有关组织对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为提起的公益诉讼，这导致只有类似环保法和消法的单行法，在个别范畴内进行了特殊规定才可以适用民事公益诉讼，我国这样的单行法数量非常少，导致适用民事公益诉讼范围的狭窄，另一方面在这狭窄的范围内，诉权又仅仅被赋予给了“法律规定的机关和有关组织”，这实质上是将本已狭窄的保护领域再进行压缩，导致民事公益诉讼保护公益的功能再次降低。
再次，民事公益诉讼诉权主体缺失。2012年，民事诉讼法不负众望将公益诉讼纳入调整范围，然其仅将诉权交付给“法律规定的机关和有关组织”的保守做法引起了社会的争议与探讨。2015年，民事诉讼法司法解释出台后关于诉权主体的表述一字未改，依旧为“法律规定的机关和有关组织”。众多法律界人士主张的公众个人还是被排除在诉权主体之外，这使得以公众个人名义提起的公益诉讼原告主体不适格的现象还将长期存在。诉权主体缺失导致公益诉讼的作用无法充分发挥。
然后，民事公益诉讼归责原则与举证责任不明。我国民事诉讼以“过错责任”与“谁主张谁举证”为原则。“过错责任原则”仅适用于侵犯个体利益的一般民事纠纷，民事公益诉讼的加害人由于其侵犯的是社会公共利益，应当承担更为严格的归责原则。在民事公益诉讼中，当事人双方的的法律地位与诉讼能力失衡的现象将为普遍。侵犯社会公益的加害人往往掌握经济、法律等各种丰富资源，受害人相对弱势，“谁主张谁举证”的一般原则不利于社会公共利益的保护。目前，侵权责任法规定了环境污染侵权案件的举证责任规则，其他公益案件，民事诉讼法及其司法解释均未明确归责原则和举证责任，增加了保护公益与实现司法公正的难度。
最后，民事公益诉讼激励制度缺失。民事公益诉讼与个体诉讼相比，成本高，风险大，耗时长，费用多，胜率低，更复杂、更耗精力，没有相应的法律保障措施与诉讼激励制度，仅仅依靠伦理道德与正义感，很难支撑原告为了公益而投入诉讼中，即便是受害人自身，也容易因投入与产出的失衡而放弃公益诉讼。民事诉讼法对于公益诉讼激励制度的缺失不能有效刺激诉权主体主张权利，也就不能有效遏制加害人的不法行为，使得加害人侵犯公共利益后无人追责而免受处罚。 三、我国民事公益诉讼制度之完善
针对我国民事公益诉讼制度之不足，在2015年民事诉讼法司法解释的基础上，还应从以下几方面发展和完善民事公益诉讼制度。
（一）建立科学的公益诉讼制度体系
公益诉讼是一个不同于私益诉讼的独立的诉讼程序。完整意义上的公益诉讼制度应当包括公共利益范围、诉讼原则、起诉主体、举证责任、审判程序、判决效力、执行制度等内容。因此，公益诉讼的内容应当作为民事诉讼法中审判程序的一部分，与票据诉讼程序、公司诉讼程序、代位诉讼程序等共同构成特别诉讼程序，作为民事诉讼程序中单独的一编③，将其放入“当事人”制度或其他内容中予以规定的做法应予以调整。
（二）扩展民事公益诉讼保护的公益范围
现行民事诉讼法保护的公益诉讼范围过于狭窄，应予以扩展。具体操作方法有两种，其一是不动现行民诉法，着手修订涉及公益的各单行法，除了原有的环保法和消法，还要覆盖到涉及宪法权诉讼、国有资产保护诉讼、证券欺诈交易诉讼、农民工维权诉讼、妇女权益保护诉讼、纳税人诉讼、反垄断与反不正当竞争诉讼等等公众性的民事利益的单行法，在其中增加公益诉讼内容，以配合民事诉讼法，从而达到扩展保护范围的目的。这种做法费时费力，挂一漏万，不宜采纳。另一种做法相对高效便捷，即修改民事诉讼法，将现行规定修改为只要存在危害社会公共利益的事实，法院就能受理各种社会主体的民事公益诉讼。这样既具有时效性，又达到了扩展民事诉讼法保护的公益诉讼范围之目的。
（三）增补民事公益诉讼诉权主体
现行民事诉讼法保守地将诉权仅交付给“法律规定的机关和有关组织”，将社会公众个人排除在公益诉权主体之外，这在一定程度上能够避免公益诉权的任意行使，减轻法院审案负担。但社会公众本应是侵害公益行为最适格的监督者，其强大的监督机能既可以有效威慑侵害公益的不法行为，实现事前调整，也可以在事后诉讼维权，通过追究法律责任惩罚不法行为。2015年民事诉讼法的司法解释依然无视社会公众这个最大的公益监督资源，这不仅仅是监督资源的浪费，更会导致民事公益诉讼运作的低效率。健全的法治社会离不开社会公众对公共利益的监督与维护，将社会公众个人也列入为民事公益诉讼的权利主体，有利于充分发挥公益诉讼的作用，最大限度地保护社会公共利益。
（四）明确民事公益诉讼归责原则与举证责任
民事诉讼的“过错责任原则”与“谁主张谁举证”原则不适用民事公益诉讼的特殊性，考虑到社会公共利益的特殊性，可以参照侵权责任法关于环境污染责任的规定，让加害方承担不利的归责原则与举证责任，在民事公益诉讼中实行“无过错责任原则”和“举证责任倒置原则”。 加害方损害公益，不论有无过错，均应承担责任。举证责任方面，由加害方承担不存在侵权行为、其行为与损害无因果关系的举证责任，原告方只需要举证证明存在侵害公共利益事实或侵害的危险。
（五）设置民事公益诉讼激励制度
当前，在我国民事诉讼案件中，一般由原告在立案时将民事诉讼费用预交给人民法院，在人民法院作出判决后，再在民事诉讼当事人之间对案件受理费、申请费等诉讼费用加以分配。现行司法实务中，这些费用一般是由败诉方来承担，而与聘用律师有关的诉讼成本费用，则由诉讼当事人各自承担自己的部分。实践中，公益诉讼的诉讼费用和相关律师费一般要比普通民事诉讼的费用高，尽管其中的诉讼费用是由败诉方承担，但在预交制度和公益诉讼长周期的共同作用下，诉讼费用依然会给原告带来巨大压力。高费用门槛会架空民事公益诉讼制度，降低原告提起公益诉讼的积极性。
公益诉讼所涉纠纷属于社会问题，其公益性质意味着国家有义务辅助原告完成诉讼，可以免预交诉讼费用以降低诉讼门槛。对于律师费，可以借鉴西方国家釆取律师胜诉取酬金、公益诉讼费用援助等制度予以解决。此外，为了使原告不再担心民事公益诉讼所发生的费用，可以增加公益加害方赔偿数额，通过巨额赔偿激励原告积极提起公益诉讼。惩罚性赔偿可以实现这一目的，但像消费者权益保护法设置低倍数赔偿数额上限的做法过于保守，无法有效遏制侵犯公益的不法行为，也不利于民事公益诉讼的激励，建议不设置具体倍数上限，以“补偿受害人加足以惩罚加害人”为标准确立惩罚性赔偿数额。 本文由wWw.DyLw.NeT提供，第一论 文 网专业代写教育教学论文和论文代写以及发表论文服务，欢迎光临dYlw.nET
注释：
①闵衫.中国检察史资料选编.中国检察出版社.2008-06-01.236.
②张智辉、杨诚.检察官作用与准则比较研究.北京：中国检察出版社.2002.128.
③胡夏冰.民事诉讼法的修改与公益诉讼制度的构建.人民法院报.2012-04-18第7版.