邀请社会第三方参与检察机关信访工作之构想

王晓岚 方培栋

王晓岚、方培栋，上海市徐汇区人民检察院控告申诉检察科。

2014年10月，党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。十八届四中全会提出的人民群众参与司法的原则和维护社会安定的要求为今后一段时期检察机关信访处置工作改革创新指明了方向。伴随着2013年以来涉法涉诉信访工作改革的深入推进，至上而下的一系列重要文件中也把人民群众参与检察机关信访工作放在突出位置，要求各级检察机关狠抓落实。当前，邀请社会第三方参与检察机关信访工作，不仅是妥善解决信访问题、维护群众合法权益、预防和减少违法犯罪发生、营造社会稳定和谐的现实需要，也是检察机关主动接受社会监督、推进司法公正、提高执法公信力的重要途径。

一、当前检察机关信访工作面临的严峻形势

当下，我国正处于全面深化改革的关键时期，空前巨大的变革转型为国家和社会带来进步活力的同时，不可避免的也引发了各类矛盾纠纷的爆发式增长。其中，大量的矛盾纠纷以案件的形式涌入诉讼程序，通过正当的诉讼程序未能满足当事人诉求的大量案件并未能伴随着诉讼程序的终结而得到实质性的息诉，依旧缠留在司法机关转化为涉法涉诉信访，对司法公信力、司法秩序乃至社会秩序带来隐性的或现实性的侵害。

（一）信访数量显著增加

近年来，随着人民群众法治意识的不断增强，刑事、民事两大诉讼法的修改实施以及涉法涉诉信访改革的不断推进，检察机关信访总量大幅度增加。从全国范围来看，2013年全国检察机关共接收群众控告、申诉、举报831181件次，同比上升90.1%；2014年1月至8月，全国检察机关接收控告申诉举报792316件次，同比上升37.6%。在中央信访联席会议办公室通报的2013年1月至2014年5月中央12个部门上访情况中，除2014年2月和3月外，最高人民检察院均是中央政法单位中上访人次数最多的部门。

（二）信访不信法问题凸显

一些当事人或利害关系人因对司法机关执法行为或作出的处理决定不服，转而通过向有关机关和领导投诉，以寻求法律程序之外的救济，试图通过信访途径来干扰司法办案、改变司法机关作出的处理决定。特别是一些当事人或利害关系人在案件诉讼过程中不是依照法律规定积极行使其诉讼权利，而是采用不断信访的方式试图影响案件处理结果。“信访不信法”的问题凸显，使得法律至上、司法终局、司法权威等现代法治观念受到极大冲击。

（三）信访诉求多样混杂

信访人的诉求内容广泛多样，有法度之内的，也有法度之外、情理之中的，亦有情理之外的，各种合理与不合理的诉求交织混杂在一起。一些信访人存在较为固执的想法，难以接受检察机关作出的处理结论；有些诉求超越了检察机关的职权范围；有些诉求最终还是归结于经济利益上的满足，但显属不合理的漫天要价，这些都给信访问题的解决设置了诸多障碍。检察机关对法度之外的诉求亦做了很多疏导工作，也为部分生活困难当事人尽力申请了司法救助，但息诉效果并不明显。就笔者所在的基层检察院而言，上访数十年、十数年的信访人比比皆是。

（四）重复、多头信访现象突出

部分信访人片面认为只要重复信访、多头告状，就能引起注意，就能解决问题。这些信访人会针对同一事项，不断向不同级别的公安局、检察院、法院、政府、人大等机关信访，演变成了“上访老户”。这种重复、多头的信访不仅无益于问题的解决，还增加了信访处置难度，增加了社会成本负担。

（五）极端信访对社会稳定带来现实侵害

一些信访人企图通过采取非正常上访的方式，对抗检察机关，迫使检察机关作出司法处理上的退让。近年来，信访人拉横幅、呼口号、滞留、围堵机关大门等现象日益增多，少数信访人扬言自杀自残甚而直接实施了自焚、自杀等行为。这些现象的存在，不仅极大地影响了检察机关正常工作秩序，干扰了司法办案秩序，而且极易引发违法犯罪行为的发生，成为影响社会稳定的导火索。如2010年6月，当事人因对湖南永州零陵区法院判决不满而枪杀3名法官；2013年6月，湖南株洲市检察院控告申诉检察处处长在接待信访老户时被其刺伤；2013年12月，一信访老户在上海高级法院上访时浇淋汽油、意图自焚，被以放火罪判处有期徒刑七个月。

二、邀请社会第三方参与检察机关信访工作的现实意义

（一）有利于缓和信访人与检察机关之间的紧张关系

信访人由于利益诉求未得到满足，存在不信任检察机关的心理态度，或先入为主把检察机关放在与自己对立的位置，检察机关较难与之展开有效的沟通。邀请社会第三方参与检察机关信访工作，可以在信访人与检察机关之间架起一座沟通的桥梁，借以缓和信访人和检察机关之间的紧张关系和对立情绪。社会第三方是存在于检察机关之外的一支力量，这支力量通常具有与信访人“同阶层”性，或者具有良好的信誉和一定的社会公信力，易于被信访人心理上接受。

（二）有利于深化检务公开、加强对检察机关的监督

检务公开是检察机关实践依法治男基本方略的重要举措，是检察民主的具体彰显。从法理上讲，检务公开是实现程序正义和实体正义的重要途径。正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现，这种“看得见的正义”就是程序正义。检务公开正是实现程序正义的基本条件。邀请社会第三方参与检察机关信访工作，贯彻落实了检务公开的要求，使信访工作从封闭运行向开放运行转变，能够促使信访工作在社会第三方监督下得到更加规范合理的处置，一定程度上也解除了信访人对信访处置暗箱操作的心理疑虑和误解。

（三）有利于拓宽检察机关信访工作的方式方法

检察人员长期从事法律工作，善于运用法律思维思考问题，也因此容易形成法律固化思维，而不善于运用其他思维开展群众工作。另一方面，检察工作依循宪法法律授权而开展，不能逾越，仅凭检察机关自身力量，在化解信访矛盾上存在一定的局限性。邀请社会第三方参与信访工作，可以较好地弥补上述局限性。社会第三方形式多样、组织丰富、工作方法灵活多变，可以帮助检察机关增强解决信访问题的能力。

（四）有利于预防、减少违法犯罪的发生

违法犯罪的生成，是各种犯罪诱因作用和转换的结果。有犯罪人心理、性格上的诱因，有家庭、生活上的诱因，还有社会、文化诱因。通过邀请社会第三方参与检察机关信访工作，可以最大限度地缓释犯罪诱因触发犯罪的可能，从而预防和减少违法犯罪的发生。如，邀请心理咨询师对存在心理症结的信访人进行心理辅导，纾缓其情绪，解开其“心结”，有利于防止和减少其攻击性情绪、心理偏执、失衡等诱发违法犯罪的可能。又如，对符合法定条件的刑事案件委托社会第三方开展人民调解，通过恢复性司法程序促使当事人之间以及社会的和谐关系得到恢复，可以有效避免因矛盾纠纷、社会冲突的持续存在和加剧而导致违法犯罪的再发生。

三、邀请社会第三方参与检察机关信访工作的制度构想

（一）“社会第三方”范围的界定

社会第三方在社会学中通常是指能够参与、作用于社会发展的基本单元，包括自然人、法人（社会组织、党政机关事业单位、非政府组织、党群社团、非营利机构、企业等等）。不过，现行有关信访工作的制度规定并未直接使用“社会第三方”这一词汇，2005年国务院《信访条例》第十三条规定：“设区的市、县两级人民政府可以根据信访工作的实际需要，建立政府主导、社会参与、有利于迅速解决纠纷的工作机制。信访工作机构应当组织相关社会团体、法律援助机构、相关专业人员、社会志愿者等共同参与，运用咨询、教育、协商、调解、听证等方法，依法、及时、合理处理信访人的投诉请求。”此条例使用的是“社会参与”这一词汇。2014年上海市人民检察院《关于处理涉法涉诉信访案件的实施办法》第二十条规定：“对案件实行公开听证的，可邀请与案件没有利害关系的人大代表、政协委员、人民监督员、廉政监督员和专家咨询委员、律师以及专家学者等社会人士担任听证员，参与监督、评议。对案件实行公开答复的，可邀请相关律师、人民调解员或者当事人所在单位、居住地的居民委员会、村民委员会委员等社会人士参加。”此实施办法使用的是“社会人士”这一词汇。

虽然上述规范性文件并未直接使用“社会第三方”这一词汇，但是我们可以从中发现有关的隐含性描述。因此，笔者将参与检察机关信访工作中的“社会第三方”界定为：非检察机关工作人员，具有良好声誉、一定专业能力或负有履职要求，能够为人民检察院正确有效处置信访提供帮助和服务的各类个体和组织。

“社会第三方”应当具有如下特点：第一，在参与检察机关信访工作中能够保持立场中立。唯有不偏不倚的立场中立者才能得到信访人的接受和信任，才能客观公正、迅速有效地解决信访问题。第二，具有良好社会声誉、一定专业能力或负有相关履职要求。具有良好的社会声誉，易于使信访人接受和信服。具有一定的专业能力或通过有关的职务行为，能为检察机关信访工作提供监督、服务或其他便利，促进信访问题的解决。

具体而言，社会第三方至少可以包括以下几类：一是具有较高社会公信力和社会权威的，如人大代表、政协委员、人民监督员、廉政监督员以及专家学者等。二是具有特定专业知识和能力的，如律师、媒体人士、心理咨询辅导师、情感专家、社工、法律援助机构、公益机构等。三是长期从事基层一线工作、擅长群众工作的，如居委会、村委会人员、人民调解员、社区“老娘舅”以及有关社会团体等。

（二）社会第三方参与的案件范围

从理论上讲，除不宜公开的几类特定信访外，其他信访案件均可邀请社会第三方参与。特别是对于以下几类较为典型的信访案件，社会第三方参与，可以起到比较好的效果：一是信访人反映的诉求具有合理性，确有调解意愿的信访案件，可以邀请人民调解员、有关当事人所在居委会、村委会人员、社区“老娘舅”以及有关社会团体等参与调解，促成矛盾化解；二是信访已有合理化的化解方案，但信访人无正当理由拒绝接受的信访案件，以及信访人反映的诉求具有一定合理性，但通过法律途径难以解决的信访案件，可以邀请社会第三方参与作进一步的答复和解释，或在法度之外给予信访人针对性的帮助；三是信访人反映的诉求不具合理性，但确实存在生活、就医、就业等实际困难的信访案件，可以邀请社工、信访人所在居委会、村委会等提供针对性的社会救助，帮助解决信访人的实际困难；四是信访人因原案事件的发生出现精神障碍，或因长期信访而产生心理症结或认知偏执的信访案件，可以邀请心理咨询辅导师、情感专家进行心理辅导；五是采用公开审查形式处理的信访案件，可以邀请人大代表、政协委员、人民监督员、专家学者、律师等参与监督，提出评议意见；六是符合“法律问题解决到位、执法过错查究到位、解释疏导教育工作到位、实际困难帮扶救助到位”的要求，拟作终结的涉检信访案件，可以邀请社会第三方对是否应作信访终结进行评议；七是信访人诉求不合理、行为过激、无理取闹的信访案件，检察机关应当及时联系公安机关依法处置，做好信访安全防范工作。

对具有下列情形之一的信访案件，不宜邀请社会第三方参与：一是案件涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的；二是案件涉及未成年人违法犯罪活动的；三是需征得信访人同意的案件，信访人不同意社会第三方参与的。

（三）社会第三方参与的工作方式

1．公开审查。信访案件的公开审查，是指人民检察院根据工作需要，采取公开听证、公开示证、公开论证和公开答复等形式，依法公正处理信访案件的活动。公开审查创设了一个公开、互动的平台，使得案件处理活动以看得见的方式进行，保障了当事人的程序参与权、知情权和表达权。

邀请社会第三方参与公开审查活动，采用公开听证形式的：第一，应当确定公开听证的参加人员、时间和地点，参加人员包括主持人、书记员、案件承办人（包括原案承办人、信访工作人员）、信访人及其委托代理人、受邀请的社会第三方。公开听证应当在检察机关特定的司法办案场所内进行，体现严肃性和公正性。第二，在公开听证会上，主持人负责主持、引导整个公开审查活动，信访人陈述事实、理由和依据，案件承办人阐述原处理决定、认定的事实和法律依据，信访人与案件承办人可以相互发问或者作补充发言、可以进行辩论，受邀社会第三方可以向案件承办人、信访人提问。第三，受邀社会第三方在休会期间对案件进行评议，听证评议意见应以当场宣布为常态，不当场发表为例外。笔者专门比较借鉴了最高人民检察院刑事申诉案件公开审查程序以及上海、安徽、江苏、吉林、重庆等地区信访听证规定，发现公开听证会程序设计不尽相同，有的规定评议意见当场发表，有的规定评议意见仅作为案件处置的参考意见不对外公开。笔者认为，听证评议意见应以当场发表为常态，不当场发表为例外。理由是：当场发表评议意见符合信访人意愿，体现了程序的完整性。只有让听证员发表意见，才能增强公众参与感，才能让信访人通过聆听评议意见获得启发和感悟。不当场发表评议意见，会使信访人感觉到程序上存在缺陷，从而质疑检察机关召开听证会是在走形式，会对检察机关其后作出的信访处理意见产生不信任感。第四，检察机关对信访案件作出处理决定时应当充分考虑受邀社会第三方的评议意见。信访处理意见与听证评议意见不一致的，应当提交检察委员会讨论决定。邀请社会第三方参与公开论证、公开答复等其他公开审查活动的，可以参照公开听证程序进行，根据案件具体情况，简化程序，注重实效。

2．检察信访接待。近年来，为积极畅通群众诉求表达渠道，构建联系群众的工作平台，各地检察机关坚持开展“检察长接待日”等信访接待活动，并不断完善和发展了“预约接待”、“上门走访”、“带案下访”等多种检察信访接待形式。邀请社会第三方参与检察信访接待，有利于接访工作更好地实现情、理、法的融合。首先，邀请社会第三方参与的信访接待形式主要有检察长和检察委员会委员定期接访、预约接访、上门走访以及带案下访等，其中检察长和检察委员会委员接访在固定时间举行，预约接访、上门走访、带案下访等根据信访案件实际情况不定期进行。其次，确定信访接待时间、地点，及时做好邀请、通知等工作，并为受邀人员熟悉信访案件情况提供便利。再次，受邀人员参与信访接待，应以监督检察机关接访工作为主，提出依法、规范、有效办理信访的合理化意见和建议。受邀人员并可从社会第三方角度发表对信访案件的评议意见和处理建议，促进矛盾化解，但不宜当场直接表态具体处理决定。

3．信访和解与人民调解工作的对接。信访和解与人民调解工作的对接，是构建社会矛盾大调解体系的要求，可以充分发挥人民调解的灵活性、便捷性以及不拘形式等特色优势，丰富双方当事人之间对话的方式，为促成双方当事人和解寻找有效的途径。首先，调解应当遵循当事人自愿原则，检察机关对于认为可以适用人民调解的信访案件，应当事先征求双方当事人的调解意愿。其次，双方当事人同意接受人民调解的，检察机关应当将信访案件及相关材料及时送交相关人民调解委员会受理审查和组织调解。再次，人民调解委员会组织调解过程中，检察机关可以派员协助调解、监督调解过程。第四，双方当事人经调解达成一致的，应当及时签署和解协议并履行相应义务。和解协议不得违反法律、行政法规的禁止性规定，不得侵害国家利益、社会公共利益或第三人合法权益。和解协议履行到位的，信访人应当签署息诉罢访承诺书。

4．信访工作与社会救助、社会帮扶的衔接。一些信访人因案件发生遭受物质、精神等实质损害，确有实际困难，但通过法律程序无法得到弥补。对于此类信访案件，检察机关在自身开展国家司法救助工作、加强当事人权益保障的同时，还可以协调民政等有关部门将其纳入社会救助范围，可以动员、协调信访人居住地的居委会、村委会以及慈善公益机构、社会工作者等第三方为其提供必要的生活救济，给予其更多的社会关爱，帮助其安定生活。

5．心理疏导。对存在精神障碍、心理症结或认知偏执的信访人，检察机关可以邀请具有专业知识的医疗机构、心理咨询辅导师、情感专家对其进行心理疏导，由内而外地打开信访人的视角和思路，引导信访人以积极良好的心理状态面对问题，提高化解矛盾的质量。同时，心理疏导对于犯罪预防也具有十分重要的意义，能够及早避免信访人因心理问题采取极端行为。在开展心理疏导前，检察机关应当会同受邀人员根据原案情况、信访人信访经历以及身心特点等，共同商定心理干预方案。受邀人员开展心理疏导以心理安抚、纾缓情绪为主，作为化解矛盾的辅助性措施。心理疏导结束后，应根据疏导情况制作相应的报告，并建立工作档案，跟踪疏导效果。

6．其他方式。检察机关办理信访案件，可以邀请社会专业工作机构就重大、疑难、复杂信访案件发表专业咨询意见，或协同开展矛盾调处和善后处置工作；可以不定期邀请社会第三方参与信访处置个案协调会，听取咨询意见；可以召开会议、走访或发放意见征询表等方式，不定期征求社会各界对信访工作的意见建议。

（四）组织保障

邀请社会第三方参与检察机关信访工作，应当强化必要的组织保障，以保障工作顺利开展，可持续实施。

1．明确邀请社会第三方参与检察机关信访工作的协调办事机构。检察机关控告申诉检察部门应当承担具体协调办事责任，在检察机关信访工作领导小组的领导下开展工作，做好准备、组织、沟通、协调、反馈等工作。

2．检察机关应当与其他机关、团体、企事业单位等加强沟通联系，就工作安排、参与人选推荐、程序衔接、信息沟通等建立协作配合机制。

3．为社会第三方提供必要的经济补助和人身安全保障。对社会第三方因参与检察机关信访工作所支出的交通、住宿、就餐、通讯等费用，检察机关应当给予其补助。社会第三方参与检察机关信访工作不应受到干预和追究，对社会第三方进行打击报复的，应当移交有关部门依法依纪处理；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。

4．建立激励机制。对参与检察机关信访工作、成效突出的社会第三方，检察机关可以通过相关渠道建议表彰宣传。