论美国政府信息公开诉讼中知情权与隐私权的冲突与平衡

杨建生

（广西师范大学法学院，广西桂林541004）

摘要：美国国会在制定《信息自由法》时，为了保护公民个人的隐私权，建立了两个《信息自由法》免除公开条款：即第6免除公开条款和第7（c）免除公开条款。但美国联邦法院在《信息自由法》司法审查实践中形成了自己的平衡信息公开的公共利益与个人隐私权利益的隐私权保护框架，衍生出了最低限度的隐私权利益标准、《信息自由法》“核心目的”标准、“充分理由”与“合法推定”标准等三个原则。这三个原则是违反了立法者的意图和《信息自由法》的基本精神的。研究美国政府信息公开诉讼中知情权与隐私权平衡的立法和司法实践，对我国政府信息公开诉讼有启示意义。

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关键词 ：美国；政府信息公开诉讼；知情权；隐私权

中图分类号：DF49

文献标识码：A

文章编号：1002-3933（2015） 05 -0133 -11

收稿日期：2015 -01-21 该文已由“中国知网”（www．cnki．net） 2015年4月8日数字出版，全球发行

基金项目：2013年国家社科基金一般项目《政府信息公开司法审查的原理与技术研究》（13 BFX043）；2014年度国家社会科学基金重大项目《全面推进依法治国与促进西南民族地区治理体系和治理能力现代化研究》（4ZDC026）

作者简介：杨建生（1967-），男，广西桂林人，广西师范大学法学院教授，法学博士，研究方向：行政法学。

1966年7月4日，美国总统林登·约翰逊（Lyndon B．Johnson）签署了《信息自由法》（The Freedom of Information Act），国会在有关《信息自由法》的报告中强调，美国民主政治理论是该法的基础。在一个开放和民主的社会，公民必须有权获取政府信息，这样他们就可以要求政府对其行为负责，并对公民有关自治范围的事做出明智的决定。1965年参议院的《信息自由法》报告指出：“政府保密对谁都没有好处。它伤害了其服务对象，也伤害了自己的诚信；它孕育了对政府的不信任、抑制了民众的热情，同时也引发公众对政府忠诚的嘲笑。”然而，公民的隐私权也同样重要。公民申请公开政府所拥有的信息，可能导致该信息所涉及的他人个人隐私的泄漏，一些不怀好意的人可能热衷于通过政府信息公开收集其他公民的私密信息，而互联网使得瞬间的、大量的信息传播成为可能，日益严重的对隐私信息的泄露和窃取激发了公众对侵犯隐私权的担忧。因此，在政府信息公开中，知情权与隐私权不可避免的存在冲突。联邦法院在长期的司法实践中通过一系列的案例逐步形成了较为完整的协调处理知情权与隐私权冲突的方法。研究这些方法对我国刚刚建立的政府信息公开诉讼制度和司法审查实践具有启示意义。

一、美国《信息自由法》对隐私权的保护

前所未有的信息技术进步已经惠及社会生活的方方面面。但是，新技术也造成了对隐私权前所未有的侵犯：从身份盗用、非法监视到秘密的个人信息在网上瞬间和大量传播。信息技术的发展，既极大地提高了公众保护隐私权的意识，也增加了公众对侵犯隐私权的忧虑。为此，美国国会议员试图应对这种忧虑。例如，第107届国会至少考虑过40个隐私权法案。第108届国会至少考虑了24个隐私权法案。第109届国会考虑了大约20个隐私权法案。因此，政府努力保护个人隐私权并不是什么新鲜事。《信息自由法》的起草者们认识到，个人隐私权和公众获取政府信息权代表了两种至关重要的社会和法律价值。国会因此创立了两个《信息自由法》免除公开条款以平衡两者之间相互冲突的权利：第6免除公开条款和第7（C）免除公开条款。这两个免除公开条款允许政府拒绝公开信息，以防止不当侵犯个人隐私权。国会因此在个人隐私权和获取政府信息的公共利益之间设置了一个平衡。

第6免除公开条款允许行政机关拒绝公开“将构成明显不当侵犯个人隐私权的人事的、医疗的和类似的档案”。要决定《信息自由法》申请是否引起该免除公开，行政机关必须：首先，确定该信息是否属于该条款界定的“人事的”、“医疗的”、“类似的”档案；其次，平衡所侵犯的隐私权利益与公开的公共利益的大小，以确定公开是否“明显不当”。

鉴于第6免除公开条款来源于1966年最初的《信息自由法》，而第7（c）免除公开条款是1974年国会修改第7免除公开条款即“免除公开执法信息”时增加的。第7免除公开条款目的是对“为执法目的编辑的调查档案或信息提供保护”。第7（c）免除公开条款是第7免除公开条款中的一项，特别保护“如果公开可以合理预期构成不当侵犯个人隐私权”的任何执法信息。第7（c）免除公开条款的理论基础是为了防止信息公开可能潜在危及执法人员、其家属和与行政机关合作的秘密信息提供者的隐私权。立法的历史也表明，最初由参议员菲利普·哈特（ Philip Hart）提议的第7（c）免除公开条款也要求“明显”不当侵犯个人隐私权。然而，在与美国总统杰拉尔德·福特（ Gerald Ford）协商时，为了使该法案得到总统的批准，作为一种让步“明显”一词被议会委员会删除了。删除“明显”一词减少了行政机关进行平衡的负担。为了制定该法律，议员们也同意在第6免除公开条款的“将”与第7（c）免除公开条款的“可以合理预期”之间进行区分。因此，法院认为，在允许执法人员为保护隐私权而拒绝公开信息方面，第7（c）免除公开条款与第6免除公开条款相比有更大的自主权，第6免除公开条款要求更严格。

在确定第7（c）免除公开条款上的争议时，联邦法院使用“二步走”测试标准，以确定信息是否可以公开。第一步，文件必须为执法目的而编辑。第二步，政府必须证明公开“可以合理预期构成不当侵犯个人隐私权”。从纯文本的角度看，第6和第7（c）免除公开条款之间的差异是明显的。第6免除公开条款要求政府必须证明公开“将构成明显不当侵犯个人隐私权”，而第7（c）免除公开条款为行政机关提供了更灵活的隐私权标准：公开“可以合理预期构成不当侵犯隐私权”。

二、联邦法院对《信息自由法》隐私权的扩大保护

根据《信息自由法》的法律规定方案，当政府拒绝公开信息时，申请者可以请求司法机关裁决行政机关是否正确地履行了法律要求的平衡。根据司法部提供的信息，从1999年到2003年的所有被拒绝的《信息自由法》申请中，至少有一半是根据第6或第7（c）免除公开条款即公开将构成不当侵犯个人隐私权而被拒绝的。由于司法在解决隐私权纠纷中的关键作用，多年来，美国联邦法院已经形成了自己明确的《信息自由法》隐私权框架。现行的《信息自由法》隐私权框架已经被联邦最高法院所创立的三个原则进行了极大的改造。联邦法院通过判例精心设计的框架是：（1）即使是很小的隐私权利益也足以引起第6免除公开条款以阻止公开；（2）《信息自由法》的“核心目的”是仅仅提供直接让公众知道政府活动和绩效的信息；（3）当《信息自由法》申请的目的是调查政府的不当行为，并引起第7（c）免除公开条款时，申请者必须提出证据以证明被控的政府不当行为已经发生，以确立存在“充分理白”获得这些文件。

（一）最低限度的隐私权利益标准

该框架的第一个隐私权原则：即最低限度的隐私权利益标准，是1982年的一个判例发展而来的，当时法院第一次裁决，信息不需要高度的个人性或私密性就可以引起第6免除公开条款的侵犯隐私权的可能性。根据第6免除公开条款，如果公开将构成明显不当侵犯个人隐私权，行政机关可以拒绝公开“人事的、医疗的和类似的档案”。在华盛顿邮报诉美国国务院（Washington Post V．U．S．Department of State） 一案之前，“类似的档案”问题的解释包括公民身份和护照信息。1979年，华盛顿邮报一案涉及该报请求证实非官方报告：两名伊朗革命反美政府的官员持有美国护照。国务院拒绝了这一申请，回答说，根据《信息自由法》第6免除公开条款，公开该信息将构成“明显不当”侵犯两名伊朗人的隐私权。哥伦比亚地区法院和哥伦比亚地区巡回上诉法院裁定支持向该报公开护照信息。哥伦比亚地区巡回上诉法院的理由是，护照不包含有关伊朗公民的高度个人的或私密的信息。案件最后上诉到联邦最高法院。

在首席大法官威廉·伦奎斯特（William H. Rehnquist）撰写的一致判决意见中，联邦最高法院推翻了下级法院的判决，认为包含公民身份和护照信息的文件构成足够的隐私权利益，符合第6免除公开条款规定中的“类似的档案”。联邦最高法院还认为，这种文件不需要包含高度个人的或私密的信息，就符合根据第6免除公开条款的拒绝公开条件。伦奎斯特承认，非私密性的信息如“出生地、出生日期、结婚日期、就业历史和类似的资料通常不被认为是高度私密性的”。但是，他补充说，如果这个信息包含在人事的、医疗的或类似的档案中，其公开将构成明显不当侵犯个人隐私权，并且根据第6免除公开条款可以免除公开。联邦最高法院认为国会对第6免除公开条款“类似的档案”的解释比地区法院和上诉法院对该条款的适用更宽松，联邦最高法院的理由是：“我们认为国会的意图不是限制第6免除公开条款，以缩小使其仅仅包括人事信息的文件”。相反，该项免除公开条款“意图包括可以识别和适用于该个人的政府拥有的详细个人信息”。

负责监督《信息自由法》实施的美国司法部后来得出结论认为，华盛顿邮报一案的判决意味着，“类似的档案”被宽泛的而不是狭义的解释。联邦法院明确表示．适用于特定个人的所有信息都可以引起第6免除公开条款的保护。换句话说，法院的判决，以及之后司法部对该判决的解释，极大的扩展了符合第6免除公开条款保护的该类型的个人信息。

（二）《信息自由法》“核心目的”标准

1989年，在美国司法部诉出版自由记者委员会（U．S．Department of Justice v．ReportersCommittee for Freedom of the Press） 一案中，联邦最高法院实际上缩小了根据《信息自由法》可以获得信息的范围，尤其是当涉及到隐私权利益，而且这种隐私权利益被确定为该法的“核心目的”时。根据记者委员会一案的标准，联邦政府有义务公开直接让公众知道政府机关和官员的绩效或活动的官方信息。记者委员会一案是有关哥伦比亚广播公司记者从联邦调查局申请“犯罪记录”。该记者通过调查认为，该公司以政治捐助作为交换接受国防合同，以腐蚀前美国议员。联邦调查局拒绝公开犯罪记录，声称其计算机编辑的犯罪信息是从地方、州和联邦执法机关获得的，是保密的，只能为官方目的向其他行政机关提供。

该出版自由记者委员会和美国哥伦比亚广播公司记者要求获得该信息。哥伦比亚地区法院在其收到联邦调查局提交给法院的案件摘要和宣誓书后经过简易判决驳回了起诉，并得出结论认为，公开将构成不当侵犯商人的个人隐私权。哥伦比亚特区巡回上诉法院撤销了原判，并命令下级法院对犯罪记录进行秘密审查，以确定公开是否构成不当侵犯隐私权。上诉法院认为，如果这些信息在提供信息的当地执法辖区可以向公众公开，政府不能基于是计算机编辑的信息而维持其隐私权主张。联邦调查局对哥伦比亚巡回上诉法院的判决向联邦最高法院提出了上诉。

撰写1989年法院一致判决意见的大法官约翰·保罗·史蒂文斯（John Paul Stevens）认为，记者委员会一案的问题是，根据第7（c）免除公开条款，公开计算机编辑的联邦调查局的“犯罪记录”是否“可以合理预期构成不当侵犯个人隐私权”。法院承认，信息可以向提供联邦调查局犯罪记录数据的辖区公开。然而，法院拒绝了可以公开的意见，这意味着在联邦调查局计算机编辑的个人被控的犯罪活动中存在隐私权利益。在计算机编辑的信息中确立了隐私权利益之后，法院转而平衡隐私权利益与公开的公共利益的大小。在其平衡分析中，史蒂文斯声称，《信息自由法》的“核心目的是为了确保政府将其活动向监督政府的公众的锐利之眼公开、而不是要求政府把其保存的公民个人信息向公众公开”。史蒂文斯说，法院的“核心目的”标准：要求行政机关仅仅公开那些让公众知道有关政府活动或绩效的官方信息，而排除计算机编辑的个人犯罪记录。史蒂文斯的理由是，申请联邦调查局的信息“并没有直接 、让公众知道政府工作人员行为的性质。也没有让公众知道任何有关国防部向商人的公司给予一个或多个合同的行为”。因此，哥伦比亚广播公司和记者委员会要求公开犯罪记录所获得的利益在“《信息自由法》立法所实现的公共利益的范围之外”，当然，该信息公开将构成不当侵犯个人隐私权。事实上，法院裁定认为，当公开申请的信息不涉及官员的行为时，公开“有关公民个人的执法档案或信息”将永远是“不当的”。因此，记者委员会一案，联邦最高法院极大的缩小了《信息自由法》“核心目的”所狭义界定的该法有关公共利益的范围。

在华盛顿邮报一案和记者委员会一案判决意见的共同影响下，根据《信息自由法》申请公开即使是包含很小隐私权利益的信息，几乎被不加思索的拒绝，除非申请者能够证实所需的信息是直接让公众知道政府活动和绩效的官方信息的一部分。在2004年，当申请者的目的是调查政府不当行为时，法院创立了新的信息公开标准，在其《信息自由法》判决中，进一步缩小了《信息自由法》相关的公共利益的范围。

（三）“充分理由”与“合法推定”标准

在美国国家档案局诉法维西（National Archives and Records Administration v．Favish） 一案中，联邦最高法院第一次认可《信息自由法》相关隐私权利益适用于《信息自由法》被申请者死亡后的家庭成员。此外，当申请信息是为了调查政府的渎职，并且根据第7（c）免除公开条款政府基于公开将导致不当侵犯隐私权而拒绝公开信息时，法院为公开信息设置了一个前所未有的、更严格的标准。

法维西案件涉及到行政机关保存的调查白宫法律顾问文森特·福斯特（ Vincent Foster）自杀的死亡场景和尸检照片的副本。1993年7月，比尔·克林顿（Bill Clinton）总统和他的妻子希拉里·福斯特（Hillary. Foster）在华盛顿特区弗吉尼亚公园外发现其亲密朋友已经死亡，手里拿着枪。联邦调查局人员得出结论认为，福斯特是自杀死亡。这一调查结论受到了一些研究谋杀的专家的质疑，其中包括一个持怀疑态度的洛杉矶律师，其试图进行一项独立的调查，并通过《信息自由法》申请获取这些照片。联邦政府拒绝公开这些照片，认为该信息公开将构成不当侵犯福斯特家庭成员的第7（c）免除公开条款的隐私权。

律师艾伦．法维西（ Allan J．Favish）向加州中区的美国联邦地区法院提起诉讼，试图从独立检察官办公室申请获得这些照片，其主张：隐私权是为了保护被申请信息者本人，并且这种保护随着被申请人的死亡而结束[。法维西起诉后，独立检察官办公室公开了118张照片副本，还有11张照片存在争议。联邦地区法院审查了政府描述照片具有相片性质的宣誓书，并下令公开1张不具有相片性质的照片：福斯特眼镜的照片。然而，法院支持独立检察官办公室根据第7（c）免除公开的请求拒绝公开剩余的10张照片，这些照片是拍摄死者的照片。联邦地区法院首先裁决，第7（c）免除公开条款适用于福斯特的家庭成员，然后裁决，他们的隐私权大于公开存在争议的10张照片的公共利益。法维西向第九巡回上诉法院提起上诉，上诉法院部分肯定、部分否定了联邦地区法院的判决，案件最后上诉到联邦最高法院。

撰写联邦最高法院一致判决意见的大法官安东尼·肯尼迪（ Anthony Kennedy）表示，第一个问题是，第7（c）免除公开条款隐私权保护是否可以延伸至福斯特的家庭成员。第二个问题是，如果家庭成员存在《信息自由法》相关隐私权利益，是否该隐私权利益大于公开的公共利益？法院拒绝了“过于狭隘的”法维西的观点：即认为《信息自由法》的个人隐私权仅限于“控制有关自己信息的权利”。肯尼迪写道：“就个人隐私权的概念而论，其只包含个人控制有关自己的信息，并不意味着它包含其他人的隐私权利益”。他明确表示：家庭成员不能代表文森特．福斯特引用第7（c）免除公开条款。相反，他们寻求“隐私权保护……是为了确保自己的心灵平静和安宁，而不是为了死者。”法院裁定认为，《信息自由法》相关隐私权利益可以延伸到家庭成员，并且在该情形下，福斯特家庭成员的隐私权利益大于公开的公共利益。肯尼迪的理由是，家庭成员的隐私权保护以普通法和大量的地区法院的《信息自由法》判例为基础。在最后一点上，肯尼迪强调，法院承认《信息自由法》家庭成员的隐私权与联邦地区法院的众多裁定是一致的，在20多年时间里，在第6和第7（c）免除公开条款案件中，这些裁定压倒性的支持公开。被申请的信息包括尸体解剖和死亡现场的照片、联邦调查局的记录、医疗档案、军事意外事故报告和录音等。

然而，联邦最高法院不只是解决眼前的《信息自由法》相关的家庭成员的隐私权问题。于是，肯尼迪转向解决当申请者的目的是调查政府的不当行为时，如何平衡《信息自由法》相关的公共利益与隐私权利益的问题。肯尼迪一开始就认识到，《信息自由法》体现为推定支持公开。他也承认，作为一般规则，当根据《信息自由法》申请信息时，不应要求申请者提供其申请信息的原因，行政机关也没有必要先人为主的预测信息可能被如何使用。但是，肯尼迪说，当信息公开影响到第7（c）免除公开条款所保护的隐私权利益时，“通常的规则是：申请者一般不必提供申请信息的理由，但该原则在此时不能适用”。而且，每当涉及第7（c）免除公开条款时，将允许确定是否侵犯隐私权。肯尼迪认为，《信息自由法》申请者必须满足两步走的测试标准，以确立“充分的理由”公开：第一步，申请者必须证明被申请的信息存在重大公共利益；第二步，申请者必须证明公开的资料有可能促进重大的公共利益。“否则构成不当侵犯隐私权”。

此外，肯尼迪认为，每当申请的目的是调查官员在履行其职务过程中的行为是否存在疏忽大意或其他不当时，申请者必须达到特定的标准以满足“充分理由”标准。在这种情况下，申请者在公开前必须提出“过失或其他不当”的证据，以克服给予政府行为和信息的“合法推定”：如果存在第7（c）免除公开条款保护的隐私权利益，并且所主张的公共利益可以证明，官员在履行其职务过程中行为存在疏忽大意或其他不当。为了获得公开，申请者必须证实而不是凭空怀疑。申请者必须通过合理的证人提供证据证明，保证所主张的政府不当行为已经发生。为了达到该要求，法院主要依靠了1991年第6免除公开条款的一个案例：美国国务院诉雷（ United States Department of State v．Ray）。按照法院在雷一案中的观点，“官方行为和信息”被赋予合法推定，这意味着他们被推定为准确和真实。大法官约翰·保罗·史蒂文斯在其法院8比O的判决意见中写道：“如果在查明政府特工是否讲真话以证明私人资料公开的正当性的建议完全得不到支持，政府机关不应该对申请公开私人信息进行辩护”。在把雷一案法院的“合法推定”原则适用于法维西一案时，法院认为，法维西没有提供任何证据证明“通过合理的证人保证所主张的政府不当行为已经发生”，并且法院准予独立检察官办公室对拒绝公开有争议的照片申请简易程序判决。当提出以第7（c）免除公开条款阻止公开时，在法维西一案中，法院创建了一个前所未有的、新的公开标准。

总体说来，华盛顿邮报、记者委员会和法维西等案件的判决意见已经形成了《信息自由法》的隐私权框架，这一框架已经明显减少了《信息自由法》相关的公共利益，而扩大了法定的隐私权保护。这一框架既没有依据纯文本的法律规定，也没有依据该法的立法历史。

三、联邦法院《信息自由法》隐私权框架存在的问题分析

《信息自由法》立法历史提供的大量证据表明，该法体现了对行政机关信息充分公开的强烈推定，根据民主原则，“公众作为一个整体，有权知道其政府在做什么”。根据1965年参议院的报告，普遍认为国会和联邦最高法院是《信息自由法》立法意图的主要指示器，“选民具有知情权的理论对民主国家的正确运行是如此至关重要”，以至于“积极提供公开政策”的法律是绝对必不可少的。该报告指出，只有当一个人“考虑了数以百计的不直接对人民负责的行政机关和部门之后，他才开始理解具有充分公开信息政策的重要性”。在巩固和加强《信息自由法》公开信息的一系列修正案中，国会一再重申这一对政府信息公开的强烈推定。联邦最高法院精心制作的这三个标准，形成了现行《信息自由法》相关隐私权框架，然而，其描绘了一幅该法意图实现的狭隘的公共利益的观点。

（一）最低限度的隐私权利益标准存在的问题

在1982年的华盛顿邮报案中，法院认为，要达到拒绝公开的要求，文件不需要包含高度个人的或私密的信息。虽然大法官伦奎斯特承认，非私密信息通常不被视为“高度的个人信息”，但他补充警告说，如果信息包含在人事的、医疗的或类似的档案中，其公开将构成明显不当的侵犯个人隐私权。在伦奎斯特的观点中，国会并没有试图限制第6免除公开条款，以缩小仅仅包含个人信息的文件种类。相反，该项免除公开条款意味着涵盖包含任何识别个人信息的文件。在华盛顿邮报案中，法院因此确立：最低限度的隐私权利益就足以引起第6免除公开条款的免除公开。

但是，在《信息自由法》文本或立法历史的任何地方国会都没有表示过，最低限度的隐私权利益可以直截了当地引起第6免除公开条款。事实上，立法的历史提出了其他方面的强烈建议。1965年参议院的报告表示：“成功在于提供一个可行的包括平衡和保护所有利益、但强调充分公开责任的准则”。报告进一步指出，“明显不当”一词确立了“保护个人的私人事务不受不必要的公众监督”与“保护政府信息的公众知情权”之间的平衡。

华盛顿邮报案的最低限度的隐私权利益标准因此回避了这样一个问题：当公开是法律规定的主要目标时，最低限度的隐私权利益标准如何可以通过不当侵犯隐私权的高度障碍。至少，立法的历史引起了对法院认为的第6免除公开条款不适用于“有限的文件种类”结论的怀疑。1976年，第一个《信息自由法》隐私权案件：第6免除公开条款纠纷被起诉到法院，威廉·布伦南（ William J．Brennan）在撰写5比3的法院判决意见时明确指出，《信息自由法》的免除公开条款要作狭义解释，并且充分公开是该法的核心目的。在华盛顿邮报案中，为了保护伊朗官员的身份，法院没有必要使用个人隐私权免除公开条款。考虑到当时动荡的国际事件：推翻伊朗国王不久和反美革命政府的出现，法院可以通过指导政府根据第1项免除公开条款：即国家安全免除公开条款重新起诉，以庇护伊朗官员。结果是相同的，无须创立一个基本原理：违反《信息自由法》的立法历史、扩大解释第6免除公开条款的个人隐私权。

考虑到法院在华盛顿邮报案中对《信息自由法》相关隐私权利益所作的广义解释，7年后，当法院在第7（c）免除公开条款的记者委员会案件中定义该法的“核心目的”时，通过狭义解释《信息自由法》相关的公共利益，法院进一步限制了政府信息公开。

（二）《信息自由法》的“核心目的”标准存在的问题

就像该法的起草者在1965年参议院报告中强调的那样，当平衡冲突利益时，“没有必要断定：必须保护一种利益，其他利益必须要么放弃要么处于次要地位”。众议院认同这种观点，并声称：“能够获知其政府如何运作的个人权利可能与其隐私权同样重要……《信息自由法》公平考虑了所有这些利益”。

然而，根据记者委员会一案的判决意见，除非申请者可以确定该信息是可以直接让公众知道政府活动和绩效的官方信息，否则引起第7（c）免除公开条款的《信息自由法》申请几乎被不加思索的拒绝。该要求将证明责任转移到申请者，申请者必须证明所申请的信息属于法院的“核心目的”标准。而且，法院并没有将其《信息自由法》“核心目的”仅仅局限于第7（c）免除公开条款的案件，从而使任何《信息自由法》申请受到“核心目的”标准的限制。实际上，记者委员会一案的先例已经极大的减少了行政机关被申请公开的文件范围[15]。在1998年的以记者委员会案作为先例的一个案例中，联邦最高法院大法官鲁思，金斯伯格（ Ruth Bader Ginsburg）认为：联邦最高法院在记者委员会案中确立的“核心目的”观点，在《信息自由法》条文中的任何地方都不可能找到。申请者不需要证明信息公开将服务于任何公共目的，她写道：“更不用说‘核心目的’……促进公众了解政府的运作或活动”。金斯伯格把法院确立的“核心目的”描述为“改变《信息自由法》平衡公开的公共利益的限制性定义”。

在记者委员会一案宣判以前，法院认为，即使申请的信息“与告知公民有关政府的活动无关”，判断“合法”侵犯个人隐私权与《信息自由法》的法定文本是完全一致的。正如大法官布伦南在第一个联邦最高法院判决的第6免除公开条款的隐私权案件中所指出的那样，该法的“基本目的反映了‘充分公开政府信息的一般原则”’除非信息属于9项免除公开条款之一。但是，他又强调指出，法定免除公开条款是受到限制的，并且“不妨碍公开的基本政策是该法的主要目标”。在记者委员会一案宣判的10年前，联邦最高法院判决的第一个第7（c）免除公开条款的隐私权案件中，作为4个持异议的大法官之一的桑德拉．戴．奥康纳（Sandra Day O´ Connor）提醒人们：“几乎不需要重复的是，国会要求公开信息的目标是确保公民知情：一个对于民主社会至关重要的功能，必须制止腐败和使统治者向被统治者负责”。

另外，记者委员会一案的判决意见与《信息自由法》的立法意图是冲突的。记者委员会一案的法院认为，当申请的信息不能让公众知道政府官员的行为时，公开“有关公民私人的执法记录或信息将永远是“不当的”。如此绝对的规则与国会的意图直接发生冲突，就像在1965年参议院报告中所明确表达的那样。该报告强调，国会无意用隐私权自动取代信息公开。该报告认为，“成功在于提供一个可行的包括平衡和保护所有利益、但强调充分公开责任的准则”[18]。这种观点被大法官哈利．布莱克蒙（Harry Blackmun）主张的、布伦南（Bren-nan）大法官附和的、与记者委员会一案判决意见一致的案件所重复。他们拒绝了法院多数派的绝对规则，主张：无论第7（c）免除公开条款的表述还是其立法历史，都不支持把第7（c）免除公开条款解释为完全免除公开所有犯罪记录信息。

继法院在记者委员会一案的判决之后，《信息自由法》的立法历史已经陷入“核心目的”原则可行性的严重问题。1996年《电子信息自由法》的“发现”部分规定：《美国法典》第5编第552条即《信息自由法》的目的是，为了任何公共或私人目的，要求联邦行政机关向公众提供政府信息供公众查阅和复制，并且在符合法定免除公开的基础上，建立和实施任何人有权申请获得行政机关信息的制度。《电子信息自由法》发起者参议员帕特里克，莱希在1996年参议院报告中写到，《电子信息自由法》参议院发起版本的“发现”部分是专门针对联邦最高法院《信息自由法》“核心目的”的狭义解释的：《信息自由法》的目的并不局限于只有在该信息能够促使公众知道政府的活动和运行的情况下，才向公众提供行政机关的档案和信息。法院努力对这类信息创立“核心目的”将对《信息自由法》公开强加一种限制，这种限制是国会无意强加的，也是在该法的条文中找不到的，并且“核心目的”将在实现开放政府的过程中极大地曲解该法的含义[19]。

尽管如此，至少有两个联邦法院：联邦第十一巡回上诉法院和加州中区联邦地区法院，已经拒绝接受莱希“发现”部分的解释。例如，联邦第十一巡回上诉法院确认了佛罗里达南区联邦地区法院的判决意见，该法院认为，1996年的修订旨在通过使用新的技术提高公共获取行政机关的档案和信息，并不是为了废除在记者委员会一案中创立的《信息自由法》的“核心目的”。

实际上，在记者委员会一案中，法院认为，通过把获取政府信息限制在直接促使公众知道政府的活动或绩效上，公众就没有权利根据《信息自由法》获得各种各样的具有很高公共利益的政府信息。这些信息包括人口普查数据、科学报告、就业和经济数据、以及公共卫生和公共安全信息等。例如，联邦行政机关的航空维修和安全信息、非政府处方药检测结果等信息就被认为是并不必然直接促使公众知道政府活动的信息。

（三）“充分理由”与“合法推定”标准存在的问题

在《信息自由法》相关隐私权框架的法维西一案中，联邦最高法院认为，当引起第7（c）免除公开时，申请者必须证明存在重大公共利益的危险，以及公开申请的信息将促进这种公共利益。而且，如果所说的公共利益是为了调查政府的不当行为，申请者必须事先提供证据证明不当行为已经发生[20]。

虽然法维西一案最初的问题是第7（c）免除公开条款和第6免除公开条款的隐私权是否可以延伸到《信息自由法》被申请者死亡的亲属，法院最终判决了更重要的问题：当《信息自由法》申请者的目的是为了调查政府的不当行为时，在第7（c）免除公开条款平衡测试中如何衡量公众利益？关于《信息自由法》家庭成员的隐私权问题，联邦最高法院在其职权范围内认可了《信息自由法》被申请者死亡的亲属的隐私权保护：家庭成员的隐私权保护有悠久的历史文化传统，深深植根于普通法和联邦法院20多年第6和第7（c）免除公开条款的判决中。此外，法院“充分理由”标准的第一要素：要求存在重大公共利益的危险，雄辩地为利益平衡分析提供了基础，以衡量合法的和互相矛盾的个人隐私权和公开的公共利益的价值[21]。

然而，在考虑“充分理由”标准的第二个要素时出了严重问题，其强迫要求《信息自由法》申请者证明信息公开将促进重大公共利益。这一需求很容易被联邦行政机关利用，以证明其拒绝公开的合理性。例如，如果行政机关在回答申请时已经公开了大量的信息，那么，政府可以辩称，其所主张的公共利益已经实现或减少。行政机关的另一策略可能是，因为信息已经公开，信息中的公共利益已经减少，政府于是基于此而拒绝公开其他信息。事实上，政府在法维西一案中使用了这一策略。独立检察官办公室主张，在被申请的福斯特照片之一：福斯特手里拿着枪的照片公开以后，公共利益大幅度减少，因为这张照片已经事先透露给《时代》杂志和美国广播公司。

作为国家主要媒体组织联盟、载人法维西一案的《法庭之友》评论到，该标准的第二个要素要求将给政府提供一个“相反的激励……公开大量相关的（甚至不是特别相关的）信息，而隐瞒对政府最尴尬或最有损害性的信息”。公开的公共利益不应该取决于信息是否已经被公开：不管多少信息被公开，或者信息是否通过其他方式被公开，如被泄漏。相反，公开决定应该取决于被申请信息本身的公共利益。

最后，使用“合法推定”原理的概念作为公开的条件直接与加强《信息自由法》政府责任的民主原则相冲突。根据“合法推定”原理，当申请者主张的公共利益是为了调查政府的不当行为时，申请者必须事先提供证据证明，所主张的不当行为已经发生。实际上，“合法推定”原理最明显的问题是，当记者、历史学家或其他人调查政府渎职、不作为时，能够揭示政府错误的证明文件通常被政府拥有。

根据大法官肯尼迪在法维西一案中的多数判决意见，“合法推定”原理源于美国国务院诉雷（U．S．Department of State v．Ray）一案，在该案中，法院对官员的行为和政府报告给予了“合法推定”。然而，这一原理在《信息自由法》文本或其立法历史中没有根据。也不能在雷一案之前的任何联邦最高法院《信息自由法》判决意见中找到。在证明将该原理应用于法维西一案的正当性时，肯尼迪依据了三个早期的联邦最高法院判例。一个是1926年有关第一次世界大战专利纠纷的判决，两个是有关刑事案件的判决。但三个判例都不涉及《信息自由法》。

四、结论与启示

个人隐私权与公众获得政府信息权之间的紧张关系代表了矛盾的但至关重要的民主价值之间的冲突。解决这种紧张关系的方法是对个人需要的隐私权与社会需要的知情权之间进行适当的平衡。在创立《信息自由法》的隐私权免除公开条款时，美国国会旨在设置这样一种精确的平衡。然而，美国联邦最高法院所创立的《信息自由法》相关隐私权框架重新设置了这种平衡，明显偏向于隐私权。作为一个整体，法院精心设计的隐私权原则创立了一个勿庸辩驳的保密推定，这种推定与《信息自由法》的立法历史形成了鲜明对比。《信息自由法》的立法历史并没有表明，最小限度的隐私权利益就足以引起隐私权免除公开，或者《信息自由法》的“核心目的”就是仅仅公开那些反映政府官员活动和绩效的信息。要求《信息自由法》申请者必须证明：公开将实质上促进公共利益也不存在任何依据。当然，也不存在这样的立法历史：在调查指控政府不当行为时，支持法院要求申请者必须提供政府不当行为的证据。我国2007年4月颁布《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第14条规定的“行政机关不得公开涉及……个人隐私的政府信息”和201 1年8月最高人民法院公布实施《最高法关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）第8条规定的“政府信息涉及……个人隐私的，人民法院应当认定属于不予公开范围”确立了我国政府信息公开的隐私权免除公开条款。《规定》第8条同时还规定“政府信息涉及……个人隐私，但权利人同意公开，或者不公开可能对公共利益造成重大影响的，不受前款规定的限制。”进一步确立了法院在审理政府信息公开诉讼中对个人隐私权与公共利益的平衡规则。研究美国政府信息公开诉讼中知情权与隐私权平衡的立法和司法实践，对我国政府信息公开诉讼应该有以下启示：

一是我国最高人民法院《规定》中“不公开可能对公共利益造成重大影响的，不受前款规定的限制”的规定可以看出，只有在不公开可能对公共利益造成“重大影响”时，才公开涉及公民个人隐私的信息，即偏重于个人隐私权、偏重于信息不公开。这与美国国会立法的意图“强烈推定公开”不同，即最小限度的隐私权利益不足以引起隐私权免除公开，而应该是“明显不当”侵犯个人隐私权才可以决定免除公开，更偏重于公民知情权、偏重于信息公开。当然，美国联邦法院的做法与美国国会的意图并不完全一致。

二是我国《条例》虽然没有明确确立知情权理论，但其公开政府信息的“核心目的”是显而易见的。但是《条例》第13条规定的申请信息要“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”的要求与美国“任何人”可以申请“任何政府信息”的知情权理论相去甚远。当然，如果我国今后要确立知情权理论，也要避免出现美国联邦法院有关政府信息公开的“核心目的”就是“仅仅公开那些反映政府官员活动和绩效信息”的问题。

三是我国《规定》第5条规定“被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证”，确立了政府信息公开诉讼中被告举证责任原则。但在司法实践中要避免出现美国联邦法院类似的情况：要求信息申请者证明公开将实质上促进公共利益；在调查指控政府不当行为时，要求申请者提供政府不当行为的证据等问题，把政府信息公开诉讼的举证责任推给原告一方。

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