《平政院编制令》草案与正式文本的比较探析

赵 勇1，王学辉2

（1．乐山师范学院政法学院，四川乐山614004；

2．西南政法大学行政法学院，重庆401120）

摘 要：《平政院编制令》在起草制定过程中，起草机关相继提出多个草案，各草案与《编制令》在平政院组织体系、职能、成员、审判组织构成等方面存在着明显的差异，这些差异体现了平政院制度在创制过程中立法者对这一制度认识与定位的变化。各文本内容的差异也体现了平政院制度的创设并非对西方行政裁判制度的直接移植，而是一个根据国情对外国行政裁判制度选择性移植的过程，一个不断将中国政治法律文化与西方行政裁判制度融合的过程。

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关键词 ：平政院；评事；肃政厅；肃政史；行政裁判制度

中图分类号：DF082 文献标识码：A 文章编号：1002-3933(2015)08-0058-09

1912年《中华民国临时约法》第一次规定了平政院的设置，以其作为审理行政诉讼的机关。袁世凯就任临时大总统后，各项国家制度开始着手设立，平政院制度的创设也随即提上了日程。从1912年到1914年间，法制局草拟平政院编制草案数部，但均遭否决。1914年3月31日《平政院编制令》正式颁布施行。平政院各编制草案与《平政院编制令》之间在内容方面存在着诸多异同之处，这些异同体现着决策者在平政院制度创设过程中的考量。

一、各文本总体内容

笔者目前发现的平政院编制草案共有四件，分别为：《行政审判法》（以下简称草案A）、《平政院编制条例》（以下简称草案B）、《平政院编制令草案》（以下简称草案C）及《平政院编制令》（以下简称草案D）。草案A收录于《民国法规集成》第十五册；草案B披露于1913年12月的《申报》；草案C披露于1 91 4年2月的《盛京时报》；草案D收录于《北洋政府档案》平政院卷。正式颁布的《平政院编制令》共二十九条。从起草时间来年，草案A最早，《民国法规集成》注明时间为1 91 2年9月；草案D最晚，虽然《北洋政府档案》并未注明起草时间，但从其内容来看，与正式颁布的《平政院编制令》（以下简称《编制令》）内容基本相同，因而可推定其应为最后的草案。

草案A共七章七十一条，分别为第一章行政审判之编制、第二章行政审判之权限、第三章诉讼事件之范围、第四章审判之列席及回避、第五章行政诉讼当事人、第六章行政诉讼之程序及第七章附则。草案B共有四编五十九条，前两编下又有数章，最后还有附则。各编及其下各章分别为：第一编平政院及监察厅，其下包括第一章总则、地方平政院、中央平政院三章；第二编平政院及监察厅之官吏，其下包括第一章评事及监察官及第二章书记官两章；第三编平政院及监察厅事务之处理，其下无分章；第四编平政院及监察厅行政之监督，其下无分章；附则。草案C共二十三条，未分章节；草案D与《平政院编制讼》均为二十九条，未分章节。

从各文本内容来看，草案A系将平政院组织规范与行政诉讼规则合并规定于同一部法律之中，是平政院组织法与行政诉讼法的混合体。其余草案及《编制令》均为单纯的平政院组织法，仅规定了平政院的组织规范，并未涉及行政诉讼内容。草案D的内容与《编制令》已经十分接近，除少数条文略有修改以及平政院成员名称有所不同之外，大部分内容与《编制令》完全相同。

二、平政院的组织体系

平政院组织体系涉及两个方面的问题：其一为平政院纵向的组织体系；其二为平政院内部的机构设置。

（一）平政院：一级制或者二级制

作为规范行政行为、救济公民权益的制度，行政诉讼的审级越多越有利于保障人民权益。但在20世纪初期，行政诉讼制度在西方国家也是初步建立，各国对于行政诉讼的审级规定不尽相同。如法国采用的是二级制、德国采用的是三级制，日本、奥地利则实行的是一级制。在《编制令》起草之时，最先效仿法、德制度，因而在草案A中，行政诉讼审判即采用多级制。其第一条规定：“行政审判权于平政院行之。设平政院于北京，为最高级；省为中级，以该省参事会行之；于县为初级，以该县参事会行之。”平政院、省参事会、县参事会各有审理初审案件的权限，而平政院和省参事会分别又是省参事会和县参事会上诉案件的终审机关。因而草案A所构建的行政诉讼体制是一个三级二审的模式，行政诉讼案件的审理分别由平政院、省参事会、县参事会管辖，省参事会、县参事会审理的案件又可分别上诉于平政院及省参事会进行二审，第二审即为终审，设于北京的平政院对于案件的一审即为终审。虽然行政诉讼采用的是三级二审的模式，但是平政院却只有一级，除在北京设置一所平政院外，并未再另行设置下级平政院。

草案B与草案A类似，也采用了多级制的行政诉讼模式。但与草案A不同的是，草案B并未将下级行政审判权委予地方机关，而是直接规定在地方设立地方平政院。其第一条规定：“平政院分二级如左：一、地方平政院；二、中央平政院。”草案B构建起来的行政诉讼体制是一个二级二审的模式，行政诉讼案件管辖权由中央平政院与地方平政院分享，对地方平政院初审案件裁决不服可上告于中央平政院。同时中央平政院与地方平政院均有初审即终审案件的管辖权，对地方平政院所受理的此类案件，当事人在裁决作出后无权提起上诉。

对于地方平政院的设置，从《编制令》起草之初就存在反对的声音，1912年11月，法制局拟定行政审判法草案，其中规定了地方平政院的设置，草案在提交国务会议讨论时，国务会议即认为“中央平政院自应设立专署，任命院员，惟各省地方平政院遍行设备，经费上实有未给。”故“除中央独立专署外，各省平政院仍听各省行政官与司法官自行组织指定处所，不另设专署专官以节费用。”：6]此种反对设置地方平政院的声音影响了此后草案的制定。因而在草案C与草案D以及《编制令》中，平政院的设置从多级转变为了一级，仅在中央设置一所平政院，地方不再设置。相应地，原本实行多级审判的行政诉讼制度，也转变为了一审终审。

（二）监察机构的从无到有

《临时约法》对于平政院和行政诉讼的规定相当笼统，平政院拥有行政诉讼案件审判权，但其是否可以兼有其他职权，则并未规定。这就为立法机关的自由处理提供了空间。

在最早的草案A中，平政院是一个单纯的行政审判机关。但在随后的各草案中，平政院机构设置开始发生变化，除设立职掌审判的机构外，还添设了负责监督告发官吏的监察机构。在此后的各草案中，所设监察机构均直接称为监察厅。

监察制度在中国历代政治中发挥着较为有效的监督官吏，维持政权稳定的作用，因而民初的立法者们对此类制度当然不愿抛弃。由于行政诉讼制度能够起到监督官吏的任用，从客观效果上类似于监察制度，所以将二者归于一个机关之内也是顺理成章的事。

从草案内容趋势可以看出，在平政院中设置监察机构已经成为了定论，因而正式颁布的《编制令》中同样也规定了此项内容。但与各草案不同的是，《编制令》并未直接采用监察厅这一名称，而是采用了另一名称：肃政厅。

三、平政院的职能

（一）审判职能

平政院从其创设之初即首先被确定为一个职掌行政审判的机关，因而在《编制令》起草过程中，各草案基本都将平政院职能的重心放在行政诉讼审判上。在草案A中，第一条即明确规定：“行政审判权于平政院行之。”草案B第二条规定：“平政院审判行政诉讼案件，但以法律属于特别机关管辖者不在此限。”草案D与《编制讼》第一条规定：平政院“依行政诉讼条例、纠弹条例及其他法令之规定掌审理行政诉讼事件及纠弹事件，但以法令属于特别机关管辖者不在此限。”唯一例外的是草案C，在草案C中平政院被设定为一个纯粹的监察机构，因而并无行政诉讼审判的规定。

从行政诉讼提起的方式来看，在草案A与草案B中，行政诉讼只能由人民自行提起。而在草案D与《编制令》中，则规定除人民主动提起行政诉讼外，监察官（肃政史）有权就行政诉讼事件向平政院提起行政诉讼。草案D第八条规定：“平政院监察官依行政诉讼条例之规定，就行政诉讼事件对于平政院提起行政诉讼。”《编制令》第八条规定：“平政院肃政史于人民未陈诉之事件，得依行政诉讼条例之规定，对于平政院提起行政诉讼。”比较草案D与《编制令》的规定可以发现，草案D中监察官提起行政诉讼并无条件限制，而在《编制令》中，平政院则只能就“人民未陈诉之事件”提起行政诉讼，缩小了肃政史提起行政诉讼的范围。这一变化提高了人民在行政诉讼中的地位，同时也更符合行政诉讼救济权利的目的。

除审判行政诉讼案件之外，草案C、草案D及《编制令》中平政院还拥有审判纠弹案件的权力。草案C第一条规定：“平政院直隶于大总统，统掌纠弹及审判行政官吏违法事件。前项所称官吏违法事件，以有左列各项情形之一者为限：一、行贿受贿；二、显然违反宪法或与宪法相等之法律；三、滥用威权；四、废弛职务。”从此条有关平政院职权的规定内容来看，平政院所审理的案件均为纠弹官吏的案件。草案D和《编制令》也明确规定平政院审理纠弹案件的职权。而草案B规定了监察官有权就单纯违法、违法并侵害权利及单纯侵害权利的行政事件依告发或以职权提起诉讼，但此处诉讼并未明确系何种性质的诉讼，也没有规定向哪一机关起诉。由于条文内容规定并不严谨，所以无法判断在该草案中平政院是否拥有审判监察案件的权力。

（二）监察职能

作为平政院重要的职能之一，除草案A因不设监察机构无此规定外，其后各文本都将监察职能作为其重要内容。

草案B规定：监察厅设置监察官。其职权有：就于行政事件之单纯违法者，依告发或以职权提起诉讼；就于行政事件之违法并侵害权利者，依告诉或以职权提起诉讼；就于行政事件之单纯侵害权利者，依告诉（或以职权）提起诉讼；监视裁决之执行。草案C规定的监察官职权包括：大总统特交平政院查办之官吏违法事件，应按实查呈覆大总统核夺；平政院监察官自行发见之官吏违法事件，应一面具呈向大总统纠弹，一面报告平政院；人民向平政院陈诉之官吏违法事件，应斟酌情形轻重或呈向大总统纠弹或呈向平政院纠弹或批斥不允；遇有情节重大关系治未便泄露案情者，准密呈大总统核夺。草案D规定：平政院监察官依纠弹条例纠弹行政官吏之违反宪法、行贿受贿、滥用威权、玩视民瘼事件。并有权监视执行平政院之裁决。此外，各文本还明文规定监察机构独立于平政院行使权力，监察官不得干涉审理或兼审理事务。

从各文本的内容来看，监察机构始终被赋予的职权首先为监督行政机关活动及监督官吏违法的权力，这也是监察机构最主要的职能。其次，除草案c之外，均赋予了监察机构监督平政院裁决执行的权力。再次，各文本均规定监察机构对于平政院职权独立，不受平政院指挥。由此可见监察机构虽在机构上隶属于平政院，但在职权上，则完全是一个独立的机关。此种设置，能够有效保障监察机构监督官吏权力的行使，避免因监察活动受到非法干预削弱其监督效力。最后，各文本均规定了监察机构不得干涉审判或兼掌审判事务，以保障平政院裁决的公正性，防止纠弹权与审判权合一导致平政院中立地位的丧失。

四、平政院的成员

（一）成员称谓

对于平政院成员应冠以何种称谓，各文本的规定各有差异。草案A中，平政院成员除院长外称为评事，职掌审判事务；草案B同样将平政院有审判权的成员称为评事，同时对增加的职掌监察的成员称为监察官；在草案c与草案D中，评事的称谓被更改为判事，监察官的称谓则被保留了下来；而在《编制令》中，判事的称谓重新被评事所取代，但监察官却被改称肃政史。

从成员称谓的选择与变化过程，可以看出中国传统政治思想对当时立法者的深刻影响。评事在民国之前即是官名，负责决断疑狱。肃政史这一称谓如前所述，则来源于唐朝时设置的肃政台及元朝时设置的肃政兼访司。而判事一词在汉语中为动词，指审理、裁决狱讼，其作为名词指代裁决官则出自于日本《裁判所构成法》，为法官的旧称。监察官一词在民国之前并无相应官职设置，但从隋朝开始有监察御史的设置，负责监察百官、巡视郡县、纠正刑狱、肃整朝仪等事务。可见除判事为直接借鉴于日本外，其他称谓均源于中国传统政治法律文化。民国初年虽然着力建立的是现代化的政治与法律制度，但传统政治法律文化已经深刻影响了当时的立法者，因而其所构建起来的必然是融合了传统中国政治法律思想与西方现代法治理念的混合制度。

（二）成员人数

草案A第三条规定：“院长一人，特任；评事简任二人、荐任十二人。”草案B中对于评事及监察官的人数则并未直接规定，而是在第十八条规定：“评事及监察官之总员额以教令定之。”草案C第十一条规定了判事及监察官的员额：判事十四人，监察官十六人。草案D《与编制讼》规定的人数为：判事（评事）十五人，监察官（肃政史）十六人。

从各文本的规定可以看出，除草案B采取了半开放式规范将评事及监察官人数的决定权委之以总统外，其余文本都直接规定了人数。

（三）任职资格

草案A第四条规定，院长、评事须年满三十岁且须任荐任以上行政官五年以上或任司法官五年以上。草案B在第二十七条规定评事及监察官须年满三十岁，且任荐任以上行政官二年以上或任司法官二年以上。草案c则在第十二条中规定非满年三十五岁以上者，不能充平政院判事及监察官。而第十五条又规定：判事任职资格为现任或曾任荐任以上行政官而有经验者、现任或曾任司法官而有经验者，及在京重要会议机关成员；监察官的任职资格为现任荐任以上行政官而有经验者及现任或曾任简任以上司法官而有经验者。草案D第十四条规定了判事及监察官任职资格：判事及监察官须年满三十岁，且须任荐任以上行政职二年以上或任司法职二年以上。《编制令》中的有关评事及肃政史的任职资卡各与规定在第十四条：“平政院评事及肃政史须年满三十岁具有左列资格之一：一、任荐以上行政职三年以上著有成绩者；二、任司法职二年以上著有成绩者。”与草案D相比，其条件更为严格，除有任职年限限制外，还要求工作著有成绩。

比较各文本有关评事（判事）及监察官（肃政史）任职资格可以发现，各文本均对年龄作了限制，都要求在三十岁以上，草案C则要求在三十五岁以上。同时各草案都对评事及监察官任职经历作了限制，必须为曾任或现任荐任以上行政官或司法官，且规定了任职年限，从五年到两年不等。如此规定的原因在于，平政院的主要职权为审理行政诉讼案件与监察官吏，无论是行政诉讼案件的审判还是监督行政机关和官员活动，都需要具备专门的知识与丰富的实践经验，否则无法胜任。因而才需要在年龄与任职经历方面作出严格规定。

（四）任职限制

为了确保平政院成员能够公正地履行职责，各文本都规定了成员在任职期间禁止作为的事项。

草案A第七条规定：“院长、评事在职中不得为左列事项：一、于职务外干预政事；二、政党员、政社员、国会及地方议会议员；三、经营商业及官吏不应为之业务；四、除兼任外受俸给或有酬报之公务。”草案B第三十三条规定：“评事及监察官在职中不得为左列事项：一、为政党党员、政会会员、地方议会议员；二、为律师；三、除法令有特别规定外就有给之公职；四、除第一款以外之干预政事；五、经营商业及官吏不应为之业务。”草案D第十九条规定：“平政院判事及监察官在职中不得为左列事项：一、政治结社及政谈集会之社员或会员；二、国会及地方议会议员；三、律师。”《平政院编制令》第十九条又在草案D的基础上增加了一项“商业之执事人”。草案C对此没有规定。

从各文本规定来看，对于评事及监察官任职期间的限制相较于一般文官而言更接近于对司法官的要求，前期草案的规定几乎为法院编制法的照搬，后期草案及《编制令》方根据评事及监察官的文官性质，作了一定的调整。之所以有此限制，在于确保平政院的中立性，使平政院成员在政治、职业、利益各方面均保持中立，从而保障其活动的公正性。

（五）身份保障

为保障行政审判权与监察权不受不当干预，首先必须防止其他机关及个人对平政院成员施加影响，确保平政院成员身份权利不受任意干预。为达到此目的，各草案与《编制令》均仿效司法官的身份保障制度为平政院成员构建了健全的身份保障体系。

如草案A规定：院长、评事非出于本人之意，不得转职、停职、解职及减俸。院长、评事因身体伤废或精神衰弱不能任职者，得依平政院总会议决，咨由国务总理呈请退职。草案B规定评事及监察官简任或荐任终身任官。评事及监察官非受刑法之宣告及惩戒之处分，不得反其意免官、转官、转职及减俸。评事及监察官若因精神衰弱及其他不可避之障碍致不能执务时，经中央平政院总会之议决，由中央平政院长经由国务总理呈请大总统命其退职。草案C规定：平政院判事及监察官非受刑法之宣告及惩戒之处分，不得强令退职留职或减俸。平政院判事及监察官若因精神衰弱及其他不治之障碍致不能执职务时，由平政院长呈请大总统命其退职。草案D与《编制令》规定：平政院判事（评事）及监察官（肃政史）非受刑法之宣告及惩戒之处分，不得强令退职、转职及减俸。平政院判事及监察官若因精神衰弱及其他不治之障碍致不能执务时，由平政院长呈请大总统命其退职。

各文本在直接规定了评事及监察官不得违反其意志变更职务及减少薪俸的同时，还列举出例外情形，主要包括：受刑事处罚、受惩戒处罚、受惩戒调查、受刑事追诉、患精神衰弱或其他疾病导致不能执行职务等情形。此外，各文本还都规定了平政院评事或监察官在受到刑事追诉或惩戒调查时，仍给予一半的薪俸，以防止追诉及调查程序成为干预评事及监察官履行职务的手段。

（六）选任方式

草案A第三条规定平政院设院长一人，为特任职。因而院长的任命只能由大总统以特令任命。而评事则由院长报国务总理呈请大总统任命。草案B规定：中央平政院长、中央平政院监察厅总监察长，由大总统于简任评事或监察官中特任之。中央平政院评议部长、地方平政院长，地方平政院监察厅监察长，中央平政院评事、监察厅监察官，地方平政院评事及监察官，由中央平政院长经由国务总理呈请大总统任命。草案C规定：平政院长、监察厅监察长由大总统特任之。平政院庭长由平政院长开列平政院判事衔名，呈请大总统任命。平政院判事由平政院长会同各部长，密荐现任或曾任以上行政官而有经验者二十五人，呈请大总统任命五人；由大理院长会同司法部长密荐现任或曾任司法官而有经验者十人，呈请大总统任命五人；由在京重要会议机关互选八人，呈请大总统任命四人。平政院监察官由平政院长会同各部长，保荐现任荐任以上行政官而有经验者四十人，呈请大总统任命八人；由大理院长会同司法部长保荐现任或曾任简任以上司法官而有经验者十六人，呈请大总统任命八人。草案D规定：平政院院长、监察厅监察长由大总统任命。平政院庭长由平政院院长开列平政院判事，呈请大总统任命。平政院判事及监察官，由平政院长、各部部长、大理院院长及高等咨询机关密荐具有第十四条资格之一者，呈由大总统选择任命。《编制令》除第十八条删去“密荐规则另定之”的规定外，其余与草案D相同。

从各文本的规定内容来看，平政院院长及肃政厅都肃政史（总监察长）的任命方式是一致的，都是由大总统直接任命。而对于评事（判事）及肃政史（监察官）而言，则各文本略有不同。草案A中评事系由院长咨由国务总理呈请（大总统）任命。草案B与草案A类似，也是由中央平政院长经由国务总理呈请大总统任命。其余文本则规定了由多个机构共同或分别提出候选人，由大总统选择任命的方式。相比较而言，草案A与草案B所规定的任命方式与一般文官的任用程序类似，而其余文本规定的方式则另辟蹊径，体现了平政院这一机构在政治体系中的特殊地位。

五、审判组织的构成

在审判组织的组成上，各文本规定分别如下：草案A第十一条规定：“院长、评事掌审判行政诉讼。院长得命评事为审判长，亦得自为审判长。”第十二条规定：“平政院设第一、第二两庭，各置庭长一人，指挥该庭事务并监督之。庭长由简任评事中选充。庭长及评事之庭属每年更易一次，由院长定之。”草案B第三条规定：“地方平政院权以评事三人之评议部行之。地方平政院审判初审即终审之案件，院长得因其案件情形增加评事为五人。”第四条规定：“中央平政院审判权以评事五人之评议部行之，但院长得因其案件情形增加评事为七人。”第二十条规定：“地方平政院之评议部为一部以上三部以下，经中央平政院总会之以决议院令定之。”第二十三条规定：“中央平政院之评议部为二部以上五部以下，经中央平政院总会之决议以院令定之。”草案C第二条规定：“平政院之审判以平政院判事七人组织之庭行之。”草案D第二条规定：“平政院审理权以平政院判事五人组织之庭行之。前项之判事每庭须有由司法职出身者一人或二人。”第四条规定：“平政院置三庭。每庭以平政院判事一人为庭长，指挥监督该庭事务。”《编制令》规定与草案D相同。

从各文本内容来看，其共同点在于平政院审判权均由一定数量评事组织的审判庭行使，每庭设置庭长（或部长）一人，不存在评事一人独立审判的情形。而其不同点则有如下几点：

1．审判庭评事数量不同。草案A规定初审为三人以上，终审为五人以上，且须为奇数；草案B规定中央平政院审理案件为五人，必要时可增至七人，地方平政院审判案件为三人，必要时可增至五人；草案C为七人；草案D及《编制令》为五人。

2．审判庭数量不同。草案A中审判庭为两个；草案B中中央平政院评议部为二至五部，地方平政院评议部为一至三部；草案C未规定审判庭数量；草案D与《编制令》均将审判庭限定为三个。

3．院长能否参与审判不同。草案A中规定院长可以参与审判，草案B第七条规定院长可兼任审判部部长，因而也可推定其有权参与审判。其余文本中院长均不直接参与审判。

4．审判庭成员是否固定不同。草案A明确规定了庭长及评事的庭属每年更换一次，而其余草案则并未就此做出规定。

5．审判庭评事身份有无特别限制不同。草案D与《编制令》均明确规定了平政院各庭必须有由司法职出身评事一人或二人。

这些规定的目的都在于保障平政院审判职能的公平、公正实施。由于平政院并非普通的行政机构，而是一个兼有行政与司法权力的特别机关，因而其审判活动必然具有极强的司法特征，如果缺乏必要的司法经验与知识，其审判的合法性与正当性必然有所削弱。

六、评价与启示

20世纪初，内忧外患迫使中国不得不在政治、法律领域走上“西化”的道路，为了救亡图存，中国人不得不全面移植西方先进的政法制度。“如果说直接移植西方法律是西化的典范，那么中国近代司法却没有直接进行全而西化，近代司法考虑了中国本土的适应性，希望采取渐进式的转变。”

平政院是中国第一个行政裁判机关。虽然行政裁判制度产生于西方，但平政院制度却并非对西方行政裁判制度的简单模仿。从平政院组织规范起草制定的过程来看，它是一个不断将中国政治法律文化与西方行政裁判制度融合的过程。最初的草案虽然能够从“评事”等称谓中看出些许中国传统政治法律文化的影子，但是平政院制度基本上是对国外制度的模仿，没有多少创新之处。后来各草案规定了监察机构后，使得平政院制度的本土特色逐渐明显。到最后在《编制令》中，平政院除了设有监察机构肃政厅职掌纠弹事务之外，行政诉讼制度也因肃政厅的设置而有所创新，使其最终成为了一个在当时世界上独具特色的行政裁判机关。

平政院组织规范的起草同时也是一个根据国情对外国行政裁判制度选择性移植的过程。平政院制度对外国行政裁判制度的移植并非盲目照单接收，而是有选择的，并且会根据本国实际情况进行相应调整。地方平政院的从有到无，成员资格的变化等许多方面都是根据实际需要调整的结果。正是因为平政院并非对大陆法系行政裁判制度的简单移植，而是根据本国国情进行了调整，并且融合了中国传统政治法律文化对西方制度进行了创新。所以这一制度在建立后取得了较好的运行效果。

《编制令》及各草案对中国当前行政诉讼制度改革颇具借鉴意义。一方面，从宏观角度来看，法律主要通过借鉴而发展，法律移植是“一项制度发展的捷径”，法律移植正是从清末开始直到今天中国法律现代化的一条捷径。但是，产生于西方背景之下的大陆法系抑或英美法系的法律制度，其生长的土壤、面对的问题、所处的环境与中国本身情况是大相径庭的。因此，直接的法律移植往往只能移植其形，而无法移植其魂，导致外国制度在中国的水土不服。所以，国外制度的借鉴必须考虑其在中国特殊的政治、文化、社会等国情之下的可行性，必须对其进行中国化的改造。另一方面，从微观角度来看，各文本中的许多内容都可以成为今天行政诉讼制度的重要参考。首先，各文本所构建的是一个脱离于普通司法机关之外的独立的行政裁判机关。这是对大陆法系特别裁判机关模式（行政法院模式）的采纳，与当时除英美等少数国家之外的多数西方国家行政裁判制度基本相同。平政院制度建立起来之后，其十四年的司法实践证明了特别行政裁判机关模式在中国是能够成功实施的，因此后来国民政府也采用了此一模式，建立了行政法院制度。此一模式今天台湾地区仍在沿用，并取得了成功。有鉴于此，参考平政院与行政法院的成功实践，建立独立的行政法院系统，使行政审判机关摆脱地方政府干预，增强其独立性，不失为中国行政诉讼制度改革的另一选择。其次，为了保障成员的独立地位，各文本都建立了较为完善的身份保障制度。除特定情形之外，禁止强制免除、变更职务，禁止降低其薪酬。与此相比，中国当前法官制度缺乏完善的法官身份保障规定，法官无法充分保障其身份地位，独立性必然受到影响。再次，为了保证成员在审判与临察活动中的中立地位，防止司法不公，各文本还对成员在任职期间的活动作了限制，如禁止成为政党、政治团体成员，禁止兼任国会及地方议会议员等。同样，在当前法官制度中也缺乏类似规定。最后，在草案D及《编制令》中还规定了监察厅（肃政厅）有权提起行政诉讼，虽然在草案及《编制令》中，对此并未予以细化，但这一开创性的制度设计，对今天行政诉讼制度改革仍然具有重要的借鉴价值，它能够为行政公益诉讼制度的建立提供参考。

总之，平政院组织规范的起草制定从一开始就将中国传统政治法律文化融入了西方现代法律制度之中，根据本国国情对移植于外国的行政裁判制度进行了修正。正是因为这种务实的态度，使得平政院这一制度在当时混乱的时局中能够一直稳定运行。而各草案中的规定虽然最后并未全部成为正式立法，但仍然能够为今天中国行政诉讼制度的改革提供诸多借鉴。