影子银行的风险与法律监管：中国概念与美国经验

白晨航

（中华联合保险控股股份有限公司，北京100032）

摘要：虽然影子银行已经成为我国金融法律实践中的重要现象，但受制于各种原因，学术界并未给予该现象以足够的对待。然而，一旦缺乏足够的理论研究，那么影于银行当中必然蕴含的各种金融风险——信用风险、流动性风险以至于系统性风险，必然会因为缺乏有效的金融监管体系，不但会在中国出现，而且也有机会引发美国式的整体金融危机。因此，无论是理论上还是实践上，都有必要仔细讨论影子银行的概念，以及其得以在中国产生的社会背景和经济原因；而且，也只有明确这些方面的问题，才能设计出一套行之有效的监管机制，尤其是以法律规制为中心的金融监管机制。与此同时，由于美国在长期的实践中已经形成了完整的理沦与有效的制度设计，因此运用比较法学的研究方法，借鉴美国的理论和实践的做法无可避免。

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关键词 ：影子银行；合规；金融监管；存款保险；功能性监管

中图分类号：DF438.1 文献标识码：A 文章编号：1002-3933(2015)08-0002-16

导言

根据中国社会科学院金融所2014年5月发布的报告显示，中国广义影子银行体系规模约合4.4万亿美元，占银行业全部资产的比重约19%。而据穆迪2013年发表的评估报告显示，中国影子银行融资规模早在2012年就已经达到4.8万亿美元，占当年国民生产总值的一半以上。可以说，影子银行近些年来已经成为中国金融业中相当严重的一个问题，而且逐渐被金融监管机构予以注意，虽然我国政府一直以来否认中国存在影子银行现象，国务院《关于加强影子银行监管有关问题的通知》（国办发[ 2013] 107号文）（以下简称：“107号文”）的下发，结束了“否认影子银行”的童话，因为107号文不仅客观地承认了影子银行在中国的实际存在，而且也从专业角度对中国现有的影子银行进行了类型划分。107号文下发不久，结合年初的信托危机，中国银行业监督管理委员会（以下简称：“银监会”）于2014年4月下发了《关于信托公司风险监管的指导意见》（银监办发[ 2014] 99号文，以下简称：99号指引），加强了对影子银行最为典型的类型——信托公司的风险监管。

影子银行在整体的经济运行中似乎同时发挥着积极正向的和消极负面的两种作用，而且两种作用之间的博弈交互影响着金融体系的创新与稳定。从积极方面来看，作为对传统银行体系的辅助手段，影子银行的融资功能成为重要的“脱媒”工具，带来了金融创新并在一定程度上提高了融资效率；但如果从消极方面来看，影子银行及其运行蕴含着巨大风险，当我们回顾2008年发生在美国的系统性金融危机（“2008年金融危机”），不难说影子银行是推手之一。

有人认为，中国的影子银行远不如当时引发2008年金融危机的美国影子银行复杂，而且潜在的危害性也更小。根据金融稳定委员会（以下简称：“FSB”）的统计数据显示，美国是全球影子银行占比最大的国家，且因为中国的储蓄总额远远大于美国，因此，影子银行在中国撼动整个金融体系的能力还是非常有限的。然而，某些迹象表明，影子银行不仅将在中国引发不可预见的系统性风险，而且也有可能影响实体经济运行。2014年伊始，中国的金融体系内已经发生的信托产品及公司债违约案例，都与影子银行有着或多或少的关系，他们不仅对中国金融体系的安全性和稳健性提出挑战，同时也是一个很明显的风险信号，让我们不得不思考：在中国什么是影子银行？导致影子银行在中国的快速发展的原因是什么？影子银行对中国的金融体系有着怎样的潜在风险？那么，监管机构应当如何以及在何种程度上监督和控制影子银行潜在的风险？

一、什么是中国的影子银行

应该说，107号文作为中国影子银行研究进程中的一个重要标志，不但表明中国的监管者承认影子银行的存在，认识到影子银行已经引发了严重的问题和风险，同时也让我们看到中国监管对影子银行的研究相当的不足。实际上，107号文并没有对影子银行做出明确的定义，只是通过对影子银行进行的类型划分，间接地诠释了什么是影子银行，并笼统地将“传统银行之外的中介机构和业务”称为影子银行。但是，如果我们深入地分析和研究影子银行在中国兴起的原因，找到风险点并对其进行合理监管，现有107号文的定义显然是远远不够的c所以，本文认为国际货币基金组织（以下简称：“IMF”）对影子银行的定义相对科学，中国同样应当予以借鉴。因此，本文将在IMF对影子银行定义的基础上分析和定义中国的影子银行。

（一）影子银行的定义

从理论的角度来看，无论中国还是美国，对于影子银行的定义应当是统一的。即便在学者和监管者之间对影子银行的定义存在着一定的差异，但这并不妨碍我们由此对这类“金融机构”得出一个相对准确和科学的定义。对于影子银行，在学者中较为普遍的一种认识来自于经济学家和投资经理人Paul MaCulley的定义，他认为“影子银行”指“所有杠杆化非银行的并由字母缩写表现的投资渠道、工具或者结构”。这种定义大概最接近结构性融资的领域，因为结构性融资的原理就是在利用这类渠道、工具或者结构所形成载体（统称为特殊目的实体或[SPEJ）。

同为监管机构，在国际货币基金组织（以下简称：[IMF]）于2014年2月推出的关于影子银行报告之前，有关影子银行的权威定义来自FSB的研究报告。FSB将影子银行定义为：“在正规银行体系之外的与信用中介全部或者部分有关的机构和活动”，这是一个具有重要意义的研究基准，而且已经被频繁使用到有关影子银行的著作和研究中。然而，针对FSB的定义，IMF认为该定义具有两个缺点。首先，此定义有可能包括并未被普遍公认的影子银行，如融资租赁公司，以信用交易为导向的对冲基金，公司税务工具等，虽然这些早已存在并在很大程度上不受监管的金融公司同时也起到了信用中介的媒质作用；其次，FSB的定义主要涵盖了那些现有银行监管体系之外的影子银行及其行为。然而在实践中，很多影子银行活动，例如为资产证券化SIV提供流动资金、从事抵押贷款的商业银行、证券回购交易业务等都是在银行内部操作，尤其是在那些较为大型的系统性金融机构。这两个原因导致FSB对影子银行的定义缺乏内见性，如果从操作的角度来评判，实用性也稍显欠缺。

因此，IMF采用了“功能性”的做法来定义影子银行，并认为“除了传统银行体系，所有类似银行一样需要来自私营的( Private)或者公有(Public)性质支撑(Backstop)的金融活动统称影子银行”③。应当说，这个定义克服了FSB对影子银行定义所涉及到的上述两个缺点。首先，它涵盖了全部或部分涉及影子银行的机构和融资行为。其次，它既包括了银行体系外，也涵盖了涉及到传统银行领域的影子银行活动，并巧妙地引入了“功能性”的理念，将着眼点落在了与传统银行体系不同的特点和运作上。

采用“功能性”的定义模式不仅适用于美国的影子银行，同样也适用于中国的影子银行和行为。而且，从字面上，我们很容易理解“影子银行”虽然称之为“银行”，但却并非监管机构批设的银行或者金融机构，只是其从功能上起到了类似于传统银行在期限、信用、流动性等方面能够起到的“媒介”作用。至于“影子”就更不难理解，意味着此类机构或者业务均出于监管之外，较为隐蔽。此外，也不难发现几乎所有的影子银行都会在业务运作上与传统的银行系统有着千丝万缕的对接。

例如，余额宝——一种第三方网上支付平台，它是用来证明影子银行紧贴着传统银行系统的最好例证。首先，从理论上来讲，余额宝属于运营于传统银行体系之外的，同样起到了类似银行的媒质作用的以投资产品形式运作，但间接提到“吸储”作用的一种影子银行产品。其次，几乎所有的余额宝的交易或者由余额宝管理的资金都要通过银行的渠道来进行运转。这也是为什么余额宝可以对外宣称“高利润，低风险”，并因此在短时间内吸引了大批投资者。至于余额宝的利润来源，就笔者分析，虽然余额宝的门槛较低，但因其聚集了大量散户投资着的资金，对于传统银行有着较强的议价能力，并利用国内银行业目前所处“钱荒”状态，通过投资“协议存款”等稳健性高收益率产品获得较高收益⑤。从余额宝的实际运行效果上来看，即便可以将其定义为货币基金或者叫共同基金，但如果我们只着眼于该产品运作的第一个阶段，将其归入非法吸储可能也并不为过。从风险的角度来分析，由于所有通过网络平台聚集的资金最终都要进入了传统的银行体系，风险从根本上还是归结于传统的银行体系，银行在余额宝的运作中成为IMF定义中所提及的私营化的支撑( Private Backstop)。其实，由传统银行推出的银行理财产品，也属于类似的影子银行产品，与余额宝同属于货币市场共同基金。这种影子银行产品是由传统的银行直接发行，通常都在银行资产负债表外运作，属于IMF定义中所提及的需要公有化支撑(Public Back-stop)的影子银行产品。

因此，通过对余额宝和银行理财产品的分析，本文将以IMF对影子银行的定义为基础，展开后续对中国影子银行的分析和探讨。理由主要在于：IMF定义不仅着眼于“功能性”的划分，相较于FSB注重于将影子银行定义为“存在于银行监管体系之外的信用中介机构或者业务活动”，IMF的定义将存在于银行体系内的、具有影子银行产品相同功能的，例如理财产品也涵盖其中。这对于我们更深入地评估中国的影子银行体系，明确影子银行的内涵有着十分重要的理论意义。

（二）中国影子银行的构成（外延）

根据美国联邦储备委员会（以下简称：“美联储”）的研究报告，将美国的影子银行体系划分为三类：一是政府资助的影子银行( government - sponsored enterprises)，例如房利美(the FederalNational Mortgage Association，简称“Fannie Mae”)和房地美(the Federal Home Loan Mortgage Cor-poration，简称“Freddie Mac”)；二是存在于传统银行系统“内部”的影子银行子系统，例如由银行控股公司运作的表外资产证券化产品以及资产管理产品；三是存在于传统银行“外部”的影子银行子系统④，这里的“外部”还不仅仅指银行外部，还指那些在美国境外的影子银行机构或者业务，如各类起到信用中介作用的券商、非银行专业中介机构等。因为中国目前没有类似房利美和房地美政这种政府资助的影子银行，但是在实践中，我们还是可以套用美联储的分类方法，借鉴上述第二、三类分类方式，将中国影子银行分为存在于传统银行系统内的和系统外两种。然而，这种划分方式显然不够全面，因为在中国的经济和金融领域内，还存在着虽然未被中国法律认可，但是却在法定的金融机构之外起到了信用中介、期限错配和流动性转换这样典型的影子银行机构和产品。

那么，什么构成了中国的银子银行？该怎样明确影子银行的外延，这对于明确后续所需讨论的影子银行的监管问题至关重要。根据107号文，中国影子银行可归纳为三个组成部分：一是无金融牌照、无监管的信用中介机构，包括新型网络金融公司，第三方理财机构等；二是无金融牌照，金融监管不足的信用中介机构，包括融资性担保公司、小额贷款公司等；三是有金融牌照也在金融监管之下的金融机构，但是缺乏或者根本没有被监管到的某类金融产品，例如货币市场基金，资产证券化及部分银行理财产品。

实际上，这种分类仍然不能反映影子银行在中国的全貌。如果根据影子银行机构本身的特性及其所提供的产品来考虑，而不仅仅从这些机构所受到的监管程度来判断，107号文忽略了几种典型的影子银行机构，例如，信托公司、典当行、保险公司及其相应产品，甚至于我们还要考虑目前已经在经济运行中起到信用中介作用但尚未被立法认可的两类主体——民间借贷…以及地下钱庄。首先，就民间借贷而言，作为中国影子银行体系中较为典型的存在形式，基本是以非法“高利贷”运作模式在流通领域提供着融通资金、信用中介的作用②。显然，这种方式从合法性角度显然得不到肯定性的答案。尽管央行开通温州市作为试验区而且《温州市民间融资管理条例》及其《实施细则》也在2014年3月后陆续试行，但这并不意味着民间借贷在全国已经放开。放行温州的做法虽然能够释放影子银行的部分风险，但是如果从长远的治理和监管角度而言，将民间借贷彻底合法化并将其纳入有效的监管体系之内才是解决目前其“影子”身份和风险的根本。其次，除了民间借贷，地下钱庄也是非法营运的影子金融实体。这些实体不仅非法吸收存款和发放高利贷，同时也是洗钱的重要渠道。与民间借贷类似，1998年颁布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》明确将“地下钱庄”定义为非法金融金融机构。但就其“影子银行”身份，早已被国外的媒体和学者确认。他们认为，“中国影子银行有着各种伪装。最基本的就是非法地下钱庄，主要分布于沿海富裕地区，向被主流银行忽略的小企业提供高息贷款”。

显然，如果运用上述的“功能性”影子银行定义，中国影子银行无论从广度还是深度上来讲，并非只有107号文已经归纳出的那几种类型和表现形式。民间借贷和地下钱庄实际上已经起到了影子银行的功能，是中国影子银行的组成部分，只是因其身份的“非法性”并未被107号文所认可并加以回避，但是，如果想要从根本上治理和监管影子银行，应当将民间借贷和地下钱庄等非法金融机构纳入到监管者或者立法者的研究或者考虑视野之中，因而准确定位、分析影子银行的成因、风险点并对其进行综合、有效的监管和治理。

二、中国影子银行兴起的原因

（一）应对2008年经济危机：四万亿救市计划与影子银行的滋生

为了应对2008年全球金融危机的负面影响、促进实体经济发展并拉动内需，我国政府提出了投资四万亿元人民币（约合5，860亿美元）的救市计划。其中，有l万亿元由中央直接投资，同时也带动了地方、企业和金融机构贷款等多元投资，并分为将该笔资金陆续投入到基础设施建设、保障性住房项目、高速铁路建设、改善农村生活条件医疗卫生服务等七个主投资领域。不可否认，这一政策的确帮助我国经济暂时性避免了2008年美国金融危机的冲击，并保证了GDP持续稳定的增长速度，有着相当重要的正面作用和意义。但是，该救市计划同样也给我国经济带来了产能过剩、经济结构失衡、通货膨胀等较为负面的影响。2009年以后，为了应对产能过剩问题，央行出台了控制贷款规模的政策。因此，加大了企业从传统银行获得融资的难度。从而，促使部分企业为了保证流通性以及企业运转，转向通过影子银行融资。中国的影子银行从2009年之后开始呈现加速度的增长态势。

（二）对于不同企业授权授信差别对待及信贷紧缩政策助推影子银行发展

与上文提及的原因相关，我国贷款结构中所具有的两个特点也促使了影子银行的兴盛。一是国有企业(SOE)和中小型企业(SME)之间从银行获得融资的机会大小有别。美国杜克大学法学院的斯蒂文，施瓦茨教授认为，中小型企业相较于国有企业，很难从传统银行获得贷款或者融资，而全国大概有70%左右的企业为中小型企业。而中国的传统银行针对中小企业的授权授信力度通常要小于那些大型国企及海外投资计划，由此，中小企业不得不寻求其他的融资渠道。相应地，这种来自于融资政策和授信待遇上的差距导致影子银行成为中小企业资金来源的重要渠道之一，中国影子银行的主体越来越多、规模越来越大。根据中国人民银行公布的社会融资规模及其分类明细显示，2013年企业直接融资与社会融资规模占比基本维持在10%-20%区间，而银行表内业务和表外业务与社会融资规模占比呈此起彼伏态势，虽然表外业务占比于6月年中时到达低谷，但年末重拾升势并创下社会融资规模占比新高，达年内占比峰值46. 12%。因此，融资性担保公司、小额贷款公司等影子银行机构在很大程度上为中小企业融资找到了渠道，同时也为金融系统的稳定性带来了巨大的风险。二是“信贷紧缩政策”。这一政策的出台与前述4万亿救市计划相关，主要是为了应对流动性过剩及某些领域的产能过剩，从而保证银行系统的安全性和稳健性。如果我们以房地产市场为例来进行分析，信贷紧缩政策造成很多房企很难从银行获得融资，促使许多房企绕道通过信托、高利贷或者其他渠道获得融资。此外，还有部分保险公司开发各类保证保险，协助提供传统银行之外的资金融通。这些传统银行之外的机构都直接或者间接地促进了我国影子银行机构和产品的激增和兴盛。

（三）利率管制及其不自由给影子银行提供了生存理由

由于较为严格的利率限制机制，一方面导致银行贷款利率浮动空间过小，另一方面也使得银行名义存款利率无法抵消通货膨胀所带来的负增长。虽然存贷差是银行盈利的传统模式，但由于利率管制为某些影子银行产品和机构提供了生存空间，例如余额宝、民间借贷等。余额宝促使银行潜在存款客户将资金投入到存取自由度高、回报率较高、号称无风险的货币资金产品中。余额宝之所以可以在短时间内有着惊人的增长速度，与目前银行同期存款利率过低不无关系。据摩根大通(JPMorgan)驻香港的首席中国经济学家朱海斌的估算，中国互联网企业吸收资金规模已达约1万亿元人民币。虽然这与中国银行业100万亿人民币的存款余额相比相形见绌。但互联网企业吸收资金总额增长之快，不仅将推动我国银行监管早日取消银行存款利率上限。与此同时，也说明影子银行侵蚀了传统银行业的利润。

与余额宝相较，传统银行为了面对日益恶化的“钱荒”，也推出了类似的影子产品——银行理财产品，该产品同样也是一款货币基金。虽然银行理财产品由银行发行，它的基本功能主要是吸引储户将存款留在银行体系内，但是理财产品从本质上是一种投资产品，属于银行表外业务。根据统计数据显示，182家银行于2013年度总共发行了44，492款银行理财产品，较前一年增加了12，104款，计划募资金额为463，302亿元，同比增速38. 41%。从银行理财产品的操作流程来看，从客户购买理财产品到实际资金划转中间有着一段时间差，因此，银行通常都会在季末、年末发行收益率较高的银行理财产品，一方面能够保证当季、当年的存款任务，消费者也会因此得到较高的投资回报，另一方面由于银行理财产品属于表外业务，它的运作基本上是在表外运转的，因此银行不需要支出资产，似乎相应的只承担或有风险。当我们套用美联储对于影子银行的定义，凡是在表外运行的，起到金融脱媒作用的产品都属于影子银行产品，那么目前我国银行体系内运转的银行理财产品不仅属于典型的影子产品，也因其多与信托产品进行绑定而聚集着不可预知的信用风险。

（四）加强房地产市场的管控，促使大量房企向影子银行系统寻求融资

房地产行业是我国经济的重要组成部分之一，近几年占我国国内生产总值(GDP)的13%左右。自2010年以来，为了控制房地产市场的泡沫，随着政府的货币紧缩政策和房地产调控政策的逐步升级，房企从银行获得贷款的标准和要求越来越为严苛。相应导致房企，尤其是信用度较低的房企很难从银行获得贷款和融资而将融资的渠道转移到民间借贷或者其他影子银行工具。也可以说房企贷款难是高利贷或者地下钱庄火爆的原因之一。

其实，即便有着严格的信贷控制，传统商业银行和其他金融机构，比如资产管理公司均已通过影子银行产品较为复杂的交易结构规避贷款限制并涉足房地产融资。虽然自从107号文下发以来，各家资产管理公司都从内部业务结构调整中控制了此类产品的份额，但是在此之前，几乎各家资产管理公司都充分利用监管套利并使用传统的银行作为渠道，设计并大量操作了一种类似美国“信用违约掉期(CDS)”的证券化产品——“金融不良债权收购业务”，由资产管理公司、实际借款人（大多数为房企）、委托贷款方，受托银行签署远期金融不良债权收购服务合同，利用资产管理公司收购不良资产的功能，通过委托贷款的形式将银行贷款注入到急待融资的房企。即便央行对信贷规模的控制，但是源于社会融资需求，譬如典型的房地产企业的流动性需求，银行也借由此类表外业务保证了未因央行调控政策而对其信贷业务规模和盈利水平造成影响。因此，这种通过由资产管理公司提供远期收购担保、银行提供委托贷款渠道的融资形式并没有让“通过控制房企的融资来调控房地产过热、房价持续升高”的策略发挥出明显的效果。虽然融资成本过高、需要提供超额担保，房企仍然可以借用影子银行体系获得相应融资。反观参与其中的各个主体，即便是传统意义上的商业银行或者资产管理公司、保险公司或者信托公司意识到此业务结构的风险，但为了获取高额的渠道费用和收益，都纷纷参与到影子银行产品的运行环节之中。据不完全的统计，此类产品在107号文下发之前约占金融资产管理公司业务的70%-80%。虽然有很多人认为影子银行并不一定会带来真正的系统性危机，但是也有很多分析和报告认为中国的影子银行问题或许将成为“雷曼”或“贝尔斯登”时刻的导火索，或者会引起类似于美国次贷危机一样的风险。

（五）消费者的心理因素及其盲目性

影子银行的产品使得市场参与者的行为更加非理性。例如，在美国，即便投资者对于那些数学模型并不完全理解，他们还是选择相信那些看着似乎合理的数据分析。因此，与那些相同等级的证券类产品相比较而言，他们宁愿选择相信那些被评为可投资级别的、高度复杂的第二代证券化产品会有更高的收益率，即便这些投资部分被美国次级按揭贷款支持。与美国投资人类似，大部分的中国投资人也并不了解银行理财产品究竟是如何运作的，虽然银行都会与投资人签署协议并提供相应的产品说明书，但是即便银行工作人员对于产品说明书中的表述做出解释，可能很多投资人仍不完全清楚其中的运作机制并对其风险做出全面判断。而且，对于大部分的银行理财产品投资人而言，其投资心理主要在于该产品系由银行主导发行，银行会在这些产品中起到一种隐性担保的作用。如果我们更进一步分析，就中国银行在消费者心目中的心理和看法，他们会认为银行是不会破产和倒闭的，即便破产倒闭也还有国家财政的隐性担保来承担。所以说，消费者的这种非理性投资心理也间接导致了中国影子银行的发展。

（六）金融监管之间缺乏有效协调为影子银行发展提供了空间

目前有关银行业的两大监管机构分别为中国人民银行和中国银行业监管管理委员会，但关于影子银行问题，似乎这两个金融监管部门之间所显现出的“不协调”被很多外国学者或者评论人当作影子银行兴盛的重要因素之一。中国金融系统虽然从表面上来看有着整齐划一的结构，但是各官僚机构之间的较为激烈的权力之争经常导致推延或者妨碍了政策出台的效率。实际上，各监管机构间较为模糊的权力界限不仅降低合作的效率，也让影子银行通过监管套利获得商业优势而壮大。例如，2013年8月，经国务院批复，同意中国人民银行牵头建立金融监管协调部际联席会议制度，联席会议由人民银行牵头，成员单位包括银监会、证监会、保监会、外汇局，必要时可邀请发展改革委、财政部等有关部门参加。该联席会议的一个重要职能是研究应对并如何解决影子银行问题。然而，在对待如何通过控制银行表外业务来加强银行体系内参与影子银行运作的问题上，央行与银监会产生了分歧。而且，央行明确表示银监会不愿意因为调控银行的表外业务而冲击银行的盈利水平和资本水平。由此，不难看出由该二机构之间在如何整治影子银行问题上所产生的分歧，导致了传统银行业对影子银行产品的涉足，其中应该不仅仅包括上述提到的银行理财产品和远期不良贷款收购业务，也还包括同业代付、未贴现银行承兑汇票等其他表外业务，而这种对表外业务的依赖不仅掩盖了银行的实际盈利能力，同时也威胁到了金融的整体稳定。此外，由于监管机构之间的政策分歧和政策空隙，也让影子银行机构和业务通过政策套利不断地发展和壮大。

三、中国影子银行的诸种风险

据中国社科院的统计数据显示，政府债务在2012年已经达到27万亿人民币（约合4.5万亿美元），相当于国内生产总值的53%。公司债务和个人债务的总和约为110万亿人民币（约合18.3万亿美元），相当于GDP的215%。这一数字比2008年金融危机前的数字要高得多，而且很显然如果是这样的统计数据已经有了在其他国家和地区引发严重问题的先例。由此，如果我们结合自2014年初以来陆续发生的与影子银行相关的各类违约事件，不难发现影子银行所带来的金融风险主要体现为：信用风险、流动性风险和系统性风险。

（一）信用风险

“信用风险( Credit Risk)”又称违约风险，是指交易对手未能履行约定契约中的义务而造成经济损失的风险，即受信人不能履行还本付息的责任而使授信人的预期收益与实际收益发生偏离的可能性，它是金融风险的主要类型之一。美联储的研究报告认为，影子银行业务主要是通过间接、不确定的渠道对接公共流动性资源和信用后盾，采用包括信用、期限错配和流动性等交易形式完成。因此，影子银行的资金来源一般成本较高，为了获得利润，必然遵循“高进高出”的融资规则。这样不仅抬高全社会的融资成本，同时必然使资金较多流向地方融资平台、房地产开发、产能过剩行业等正常贷款受限的领域和行业，从而潜含较大的信用风险，并进而影响到银行体系的安全性和稳定性。根据JP Morgan Chase&Co.数据显示，2010-2012年间，虽然央行通过缩减了银行贷款的规模来调控经济过热，但是社会融资通过信托公司、典当行、保险公司或者其他非正规借款机构或者影子银行获得的信贷却增加了一倍，达到36万亿人民币（600万亿美元），约占同期GDP的69%。根据JP Morgan的首席中国经济学家分析，中国的金融风险正在集聚，如果政府不能尽快着手进行结构性调整，债务的不断增长将导致大量的僵尸银行和僵尸公司的产生，并最终影响国民生产总值的增长和金融的稳定性。

据IMF预测，目前银行理财产品规模达到10万亿人民币，占GDP比重约20%。理财产品规模的增长令2013年信托贷款融资几乎翻倍，其中至少40%理财产品是由信托作中介。因此，如果我们进一步分析2014年初以来已经发生的信托兑付危机，那么因影子银行所导致的信用风’险则不言而喻：一则是中诚信托事件；一则是吉林信托陷入兑付危机。通过上述对影子银行概念及其形成原因的分析，我们不难判断这两款信托产品属于典型的影子银行产品。消费者或者投资人之所以会投资此类理财产品并非出于对资金使用方的理性判断，而是认为这两则案例中所涉及的两大商业银行：中国工商银行及中国建设银行是该产品的主导，相信银行作为募集资金主体所附带的国家隐性担保，并充分相信信托业的“刚性对付”原则。而且从信托公司和银行方面来分析，银行基本上将此类产品归入到“通道类业务”并收取不低的通道费用，在2014之前是银行表外业务的重要组成部分。两则案例从表象上来看是信托行业的兑付危机，但实际上是由影子银行所引发的信用危机。这种信用危机在很大程度上将影响着中国银行业乃至金融行业的系统性安全，并对中国银行业及金融行业的监管提出巨大的挑战。

（二）流动性风险

根据《商业银行流动性风险管理指引》的定义，所谓的流动性风险是指商业银行虽然有清偿能力，但无法及时获得充足资金或无法以合理成本及时获得充足资金以应对资产增长或支付到期债务的风险。如果我们将流动性风险放到整个社会融资的链条中来进行理解，流动性风险属于一种综合性风险，除了体现为商业银行流动性不足以外，也暗含着信用风险、操作风险及其市场性风险等。同时，由于流动性风险所涉及到融资链条中的每个主体，因此，由此所造成的风险链条也相应地较长、其危害程度也较前述信用风险更大。

银行在2009年经济刺激计划实施后所要面对和控制的一个重要风险即为流动性风险，因此，上述《商业银行流动性风险管理指引》也是在2009年度第三季度就已出台。即便如此，一些“影子银行”业务还是成为了地方政府融资的重要平台和渠道，特别是理财产品和信托计划中的“资金池”业务，普遍存在期限不匹配、现金流稳定性较差、资金投向监控较弱的特点。因此，在项目运作过程中，通常依靠短期资金连续滚动，来对接长期项目投资。虽然一部分影子银行产品具有信用创造功能，增加了金融体系的货币供应量，但也给整个货币市场带来了三个直接现实的问题：一是加大了地方政府债务杠杆压力，掩盖了地方政府债务赤字规模，限制了财政政策的有效性；二是这部分货币增量并不是央行所能直接控制的，增大了央行调节利率和货币供应的困难；三是影子银行“短债长用”的资金运用策略不仅加快了货币流通速度，同时也加剧了市场流动性的波动和风险。201 3年6月间出现的银行间“钱荒”就是流动性危机的最好例证。同样，2014年3月间江苏射阳农村商业银行遭到挤兑的风波虽说祸起谣言，但其根本原因还在于射阳地区的民间借贷现象很普遍，存在着大量依靠吸储放贷的民间借贷公司。这些民间借贷公司的吸储对象大部分都是当地农民，运作模式大部分都是以高利息吸人资金，然后再以高利贷形式贷给借款人。而这些名副其实的“影子银行”在近两年频繁出现资金无法收回、突然倒闭的现象，因此，很容易理解普通的储户为什么因为“倒闭传闻”而挤兑银行。虽然，该商业银行在调集大量现金紧急兑付的同时，仍然利用了政府对银行隐性担保在人们心目当中的作用。但试想，如果民间借贷公司集中倒闭或者其他影子银行产品中的资金链条断裂，必然会给银行流动性带来较大的压力，那么金融监管机构如何正视并处理由此而带来的流动性风险？

（三）系统性风险

尽管中国影子银行产品的“高杠杆化“特征并不明显，但其“期限转换和流动性转换”的特征及其所带来的系统性风险却相当显著。其表现形式主要有两种：首先，影子银行与传统银行之间有着较高的相关性。与银行一样，影子银行作为金融中介机构，已经形成了包括银行在内的业务链条，通过金融市场连接了各类金融中介主体，例如信托市场、债券市场、短期票据市场、回购市场等都在金融市场链接中相互联系。其次，由于中国的银行和金融体系大多采用总分模式，因此，一旦某银行机构成为影子银行业务链条中的组成部分，那么很容易造成纵向或者地区间的风险传导，从而引发系统性风险。例如，目前在银行系统内推出的理财产品以及在网络上运行的余额宝等。

正如斯蒂文·施瓦茨教授所说：“如果对影子银行不加监管，那么它会对金融系统造成系统性风险。例如，有人指出‘影子银行系统中的期限错配和信用转化在2008年金融危机之前已经使得美国的民用地产和商业地产市场产生严重的资产泡沫’。根据施瓦茨教授的判断，市场失灵在影子银行体系中比在传统银行体系中可能更频繁地出现，从而增加系统性风险，因为未被矫正的市场失灵不仅导致了金融市场的资金分配缺乏效率，同时也会引发系统性风险。美国丹·奥瑞教授也认为，影子银行让市场参与者很难有效地处理信息，同时也让风险在未被察觉和核实的情况下不断累积，当被隐藏的风险突然间显现，必然使市场的参与者产生惊慌。由于影子银行大多是利用金融市场提供产品和服务，因此在各金融机构之间产生了较为紧密的关联性，并极有可能在金融机构和市场间建立系统性的关联，并由此增大风险系统性传到的风险。

综合各类风险的分析，如果我们对中国的金融体系进行大胆地预测，前述违约事件或许仅是．．冰山一角”，影子银行可能会使得中国金融体系中潜在的风险和危机酝酿和发酵。尽管有人认为，因为中国人目前“借的虽然多，存的同样也多”，通过比较衡量美国、欧洲及中国在危机发生前的债务问题的严重性并进而得出“中国的金融体系将遭受不可避免的一击”是错误的。我们还是要警惕到影子银行所带来的负面影响和风险，并找到相应的预防对策。

四、影子银行的法律监管设想

影子银行是附随着金融体系伴生的一种现象，必然应当成为金融监管者关注的对象。虽然对于影子银行的研究在中国刚刚起步，监管机构在2014年的治理和管控中取得了相当不错的遏制和调控效果，但是其在美国的研究很早就已经成为经济学家和法学家们关注的热点。而且，通过我们对影子银行定义和类型的分析发现，虽然中美影子银行的表现形式略有不同，但究其实质和特征有着不可否认的共性。尤其在2008年经济危机之后，当美国金融监管机构和学者不断反思和探究危机发生的原阿时发现，影子银行是造成金融危机的重要原因之一，并颁布了多德一弗兰克法案( Dodd-Frank Act)、沃尔克规则(the Volker Rule)及其他一系列的政策来解决后危机时期所面临的金融风险，严格监督和控制金融体系内由包括但不限于影子银行所可能引发的潜在风险。毋庸置疑，从美国的监管政策和实践做法中进行借鉴，建立有效的法律监管体系应当成为中国监管影子银行，规避系统性金融风险的关键。具体而言：

（一）对影子银行同样施以审慎的资本监管要求

2008年美国金融危机发生后，强调审慎监管已经成为全球金融监管的趋势。同样，中国的金融监管者也加强了对传统银行体系的监督和管理，例如采用巴塞尔资本协议III和风险管理方法、强调公司治理的重要性以及加强金融机构的信息披露的义务等。但是，我们仍不难发现目前银行监管体系中对于表外业务的监管仍存在较大漏洞。对于此类与传统银行系统有关的影子银行主体或者业务，银行监管机构应当根据影子银行类型的不同在传统体系内增加对表外业务的监管。同时，应当将传统银行体系外的影子银行也按此标准相应纳入到监管体系之中，从而有效地防止类似“余额宝”这样的影子银行产品和相关机构利用监管套利进行牟利。

我们假设，将影子银行同样纳入到原传统银行监管体系之内，并同样施以较为严格的资本需求( Welled- capitalization)和完善内部管理要求(Welled - management)，那么影子银行至少要在以下几个方面予以加强：一是按照巴塞尔资本协议III对影子银行的资本要求、杠杆率、拨备率和流动性制定具体标准，并定期对影子银行进行资本检查。按照检查结果对影子银行进行评级，对于资本金不足或者存在风险的，要求其立即做出整改和弥补措施；二是要求影子银行建立合规管理系统并提名合规负责人（首席风险管理官），在董事会层面建立风险合规管理委员会，并在不同的分支机构和子公司间建立防火墙，在公司内部建立监控风险和自查机制；三是同样对影子银行采用“压力测试( Stress Test)”的方法，对影子银行的信用风险、市场风险、操作风险和流动性风险进行定量分析，进而了解和掌握影子银行对整个金融系统的影响程度。

上述这些监管措施和规定不仅可以有效地帮助监管机构对存在风险的主体提出预警，并通过内部整改和外部干预等手段有效防止潜在风险的蔓延和扩散。

（二）将影子银行“阳光化”，强调良好公司治理的标准

实际上，大部分的市场风险源于市场缺乏透明度。如果投资者能够更多了解有关影子银行产品的信息，并对其投资做出较为理性的判断和决定，可能将在一定程度上降低影子银行的潜在风险，毕竟部分的影子银行产品代表着金融创新，是金融工具“脱媒化”和“去中心化”的重要表现形式。当然，在很多学者看来，所谓的影子银行“阳光化”就是使其成为合法机构，摆脱“影子”的影响。但在我看来，除了让影子银行成为“阳光”主体并施加严格的资本要求，金融监管机构同样需要强化影子银行的披露义务，同样让影子银行在“阳光下”运行。

良好的信息披露机制不仅是建立完善内部管理的基础，也能够有效地帮助监管机关掌握影子机构的运营动态和潜在风险。其一，良好的信息披露机制可以使得影子银行的董事会顺畅地获得公司内部各种有效信息，认真履行诚信和忠实义务，从而在影子机构内部控制风险。其二，良好的信息披露机制能够使得金融监管机构获得较为完整的信息，及时评估影子银行机构的风险。其三，充分的信息披露可以使得影子银行机构置于消费者和全社会的监督之下，从而降低影子银行的潜在风险。因而，影子银行的披露义务至少应当含有以下三个方面：一是对消费者透明。无论从产品开发、产品销售以及产品运行都有着较为严格的审查程序，监管机构要对影子银行机构的产品开发说明进行认真的审查，影子银行机构要向消费者详细说明介绍其产品风险和运作机制，从监管一发行一投资等不同环节把控风险，避免销售误导和非理性投资的可能性，从而降低影子银行及其产品引发市场盲动及其潜在风险。二是在公司内部建立较为合理的信息披露机制，通过良好的沟通机制、采用多种沟通方式让公司的管理层、董事会了解公司内部的风险点并能够及时采取应对措施。三是比照银行和其他金融机构的披露标准，定期向监管机构递交年度公司治理报告、合规报告及年度信息披露报告等，在增强其透明度的同时，发挥市场约束作用，促进金融体系的安全和稳定。

（三）建立健全存款保险制度，加强利率自由化改革

如前所述，利率不能市场化和自由化是中国影子银行兴盛很重要的原因之一。因此，只有实现利率市场化，才能通过价格信号引导资金供需双方实现金融资源的有效配置，才能大幅减少资金在正规金融体系之外的循环和流动。与此同时，金融宏观调控和货币政策操作逐步从数量型调控向价格型调控转变，消除基于规避监管规定和要求的“另类创新”。

因而，如何尽早推出存款保险制度，为利率市场化保驾护航显得刻不容缓。其实，央行早已在构思如何采用存款保险制度打破银行始终受到国家财政隐性担保、使得利率自由化并促使民间资本合法进入到金融领域，使得那些民间借贷组织和地下钱庄摆脱“非法”的束缚，利用真正的市场规则，通过有效的市场竞争充分展现包括传统银行、影子银行在内的竞争实力，允许银行兼并、收购甚至破产，打破“影子”银行与“传统”银行的界限，完善金融机构的市场化退出机制，让市场保留最有竞争实力的金融主体，从而打破“大而不倒”的神话，维护金融体系的安全性与稳定性。时至今日，虽然中国人民银行已经公布了《存款保险条例》，但对于如何运用存款保险制度，促进利率自由化，避免影子银行的负面影响，保障银行业良性竞争仍有着巨大空间和空白等待者学者和监管机构进行填补。

（四）采用“功能性”的监管思路，监督和管理未经监管批准的金融机构

Karen Shaw Pet。ou女士在美国货币监管署成立150周年庆上关于影子银行监管的观点非常值得我们借鉴。她认为：多德一弗兰克法案包含了一个不太引人注意的规定，允许美国监管机构放弃原有的短视的、按照不同许可条件进行监管的惯例，按照谁是金融一中介功能的最终实施者来进行监管的思路对影子银行进行管控。因为引起系统性危机的并不是那些已经有了金融经营许可的机构或者业务，而是那些有着类似金融功能却没有经营许可的影子银行，因此，要想从根本上解决问题就不能仅仅着眼于那些大机构和大银行身上。

如果我们审视中国目前的银行法律和法规，许多“影子银行”功能性的非法金融机构，如地下钱庄和民间借贷组织因其身份的“非法性”不但没有被归纳到影子银行的体系中，更不可能被归纳到监管的范围中，因为所有的监管机构只监管合法的金融机构，对于非法的金融机构应归属于司法系统进行管辖。即便在美国，虽然其金融监管机构五花八门，不仅繁复也存在着类似的问题。因此，如果真的能够按照多德一弗兰克法案所倡导的“功能性”监管思路来管理此类目前没有金融经营许可、在合法机构范围之外的影子银行主体，将在很大程度上将此类影子银行为金融体系所带来的正面影响和积极意义发挥到最大，从而也可以避免因为取缔此类主体而引发的信用、流动及系统性风险。但是，应当更全面思考的是，采用“功能性”监管思路所需要的不仅仅是监管职能的调整，相应的法律法规均需要按照金融机构的“功能性”的不同进行相应调整，打破现有的“三会一行”的监管体制和模式，甚至增设相应的监管机构，构造一个多功能、相对立体的监管体系和制度体系。

结论

实际上，影子银行就是一把双刃剑，在提高了流通效率的同时也带来了巨大的风险，而且，源于影子银行的脆弱性很容易在短时间内引发系统性风险。所以，如果用“活火山”来形容目前中国影子银行的现状并不为过，没有人知道它什么时间或者以怎样的状态爆发。因此，如何面对和处理金融领域中即将不断出现的违约将是摆在中国监管机构面前巨大的挑战和课题。庆幸的是，中国可以在美国2008年危机之后找到较为成熟的经验，并根据不同的国情予以有效借鉴。当美国联邦储蓄保险公司回顾2008年危机并对其原因进行总结时认为“那场危机如果采用恰当的措施来加以应对是可以避免的”，那么，中国以107号文的下发为起点的影子银行治理工程应该也会逐步完善，并有效地控制风险。当然，如果在此过程中有效借鉴美国的已有经验，将目前尚缺乏监管的影子银行纳入到“功能性”金融机构监管体系之内，加强已在监管体系内的影子机构或者业务的审慎监管力度，尽快建立健全存款保险制度，加大利率自由化的进行并使影子银行阳光化去阴影化，运用市场规则有效治理影子银行，从而有效降低影子银行引发系统性风险的机率，并将影子银行的积极作用发挥到最大。