提高司法公信力必须解决的几个问题

黄太云

本轮司法改革在中央的统一领导下，已经在全国各省、市、自治区陆续展开。司改的目标是什么？要从哪些方面改起？主要解决哪些问题？这是大家普遍关心的问题。本文想主要就这些问题作一些探讨。

一、本轮司法改革要解决的影响司法公正的主要问题

目前正在进行的司法改革举世瞩目，关于本轮司法改革的目标任务和解决的问题，总书记2014年在中央政法工作会议讲话中作了明确阐述：“深化司法体制改革，一个重要目的是提高司法公信力，让司法真正发挥维护社会公平正义最后一道防线的作用。要从确保依法独立公正行使审判权检察权、健全司法权力运行机制、完善人权司法保障制度三个方面，着力解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题，破解体制性、机制性、保障性障碍。”

十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也明确指出：“公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”

对目前司法公正的状况，社会公众与司法机关的评价差距较大。虽然司法机关近些年狠抓司法规范化，司法公信力有所提高，但社会公众一提起司法，用得比较多的两组词汇还是司法不公、司法腐败。

造成目前司法不公的原因，经综合司法机关、专家学者和普通群众的意见，主要集中以下几个方面。

司法机关认为：虽然根据宪法和法律的规定，法院依法行使审判权，但目前法院的人员和经费管理体制是分级管理、分级负担，法院人财物受制于地方，在一些涉及地方利益的重大案件中，如涉及地方支柱产业、利税大户、本地与外地数额较大的合同纠纷官司，一些地方党政领导从保护当地经济发展出发，以各种方式对法院施加影响，使其作出有利于本地的司法裁判，法院在办案过程中受到外部干预，使法律规定的独立行使审判权难以真正落实。

专家学者指出：司法权的特性要求其行使具有亲历性，而目前在司法机关内部司法权行使的“行政化”现象严重，是造成司法公信力下降的一个重要原因。合议庭虽然是案件审判的主体，但审判长无权作出判决，而要把判决书报经庭长或主管副院长审批，或者提交审判委员会研究决定，而有权作决定者并没有亲历案件的庭审。这种行政审批式的案件裁判机制难以保证审判的质量，也不符合司法规律。

社会各界则普遍认为：司法不公开、不透明，给司法权运行暗箱操作、权力寻租，留下空间，这也是影响司法公信力的重要原因之一。

另外，南于历史的原因，法院、检察院人员来源多渠道、法律素养参差不齐，一些司法人员素质低下、司法能力不足、职业操守差的问题饱受社会诟病，直接影响了办案质量和司法公信力。

针对目前影响司法公正的突出问题，本轮司法改革的主要任务正逐渐清晰，各方也已达成共识：一是从体制上解决人财物受制于地方，司法权行使的地方化问题——确保两院依法独立公正行使审判权、检察权。二是健全权责明晰的司法责任制，解决在司法机关内部司法权运行的行政化问题。三是大力推行司法公开，破除司法权行使神秘化问题，解决司法权行使暗箱操作、权力寻租和司法人员办关系案、人情案、金钱案问题。四是建立符合司法人员职业特点的分类管理和职业保障制度，提高法官、检察官队伍的职业化、专业化水平，解决司法人员业务素质低下、能力不足问题。

以下想就本轮司法改革上述几项重点任务及其试点情况作一阐述。

二、关于确保司法机关依法独立公正行使审判权检察权

（一）省以下法院、检察院人财物省级统一管理

十八届三中全会《决定》明确提出：“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。”推进这项改革，一个问题接踵而来：法检人财物省级统管以后，由谁来管？怎么管？有的意见认为，人财物统到省管，当然是由省院来管，以法院为例，中央财政和省财政拨给法院系统的政法经费都应先拨到省院，由省院拨到市中院，再由中院拨到区县院。不但经费，法院系统的人财物都应采用类似的垂直管理体制，以排除外部对法院的干扰。但是经过研究，考虑到目前法院人财物还未统管，上下级法院之间的案件请示就已经很普遍，如果人财物由省院统管，可能会在排除司法权行使的的地方干扰的同时，更加大上下级法院的行政化色彩和依附关系，使法律规定的审判独立、审级监督更无保证。因此，目前的法院检察院省级统一管理试点方案规定：省（计划单列市）财政部门管理省以下地方法院、检察院经费。省、市、县三级法院、检察院均为省财政部门一级预算单位，向省级财政部门编报预算，预算资金通过国库集中支付系统拨付。地方各级人民法院收取的诉讼费、罚金、没收的财产，以及地方人民法院、人民检察院追缴的赃款赃物等，统一上缴省级国库。关于对法院检察院干部的提名管理，按照党管干部原则，省以下法院、检察院领导班子原则上南省级党委（党委组织部）管理。考虑到实际情况，市、县级法院院长、检察院检察长由省级党委（党委组织部）直接管理，其他领导班子成员可委托当地市级党委管理。研究确定市、县级法院、检察院领导班子人选时，应征求省高级人民法院、省人民检察院党组意见，省高级人民法院、省人民检察院党组也可以提出建议人选。从外系统调入担任法院、检察院领导干部的，要注重专业素质、任职资格，并严格执行职业准人制度。

（二）探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度

我国目前的司法管辖区划与行政区划基本重合，这也是司法权行使容易受到地方干扰的重要原因之一。因此，建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，是保证审判权、检察权依法独立公正行使的措施之一。目前在这方面已经开始进行以下几个方面的改革探索。

1．最高人民法院设立巡回法庭。近年来，随着社会矛盾增多，全国法院受理的案件数量不断增加，最高人民法院受理的案件数量长期在高位运行。2010～2013年最高法院每年受理l万多件，登记来访7万左右件次。大量案件涌人最高人民法院，导致审判、接访压力空前增大，息诉罢访难度增加，首都社会稳定压力巨大，既不利于最高法院发挥监督指导全国法院工作职能，不利于维护首都社会稳定，也不方便当事人诉讼。根据十八届四中《决定》提出的改革举措，最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件；这有利于审判重心下移，就地解决纠纷、方便当事人诉讼，有利于排除地方保护干扰，有利于最高法院本部集中精力制定司法政策和司法解释，审理对统一法律适用有重大指导意义的案件，监督指导全同法院审判丁作，有利于减轻首都维稳压力。目前已经在深圳和沈阳设立最高人民法院第一、第二巡回法庭。

2．探索设立跨行政区划的法院和检察院，办理跨地区案件。我国法院、检察院一般按行政区划设置。随着市场经济发展，跨行政区划乃至跨境案件越来越多，涉案金额越来越大，案件处理结果与地方经济发展和社会稳定的联系越来越密切，导致法院所在地有关部门和领导越来越关注案件的处理，甚至利用职权和关系插手案件处理，造成相关诉讼出现“主客场”现象，极不利于平等保护外地当事人合法权益，严重影响法院对跨行政区划民商事案件的依法独立公正审判。检察机关反映，目前职务犯罪数量显著增加，犯罪数额也愈来愈大，很多贪官位高权重，保护层厚，关系网密，反侦查能力强，案件查办过程中来自同级地方党政部门及有关领导的干扰阻力大。目前常采取异地管辖、异地办案方式，一般采用个案协调，具有随机性，成本也高，迫切需要规范。另一方面，职务犯罪越来越呈现串案、窝案、跨区域性的特点。在现代交通便利、通信发达、犯罪嫌疑人与外部联系千丝万缕的情况下，仍然不能有效地排除来自各方面的干扰。四中全会《决定》提出：“探索设立跨行政区划的法院和检察院。”这有利于排除对审判工作和检察工作的干扰、保障法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权，有利于构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。根据中央批准的《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》，目前已在北京、上海组建了跨行政区划的人民法院、人民检察院。

3．设立知识产权法院。加强对知识产权的司法保护，是促进我国创新驱动发展的需要，在国际上也有利于树立我国良好形象。综合考虑各地经济社会发展水平、区域辐射效应、相关案件数量和审判专业能力等因素，决定在北京、上海、广州三地设立知识产权法院。对所在省（直辖市）知识产权案件实行跨地域管辖，包括对所在省（直辖市）的专利、植物新品种、集成电路布图设计等知识产权民事和行政案件实行专属管辖。对所在省（直辖市）原由地方中级法院管辖的其他有关知识产权民事和行政案件按审级实行统一管辖；并负责审理上级法院指定管辖的其他地区知识产权案件。对知识产权法院判决和裁定的上诉案件，由知识产权法院所在地的高级人民法院管辖。

（三）四中全会《决定》为确保两院依法独立公正行使职权提出的改革新举措

党的十八届四中全会《决定》作为三中全会的姊妹篇，就全面推进依法治国进行了部署。其中，在确保依法独立公正行使审判权、检察权方面又推出了一些新举措。

1．建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。司法权事关明辨是非、确定利益归属、定纷止争、生杀予夺。司法人员在行使职权时，必须依据法律与良知，居中裁判、不偏不倚。任何非法干扰都必然导致不公正的结果，进而影响司法公信力。一些党政领导干部法治意识淡薄，对如何正确处理坚持党的领导和确保司法机关依法独立公正行使职权的关系认识不清，把握不准。有的把司法机关当成自己的下属机构，发号施令，对司法机关职责范围内的事情管得过多过细，管了一些不该管、管不好的具体业务工作；有的甚至为了个人一己私利，利用职权和关系违法向司法机关打招呼、批条子、下指示、转材料，或者以其他明示、暗示方式插手干预司法个案，影响两院依法独立公正行使职权，严重损害司法公正、公信和权威，极易诱发和滋生司法腐败。四中全会《决定》提出：“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情，任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部干预司法活动的要求。对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。”

2015年2月27日中办、国办下发了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，明确规定：对领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的情况，司法人员应当全面、如实记录，做到全程留痕，有据可查；以组织名义向司法机关发文发函对案件处理提出要求的，或者领导干部身边工作人员、亲属干预司法活动、插手具体案件处理的，司法人员均应当记录；违法干预案件的，予以通报，必要时可以向社会公开；领导干部违法干预案件，造成后果或者恶劣影响的，依照规定给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

2．建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度。要让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，其中一个基本要求，就是司法人员在办案活动中要恪守法律，廉洁秉公，不徇私情。但在实践中，一些司法机关内部人员利用上下级领导、同事、熟人等关系，通过各种方式打探案情、说情、施加压力，非法干预、阻碍办案，或者提出不符合办案规定的其他要求，严重干扰司法人员秉公办案，影响案件的公正处理，严重损害司法公信力。

针对实践中的突出问题，十八届四中全会《决定》提出：“司法机关内部人员不得违反规定干预其他人员正在办理的案件。建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度。”2015年3月30日，中央政法委下发了《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》，主要有五方面具体举措：一是明确要求司法机关办案人员应当拒绝内部人员干预、说情或者打探案情等不当要求；二是建立司法机关内部人员过问案件的记录制度；三是规定司法机关内部人员违反规定干预办案的调查处理职责与程序；四是建立司法机关内部人员违反规定干预办案的通报制度；五是建立司法机关内部人员违反规定干预办案，或者对办案人员进行打击报复的责任追究制度。

3．健全司法人员履职保护机制。司法事关当事人权利义务分配和利益归属，事关罪与非罪，因此，每个案件中，司法人员都处在矛盾和利害的焦点，时时面对各种干扰和压力。在法检内部，也存在对依法独立公正办案，抵制内部干预，不看领导眼色、不听招呼的法官、检察官被调离审判、检察业务岗位现象。这些都使法官、检察官无法恪尽职守、公正独立履行职责。十八届四中全会《决定》提出：“建立健全司法人员履行法定职责保护机制。非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分。”这些内容在即将修改的《法官法》、《检察官法》要有所体现，从法律制度上为秉公司法的司法人员挺直脊梁，为他们敢于抵制各方不当干扰，解除后顾之忧。

三、关于建立符合司法职业特点的司法人员分类管理和职业保障制度

目前，我国法官、检察官的招录、遴选、管理实行与普通公务员相同的模式。我国80%的案件和司法人员在基层，司法队伍人数多，基层机构级别低，职数少，导致基层院法官、检察官职级低、待遇差，不少法官检察官工作几十年，退休时只是个科员，发展空间有限。在一些经济落后、自然条件艰苦的地方，基层院普遍面临法官、检察官虽然短缺，但“招不进、留不住”问题仍然严重。基层院无人报考，或者考试录取后，又千方百计调离法院检察院到其他党政部门去发展现象普遍。即便是在本院，一些业务骨干也更愿到行政综合部门去工作。因此在基层院，不少人具备法官、检察官身份，享受法官、检察官待遇，但不办案，从事行政、综合管理工作，很多基层院办案的主力是工作不足5年的助审员、助检员。

十八届三中全会《决定》提出：“建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制，完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。”

法院、检察院人员分类管理改革目标，就是要按照符合司法工作规律、体现司法职业的要求，坚持以法官、检察官为中心、以办案为重点，建立分类科学、结构合理、职责明晰、管理规范、保障有力的法院、检察院人员分类管理制度，提高法院、检察院人事管理科学化水平，切实推进法官、检察官职业的专业化、职业化建设。

1．法院、检察院人员的分类。将法院、检察院的人员分为法官、检察官，司法辅助人员（包括法官助理、检察官助理、书记员、执行员、法警、司法技术人员等）和司法行政人员三类；

2．建立法官、检察官员额制度。合理确定员额，提高法官、检察官选任标准，是确保司法人员的质量、提升队伍的整体素质和司法能力，提高办案质量和司法效率的基础，是实行司法人员分类管理的基础，也是完善司法责任制的基石。是法官、检察官队伍走专业化、职业化不可回避的问题。

按照目前的试点方案，法院检察院要把人力资源的85%用于办案。三类人员占法院、检察院人数比例分别大约是：法官、检察官约占中央政法专项编制人数的39%以下，司法辅助人员约占4%，司法行政人员约占15%。

之所以实行员额制，是借鉴世界许多国家的成功经验，针对我国法院检察院司法人员素质参差不齐、法官检察官与助手之间比例严重失调，办案效率低下、办案质量不高的现状提出来的。我国具有世界上最庞大的法官队伍。到2013年底，全国地方各级法院共有工作人员34万人，其中法官19.88万人，占58.5%，全国平均每万人拥有法官1.5人。按全国法院去年共办理案件1379万件计算，平均每个法官年均办案不足70件。而国外一些主要国家每万人平均拥有法官大多只有0.3—1人，而法官人均年办案量500～1000件以上。如日本人口为我国的十分之一，全国法官只有3000多名，人均年办案量900多件，法官在法院人数的比例只占9%。我国也拥有世界上最为庞大的检察官队伍。截止到2013年底，检察机关总人数25万，检察官所占检察院人员比例远高于其他国家达63%。日本、韩国检察官所占检察机关人员比例分别仅为21%、13.3%。而另一方面，我国的法官与司法辅助人员的比例也与外国差距巨大。国外法官一般配备3—5名司法辅助人员，而我国绝大数法院是3—5名法官才有一名司法辅助人员，致使一些优秀法官不得不花很大精力去做事务性的工作，而一些业务能力低下、司法经验不足、综合素质不高的法官也在办案，这对于提高办案质量和司法效能十分不利。因此，要提高法官、检察官队伍的整体素质，走专业化、职业化的道路，必须实行法官、检察官员额制。让那些能办案、会办案、能办好案的优秀法官、检察官进入员额，配备司法辅助人员，专心办案。

目前，员额制试点正在全国7个试点省份有序展开，第二批11个试点省份也即将开展试点。这项试点主要有以下要求：

1．从严掌握员额。推进法官、检察官员额制改革，严格控制在中央政法专项编制的39u/o以下。中央确定的员额比例是各地执行的最高限，而不是入门线。不仅不能突破，还要留有余地。员额配置要向基层一线倾斜。

2．遴选法官、检察官要严格标准，择优录取。考试要着眼于司法能力和实际办案水平，考核要立足于办案数量和质量等工作业绩。综合考虑政治素养、廉洁自律、职业操守和专业素质、办案能为、从业经历等条件，坚持好中选优，防止遴选中“论资排辈”、迁就照顾，确保业务水平高、司法经验丰富、善于办案的优秀人才进入员额。

3．发挥法官、检察官遴选委员会作用。遴选委员会由政治素质高、专业能力强、职业操守好的人员组成，包括来自人大、政协、法学专家、律师的代表，以及法官、检察官代表。为体现遴选委员会的广泛代表性，社会各界代表应不低于50%。委员会主任由实践经验丰富、德高望重的资深法律界人士担任。遴选委员会，从专业角度提出法官、检察官人选，并将人选名单、岗位需求、任职资格、拟任人选等情况面向社会进行公示，由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面考察把关，党委按照权限审批，人大依照法律程序任免。

4．完善法官、检察官等级制度。建立较为科学的法官、检察官等级制度，完善法官、检察官定期晋级办法，确保一线办案法官、检察官（尤其是基层院）即使不担任院领导职务，也能正常晋升到较高的法官、检察官等级，享受较高的工资待遇。

5．建立与法官、检察官单独职务序列配套的薪酬制度。根据审判、检察工作特点，建立与法官、检察官单独职务序列配套的薪酬制度。在试点阶段，采取现行工资收入+办案补贴或岗位津贴的方式确定薪酬。条件成熟后，逐步过渡到法官、检察官单独职务序列和单独薪酬序列。

6．延长法官、检察官的初任、退休年龄。根据《法官法》、《检察官法》的规定，年满23岁达到一定条件，就可担任法官、检察官。担任法官年龄过低，不符合法官的成长规律。法官判案不仅需要法律知识，而且需要有丰富的生活经历、社会阅历和司法经验，才能使案件判决和处理达到法、理、情的有机统一，取得最佳的法律效果和社会效果，而这些都需要岁月的积累才能完成。在许多国家，年满45岁可以去竞选总统，但没有资格去竞选最高法院法官，原因也在于此。因此，有必要适当提高法官、检察官的初任年龄，由23岁提高到25岁。

目前法官、检察官的退休年龄为60岁，对于一位从事审判、检察工作二、三十年的法官、检察官来说，正是年富力强、司法经验丰富的黄金年龄段，过早退休十分可惜。国外法官有不少实行终身制，七、八十岁的法官并不少见。因此，在试点地方将在办案一线的优秀法官、检察官的退休年龄由60岁推迟到65岁就在情理之中了。

四、关于健全权责明晰的司法责任制改革

（一）法官审判责任制改革

权责明晰的司法权力运行机制，是公正、高效、廉洁司法的必要保障，但一些地方仍不同程度存在权责不清、司法行政化的问题。主要表现在：法院判审分离，审者不判、判者不审，不符合司法规律；审判工作内部层层审批，权责不明，错案责任追究难以落实；上下级法院之间的案件请示制度，影响审级独立，弱化了审判法官的责任，也为外界不当干预案件和法官推卸责任提供了借口。当然检察机关办案也存在职责不清的问题。

十八届三中全会《决定》提出“改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。”

1．建立主审法官制度。从法官中选拔政治素质好、办案能力强、专业水平高、司法经验丰富、职业操守好的法官担任主审法官。独任制审判模式以主审法官为中心，配备法官助理、书记员等审判辅助人员。合议制模式由主审法官担任审判长，与法官或陪审员组成合议庭审理案件。

2．让合议庭有职有权。完善院长、庭长、审判委员会委员担任审判长参加合议庭审理案件的工作机制。目前一些地方试点：将院长、副院长、审委会专职委员、庭长、副庭长编人审判团队，直接办案，并对案件质量终身负责。主审法官作为审判长参与合议时，与其他合议庭成员权力平等，但负有主持庭审活动、控制审判流程、组织案件合议、避免程序瑕疵等岗位责任。

3．改革裁判文书签署制度。法官独任审理的案件，裁判文书由其本人签署。合议庭审理的案件，由合议法官、审判长依次签署。院、庭长无权再对案件判决书进行行政式审批，也不能随意过问案件。只有少量重大疑难复杂案件才可提交审委会讨论研究。审判委员会改变独任法官或者合议庭多数人的意见的，裁判文书应当阐明审判委员会决议的内容及其形成理由。

4．改革审判委员会。1979年我国+年动乱刚结束不久，政法机关开始恢复重建，司法人员的法律知识比较缺乏，专业素养普遍不高。为保证案件办理的质量，在制定《法院组织法》时，设立了审判委员会制度，规定：“审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”应当说，在当时的背景情况下，审判委员会制度对于重大疑难复杂案件集中集体智慧严格把关，对保证办理质量起了积极的作用。但是，审判委员会制度所表现出来的违背司法亲历性的审者不判、判者不审的弊端也显露无疑。审委会的职能经过多年的演变，在许多法院研究案件甚至成为审判委员会的唯一任务，这不符合司法规律。虽然本轮司法改革任务讨论之初也有提出废除审判委员会制度的强烈呼声，但是在法院系统要求保留辅之以改革的呼声仍占多数，主要还是认为一旦废除审判委员会，案件的质量恐无法保证。因此，建议在保留审判委员会的前提下，对其进行改革：如改革审判委员会的组成，变综合审判委员会为专业审判委员会；大幅缩小审判委员会研究案件的范围，除法律规定的情形和涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件外，审判委员会主要讨论案件的法律适用问题等。不少意见认为，从遵循司法规律角度，凡是重大疑难复杂的案件，应当由院长、副院长、审判委员会委员等审委会组成人员亲自担任审判长主持庭审，看案件证据、主持庭审质证、倾听诉讼双方意见，最后作出判决，这既能体现院领导的审判水平，保证案件办理质量，又符合司法规律。但这又对我们各级法院的院长、副院长们的法律专业素养、驾驭庭审的能力提出了更高要求，法院领导如何适应新挑战成了当务之急。

（二）检察官办案责任制改革

1．目前检察权运行存在的主要问题。一是“审而不定，定而不审”，不符合司法活动直接性和亲历性的要求，难以保证诉讼决定的正确性和案件质量；二是检察官主体地位缺失，难以充分调动积极性与责任感，不利于培养精英型检察官；三是办案环节过多，层层审批，造成办案效率低下，不符合诉讼经济原则；四是权责分离、责任不明，不利于公正办案和错案追究责任制的落实。

2．检察官办案责任制改革。本轮检察官司法责任制改革的目标是，以落实和强化检察官执法责任为重点，探索建立突出检察官主体地位的办案责任制，科学划分检察机关内部执法办案权限，建立健全检察机关执法办案组织，完善检察机关执法办案责任体系。2013年12月最高人民检察院发布《检察官办案责任制改革试点方案》以来，主任检察官制度改革试点工作已经正式在全国范围内推开。目前有7个省份17个检察院参与此次改革试点工作。这是我国目前工程量最大、涉及人员最多、对我国检察制度发展影响最深的一项检察制度改革。

在我国，由于法院和检察院的职能、体制、办案方式有很大不同，尤其是检察机关的一体化领导体制，使在推进检察官办案责任制改革时有几个问题需要认真研究：一是在检察一体化制度下，如何体现独立行使检察权？要否体现检察官在办案中的主体地位，司法责任如何落实？二是检察机关办案机构要否摆脱目前分散管理的模式，进行符合有利于发挥检察职能和办案需要的资源整合？三是在检察长、检察委员会统一行使检察权的前提下，哪些权力授权主任检察官行使，哪些事项必须由检察长、检委会决定？能否划定一个比较清晰的权力行使清单？

3．整合检察院内设机构。目前检察机关内设机构较多，有的基层院内设机构多达16—18个之多，造成人力资源的分散，不利于检察效能的发挥。强化检察官的办案职责意味着要弱化内设机构的权力。整合机构成为了办案责任制改革需要解决的重点问题之一。

根据高检院《检察官办案责任制试点方案》：取消二级内设机构，30人以下院不设内设机构。根据检察职能配置，按照突出业务部门、精简综合部门的原则，各院内设机构整合为6至8个部门，机构名称统一为“部”，由检察长、分管副检察长直接领导检察官办案组织。将内设机构领导职数用于配备主任检察官。

4．组建基本办案组织。选好配强主任检察官。严格选任条件和程序，把具备良好政治素质、职业操守，具有深厚的法律功底、丰富的检察实践经验、突出的工作实绩和较强的组织协调能力，能够熟练主持办案工作的检察官，选配到主任检察官岗位。

上海试点方案将副检察长、检委会委员均编入办案组织担任主任检察官。以主任检察官为基数，原则上按照1：2比例，但也根据不同业务部门和业务工作的实际情况、办案需要分别按不同的配置比例配备其他检察官、检察辅助人员。重庆以检察官为核心构建新的基础办案组织——检察官办公室。原则上从事刑事检察的检察官按1：2；从事职务犯罪侦查的检察官按1：5-8的比例配备检察官助理。湖北采取固定办案组、临时办案组（根据不同案件进行不同人员组合）、临时指派3种办案形式（人少的基层院将检察官和辅助人员统一管理，根据办案需要临时指派）。

5．确定检察官职权范围。检察官办案责任制改革是检察制度改革的一项重大举措。意味着检察机关内部重新配置检察权，将检察长和部门负责人的一部分权力划归检察官，使主任检察官成为办理案件并负有一定决定权，权责利相统一的检察权行使主体。

授权主任检察官应当考虑的因素主要看决定事项的性质（属于程序性的还是实体性处理）、重要程度（看是重大决定还是一般决定）。对重大事项具有实体意义的重大决定——包括撤销案件、决定不起诉、撤回起诉、抗诉等事项的决定权，因其作为终局性、实体性和法律性处理，在目前的体制和司法状况下，不宜由主任检察官单独决定。对证据事实认定、退回补侦、办案延期等程序性措施，可由主任检察官决定。

五、进一步深化司法公开

总书记指出：“阳光是最好的防腐剂。权力运行不见阳光，或有选择地见阳光，公信力就无法树立。执法司法越公开就越有权威和公信力。涉及老百姓利益的案件，有多少需要保密的？除法律规定的情形外，一般都要公开。要坚持以公开促公正、以透明保廉洁。对公众关注的案件，要提高透明度，让暗箱操作没有空间，让司法腐败无法藏身。”

近年来，法院着力推进审判公开举措频出，力度较大，在推进审判流程信息公开、庭审公开、庭审全程同步录音录像并入卷存档、裁判文书公开等几方面取得了明显进展，收到了好评。从2014年1月1日起，全国各级法院生效裁判文书在中国裁判文书网公布。截至2015年6月底，已有3491家法院上传裁判文书，公布裁判文书833万份，总访问量达2.38亿人次。

但司法公开仍存在不少问题：落实司法公开存在认识不到位、举措不得力、项目进展缓慢、公开水平不高等问题；有的法院对司法公开的重要性、紧迫性认识不足，甚至有畏难、抵触情绪；有的法院只满足于选择性公开，公开内容不多、公开力度不大，甚至流于形式；有的法院对当事人和人民群众的司法需求和司法关切缺乏及时有效的公开回应；有的法院司法公开的能力不足，等等。这些问题损害了人民法院的形象，影响了人民群众对法院工作的信任。

当前，司法机关需破除以下怕公开的思想观念：一是认识高、行动虚。虽然认为公开很重要、有必要，但又认为公开不是硬任务，因而说得多做得少，推推动动，不推不动。二是顾虑多、落实少。有的担心公开会影响办案，会造成泄密；怕暴露问题；恐引发涉诉信访等，怕担风险，怕出乱子，不敢公开。三是重形式、轻质量。有的表面轰轰烈烈，避实就虚，为公开而公开；有的搞选择性公开，公开的内容不是群众需要的，需要的却不公开。

针对司法公开中存在的这些问题，周强院长最近强调：“坚持‘公开是原则、不公开是例外’，根据审判、执行工作特点，科学界定公开与不公开、依职权公开与依申请公开、对公众公开和对当事人公开的信息范围，避免选择性公开。”

曹建明检察长也指出：“完善公开审查制度。对存在较大争议或在当地有较大社会影响的拟作不起诉案件、刑事申诉案件，实行公开审查。对于在案件事实、适用法律方面存在较大争议或在当地有较大影响的审查逮捕、羁押必要性审查、刑事和解等案件，提起抗诉的案件以及不支持监督申请的案件，探索实行公开审查。”

以上几项司法改革重点任务的试点正在展开，有些已经取得了阶段性成果。我们有理由相信，通过本轮司法改革，将会有力促进司法公正，我国司法公信力将会得到明显提高。