司法改革视野下审判辅助事务管理模式初探

叶 锋

内容摘要：随着司法改革的推进，审判辅助事务管理日益成为理论界和实务界面临的、亟待解决的课题。立足我国审判实践，建立符合我国司法规律的审判辅助事务管理体系，既是促成公正、高效、权威的社会主义司法制度形成的一项重要内容，也是实现人民司法终极目标的现实基础。应从审判辅助事务管理的对象（审判辅助事务的区分）、审判辅助事务实施的主体（审判辅助人员分类及配比）以及审判辅助事务管理的流程（辅助事务流程管理）三个维度建立科学有效、切实可行的审判辅助事务管理模式。

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关键词 ：审判事务 辅助事务 辅助人员 分类管理

引 言

我国现处于社会转型期，社会结构发生巨大变动，社会矛盾时有发生，民众对司法产生了巨大需求。虽然国家加大司法投入，增加司法供给，但法院仍处于“诉讼爆炸”、“案多人少”的现状。就上海法院而言，2013年全年上海法院共受理案件48.6万件，法官人均办案数量为全国法官人均办案的2.25倍。在司法资源稀缺与诉讼爆炸强烈冲突的大背景下，增加法官的数量看似为可行之策，但域外多国的实证经验均表明，此举并非根本解决之道，况且盲目地增加法官人数也不切实际。应对当前司法现状，更为关键的问题是如何使有限的审判资源集中于核心审判事务，使法官从繁杂的辅助事务中抽身，专司案件审理，以提升案件审理的绩效，从而最大限度地优化审判资源。对此，审判辅助事务管理起到举足轻重的作用。因此，审判辅助事务管理也成为司法改革的重要内容。

一、理论疏导：审判管理和审判辅助事务管理的内涵及发展

（一）审判管理和审判辅助事务管理的内涵梳理

在我国近三十年的法治进程中，法学理论界和实务界讨论的命题从“要不要审判管理”变为“要怎样的审判管理”。需要审判管理已经成为理论界和实务界的共识，但对于怎么进行审判管理，却争议不断，尚未形成定论。“管理”一词在古老法文里的意思是“领导、执行的艺术”，在拉丁文里的意思是“以手领导”。现代意义上的管理，是指人们为实现一定共同目标而对被管理对象进行的计划、指挥和控制的活动的总称。〔1 〕管理具有诸多功能，主要有计划、组织、人事、领导、监视以及激励功能。〔2 〕

作为管理的分支领域，法院管理是指为充分发挥人民法院审判职能作用，全面提高人民法院公正、高效司法能力而对法院工作的各个环节、各个方面所作的规划、组织、监督、控制和协调。法院管理具体包括审判管理、司法人事管理以及司法政务管理等。〔3 〕其中，审判管理是法院管理的核心内容。自1999年最高人民法院发布《人民法院第一个五年改革纲要》以来，审判管理日益成为理论和实务界的研究热点。审判管理是指：“人民法院享有审判管理职责的机构和人员以审判活动及与审判活动相关事务为对象，按照司法规律或原则的要求，通过对审判权及审判权运行方式的监督和制约，实现对审判公正、高效、廉洁保障的一系列活动的总称。” 〔4 〕按照法院审判事务的性质和特点，审判管理可分为审判核心事务管理和审判辅助事务管理。审判核心事务管理是对开庭审理、法律文书制作等事务行使审判权事务的管理，审判辅助事务管理是对协助审判权行使的辅助性事务的管理。

审判辅助事务管理是审判管理的一项子课题，作为我国司法改革的一个重要内容，伴随着司法改革的推进而不断深化。审判辅助事务的内涵和外延的界定是本文的逻辑起点。对此，首先需要明确什么是审判辅助事务。审判辅助事务有广义和狭义之分。狭义上的审判辅助事务，是指与案件实体审判相关、以服务审判工作为宗旨的各类司法辅助性工作，具体包括立案审查、分案排期、诉讼材料发送、财产和证据保全，办理委托鉴定评估和审计、调查取证、诉前调解、庭审笔录制作、法律文书印发、法律文书上网、上诉移送、案卷归档等一系列辅助性事务。广义上的审判辅助事务还包括归纳与整理诉讼争议焦点、准备与案件审理相关的参考资料、起草法律文书、完成与审判相关的调研、宣传等与审判事务紧密相关的事务性工作。

在构建审判辅助事务管理模式时，应注意到我国基层法官承担大量案件，容易陷入机械化地处理案件而导致诉讼程序缓慢、案件积压和司法公信下降。如何实现法官正规化、专业化、职业化，如何在现有的制度容量和法律框架之内以有限的司法资源应对与日俱增的案件数量，成为理论和实务亟需应对的重大课题。

（二）优化审判管理和审判辅助事务管理的历程回顾

从1999年至今，最高人民法院共发布四个《人民法院五年改革纲要》，重点在于审判管理模式的探寻和构建。经过十多年的发展，我国审判管理和审判辅助事务管理呈现如下发展趋势：

1.审判流程管理的重视与开展

1999年《人民法院第一个五年改革纲要》倡导“程序控制的分权理念”，“建立科学的案件审理流程管理制度，由专门机构根据各类案件在审理流程中的不同环节，对立案、送达、开庭、结案等不同审理阶段进行跟踪管理，保证案件审理工作的公正、高效”。2005年《人民法院第二个五年改革纲要》进一步要求“健全和完善科学的审判流程管理制度，逐步做到同一级别的法院实行统一的审判流程管理模式。在考虑案件类型、难易程度等因素的前提下建立和完善随机分案制度”。

2.从笼统评价模式走向精细化

在《人民法院第二个五年改革纲要》实施时期，改革重心从案件流程管理制度构建向强化案件质量管理方向转移，要求对审判流程管理改革，并健全案件质量评查反馈机制、建立新型审判质效量化评估模式、完善审判管理协调机制等。〔5 〕审判质量评查，是指“上级法院对下级法院、下级法院对本院审结案件特别是发回重审率进行审查评估”。审判绩效评估，是指“运用多指标综合评价的方法和技术，建立审判质量效率评估的量化模型，实现定性基础上的定量和管理”。审判质量评查和审判绩效评估两者共同促进审判评查的精细化。

3.审判管理走向信息化和技术化

《人民法院第三个五年改革纲要》要求“尽快完成覆盖全国各级人民法院的审判业务信息网络建设”。审判管理改革也进入了一个新的发展阶段，改革更加强调信息技术在审判管理实践领域的广泛运用，各地法院开始研发各类审判管理系统，建立健全科学量化的质效指标评估模式，推进覆盖三级法院的一体化管理网络建设。〔6 〕信息平台的构建和技术手段的充分利用，使得审判管理呈现日益技术化和信息化的特征。

二、如何构建我国审判辅助事务管理模式：一个待解答的问题

最高人民法院于2014年发布《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》（以下简称《四五改革纲要》）为司法改革确定了总纲要，明确司法改革的目标之一：坚持以法官为中心、以服务审判工作为重心，建立分类科学、结构合理、分工明确、保障有力的法院人员管理制度。对此，采取的措施主要有：建立法官员额制，对法官在编制限额内实行员额管理，确保法官主要集中在审判一线；推进法院人员分类管理制度改革，将法院人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员，实行分类管理，等等。

（一）司法改革的重要命题：司法人员分类管理

作为司法改革的试点城市，上海发布了《上海市司法改革试点工作方案》，在《四五改革纲要》基础上进行细化，将法院工作人员分成三类职务序列：法官、审判辅助人员和司法行政管理人员，实行人员分类管理，并对该三类人员实行员额制。其中，审判辅助人员包括法官助理、书记员、司法技术人员和司法警察等，司法行政人员是从事法院办公后勤、人事监察、党务宣传等行政管理的人员。这三类人员所占比例分别为33%、52%和15%，这种人员配置不仅使更多的司法人员投入审判一线，也在一定程度上有助于形成以法官核心的人员分类管理模式。

如前所述，司法改革之后，85%的法院工作人员投入审判业务工作，法官和其他人员的配比为1∶2，在一定程度上突出了法官的主体地位，使更多司法辅助人员承担法院的事务性工作，有助于提升司法队伍专业化、职业化水平，提高司法效率和办案质量。

（二）追问：仍存在的疑惑

《四五改革纲要》和《上海市司法改革试点工作方案》为我国审判辅助事务管理模式的构建提供一个体系框架，但仍然存在诸多疑问：审判辅助事务如何类型化（审判辅助事务管理的客体）；审判辅助人员如何实现分类管理，使得不同辅助人员承担各类辅助事务（审判辅助事务实施的主体）；审判辅助事务如何在诉讼程序上实现分段有序的配置（审判辅助事务的流程管理）。

三、司法困境：我国审判辅助事务管理模式的现状考察

（一）我国审判辅助事务管理模式的弊端

1.界限不清：审判核心事务和审判辅助事务的混同

（1）立法现状：规则的缺位。目前，我国现行《法官法》、《人民法院组织法》等相关立法和规则均未严格界定审判核心事务和审判辅助事务，两者应否区分、区分的标准及其承担主体均不明确。由于立法和相关规则的缺失，导致司法实践较为混乱。

（2）司法现状：界限的模糊。在司法实践中，法官不仅需承担审判核心事务，还要分心于大量的辅助性事务，使原本审判工作负荷很重的法官深陷辅助性事务“难以自拔”。法官将大量精力分散于审判事务之外的各类辅助性事务（如采取财产、证据保全措施、办理委托鉴定评估审计等），从而无法专司核心的审判事务，对事务工作没有明确的分工，导致法官隐形的工作量加大，从而影响审判效率的提升。

2.配置模糊：法官与司法辅助人员的定位不清和分工不明

在审判实践中，法官主要由审判员和助理审判员构成，审判辅助人员则由法官助理、委任制书记员、聘用制书记员及司法警察等组成。根据《最高人民法院关于新形势下进一步加强人民法院队伍建设的若干意见》要求，应加强法院队伍的正规化、专业化和职业化建设。但在实践中，法官和司法辅助人员定位不清、职责不明。

（1）审判员与助理审判员。根据《人民法院组织法》第37条第2款的规定，助理审判员的职责仅在于协助审判员进行工作，助理审判员由本院院长提出，经院审判委员会讨论通过的情况下，才可以临时代行审判员职务。可见，助理审判员只是审判员的助手，而非严格意义上的法官。但在实践中，助理审判员与审判员两者实际上行使同一种职权，除名称有区别外并无实质性的差异。

（2）法官助理。从1999年起，我国开始法官助理的试点工作，在部分地区逐步建立起法官助理制度。法官助理应协助法官工作，使法官专司审判事务，从辅助事务中解放出来，为法官“减负增能”。由于《法官法》和《人民法院组织法》对法官助理均未作出规定，法官助理的地位及职能应如何界定而不至于沦为另一种类型的书记员，仍为司法上的难题。实践中，法官助理和书记员权责分配不明，导致重复性、无实益的弊端，未能使法官从辅助事务中解脱出来。另外，法官助理的业务评价体系尚未建立，相关激励机制也不够完善，从而影响法官助理成长。

（3）委任制书记员与聘用制书记员。目前，法院的书记员分为委任制书记员与聘用制书记员两类，委任制书记员具有公务员身份，聘用制书记员由文职人员担任，代行书记员职务。书记员无专门序列，委任制书记员的职务和职级只能通过晋升法官解决，造成书记员岗位的临时性和过渡性。委任制书记员不断向法官晋升，法官队伍日益庞大，导致两者比例失衡。此外，对于聘用制书记员的管理并未实现专业化，未区分不同书记员的类型而规定不同的职责，导致工作程序的链条缺失、工作效率低下。

（4）审判组织的配置：法官与辅助人员的配比不合理。实践中，在法官和审判辅助人员的配比上，未能突出法官的主体和核心地位，审判组织单位的配置模式仍处于自发和盲目的状态。为实现法官的正规化、专业化和职业化，法官和辅助人员的配比应呈现“金字塔形”，法官少而精，辅助人员多而广，唯有如此才能使各类辅助人员从不同方面协助法官，法官才能专司审判事务。而我国司法现状却与此相反，法官和其他辅助人员的配比呈现严重“倒三角”，全国法官人数已达19.6万人之多，约占全国法院总人数的58%，法官和审判辅助人员之间的匹配失衡。由于审判辅助人员的缺乏，辅助事务性工作与审判工作无法有序推进，导致法官事必躬亲，浪费司法资源，造成审判效率低下。

3.流于形式：审判辅助事务管理的程序功能缺位

（1）立案阶段：多管齐下的缺位。在立案流量的控制上，未能充分发挥调解、和解、仲裁等替代性解决纠纷机制（ADR）的优势，纠纷解决机制呈现单一化的特点，使得原本可由替代性解决纠纷机制处理的案件，源源不断地进入法院，导致司法资源浪费。

（2）分案阶段：案件分类和评价规则的缺失。目前，法院对案件分配采取随机分案为主、个别调整为辅的模式。法院一般不设专人对案件的难易程度和法官工作量进行评估。在分案时，未充分考虑法官的现有工作量，从而容易导致法官之间忙闲不均。忽视各种具体案件的非同质性，而各个案件的难易程度、审理期限及所需审判精力均有所差异。建立在案件同质化基础上的分案模式及相应的审判绩效考核模式，导致法院难以科学合理进行分案，法官因而无法适度调配法院的工作负担，致使司法程序延缓、诉讼效率低下。

（3）案件排期：分工不明、缺乏理性。实践中，案件主要由立案庭排期，也存在业务庭自行排期。大部分案件都按部就班安排在十五天答辩期满后，没有灵活地根据个案情况进行繁简分流。未按照案件复杂程度而采取不同的程序加以处理，简单案件时常未做到简易处理（当即排期当即审理），无形中造成简易程序案件审理周期拉长，削弱简易程序快捷解决纠纷的功能。〔7 〕

（4）诉讼材料送达：渠道单一、操作机械。随着经济不断发展，人员流动性不断加大，“人户分离”、“注册地与经营地不一致”等现象越发普遍，加大了法院诉讼材料的送达难度。对此，诉讼材料送达渠道单一、操作机械，仍局限于传统的邮寄方式，未充分发挥现代科技技术带来的便捷的送达渠道，如通过12368诉讼服务平台和其他电子送达平台等。此外，负责该项工作的审判辅助人员对诉讼材料的寄送也相对被动，未积极地发挥主观能动性，未千方百计查询、确认当事人的送达地址和联系方式，导致重复送达或无效送达频发，造成重复劳动，诉讼程序进度缓慢，审限在无效的送达之中悄悄地流逝。

（5）鉴定评估审价：法院主动权旁落。鉴定、评估、审价动辄几个月，时间上的不可控性导致案件审理期限拉长。实践中，有由法官或辅助人员负责委托鉴定、评估、审价工作，相关负责人员对该项工作也处于相对被动的地位，消极等待鉴定审计机构的结果，未积极主动联系、沟通并督促鉴定审价机构尽快完成委托事项，从而一定程度上导致案件审理进展较缓慢。〔8 〕

（6）庭前准备程序：进入庭审程序最后一道屏障功能的落空。《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》均规定了庭审准备事项，但仅仅提供粗略的规范框架。在审判实践中，由于片面强调庭审中心主义，对审前准备程序认识不足，误以为庭审准备前程序仅是为正式庭审作准备，未认识庭前程序另一种功能价值：使争议在庭前化解的功能。此种观念使得原本应在庭前准备程序处理的证据调查与确定、争议点的整理和确定，延至庭审阶段，当事人往往又保留证据，在庭审阶段搞“突袭”，从而影响庭审的质量和效率。同时，也未能有效实现庭审准备阶段化解争议的功能。实践中，庭前准备程序沦为一种摆设，未发挥庭前准备程序的实益性作用。

此外，由谁负责庭前准备程序，司法实践中做法不一。案件的主审法官常参与庭前准备程序，在庭审前事先与当事人接触，容易导致法官“先入为主”、“先定后审”。

（7）庭审阶段：庭审运行差强人意。由于庭前准备工作不足，证据未予固定，争议点也未确定，导致庭审常捉襟见肘，举证、质证及辩论未能围绕争议点进行，无法实现庭审集中化，导致庭审时间拉长，庭审效率低下。有些争议点在第一次庭审遗漏，于是又重复开庭，导致本该一次庭审就能调查清楚的案件事实，需要经过多次开庭才予明确，庭审运行状态并不理想，诉讼程序进度缓慢。

（8）庭后阶段：规避期限“重灾区”。庭审结束之后，发现案件审限不够，常通过隐性规避的手段，间接地延长审限。此外，一些重要程序成为审判流程管理的死角，易造成不规范操作。具体表现如下：①隐性延长审限。民事审判中，原本适用简易程序的案件，因出现法定事由而将其转化为普通程序，并相应地延长审限。民事案件的简转普存在三种法定情形，即“案情复杂”、“公告送达”及“当事人异议”。〔9 〕“公告送达”和“当事人异议”相对明确，而“案情复杂”作为一个不确定概念，在审判实践中常常沦为变相延长审限的工具，从而规避审限的束缚。②一些阶段性程序成为审判流程管理的真空地带，如案件移送阶段。目前，一般的审判流程管理是从立案开始到案件审结归档止，对因上诉或管辖权等原因需移送其他法院的移送时限未予规制，从而成为审判流程管理的真空地带。此外，对于案卷已经申请归档但未实际归档之间时限也未纳入审理流程管理之中而成为管理盲区，等等。

（二）实践中的积极探寻：在摸索中不断前进

在司法实践中，对审判辅助事务管理模式的探寻，主要围绕审判人员和辅助人员分类和配置展开。如：

1.北京市海淀区人民法院：“一审多助多书”审判模式。〔10 〕

2.北京市丰台区人民法院：“一二一一”审判模式。〔11 〕

3.北京市房山区人民法院：“三二一”审判模式。〔12 〕

4.深圳市南山区人民法院：“法官+法官助理+司法事务官（执行员）+书记员（司法警察）”审判模式。

全国部分法院还存在其他各种审判模式，如武汉市江汉区人民法院推行的“二助一”机制，即由两名法官助理辅助一名法官组成一个审判单元。这些试点工作无疑给审判辅助事务管理的构建带来很多启发，但仍存在诸多问题。其主要表现为：（1）未规范区分审判核心事务和审判辅助事务，两种事务常存在交叉混淆；（2）对司法辅助人员区分不明、职责不清，法官助理还常常承担书记员的事务工作，书记员未细致区分，未实现分工协作、分类管理的审判模式；（3）未充分发挥诉讼流程对审判辅助事务管理的重大意义。

四、路径与比较：以审判核心事务和审判辅助事务的区分为起点

（一）两种路径之选择：混合模式和分离模式

根据各国的司法实践和经验，以是否区分审判核心事务与审判辅助事务为主要标准，将审判辅助事务管理模式分为两种类型：一为混合管理模式；二为分离管理模式。混合管理模式，是指不对审判核心事务和审判辅助事务进行细致的区分，法官承担审判核心事务和大部分的辅助事务。在该种模式下，法官和辅助人员分工不明、职权交叉错位，法官往往陷入各类辅助性事务而难以自拔，无法专司核心的审判事务（开庭审理和法律文书制作等）。在司法任务较轻的时期，此种模式尚能应付，但进入诉讼爆炸时期，此种模式常捉襟见肘。因此，各国纷纷弃之不用而改采分离模式。分离管理模式，不仅严格区分审判核心事务和审判辅助事务，同时也对辅助事务进行类型化管理，不同类型的辅助事务配置不同类型的辅助人员。辅助人员分工明确，各司其职，并进行专业化管理，保障法官专司于核心的审判核心事务，从审判辅助性事务中解脱出来。

（二）两种模式下审判核心事务和审判辅助事务的人员配置

1.混合管理模式的人员配置

在混合模式下，由于审判核心事务和审判辅助事务界限不明而导致法官与辅助人员之间权责不明，两者在事务的承担上常存在交叉错位，法官承担大量的辅助性事务，辅助人员有时甚至越权越位，行使实体审判权。

2.分离管理模式的人员配置

在审判事务的构建上，现在世界各国的发展趋势是从混合模式向分离模式转变，并且对人员管理呈现日益精细化和专业化的特点。

（1）英美法系：以美国为例。在美国，各类辅助人员各司其职，分工明确，专业化程度高。辅助人员主要包括：①法官助理由法官负责录用和管理，主要职责为法官整理案件的争议点，提供相关学术研究成果，草拟、校对法律文书等；②书记员，主要负责查找法条、判例及送达文书等；③秘书，主要负责安排开庭及日常工作事务；④法庭记录员，主要负责法庭记录；⑤法警。

（2）大陆法系：以德国为例。同样，在德国司法辅助人员类型众多，分工明确：①司法辅助官，由有三年见习期并通过司法辅助考试的高级司法人员担任，其主要职责是办理非诉事务、强制拍卖地产、扣押债权、发放督促支付令和执行决定，办理破产案件、执行金钱罚金等；②书记官；③司法助理；④秘书；⑤职务检察官；⑥法警。〔13 〕

（三）审判辅助事务和审判辅助人员在诉讼流程的配置

域外司法的总体趋势是将庭前准备程序和庭审程序相分离，形成两个相对独立的阶段。在主体上，庭前准备程序呈现专门化特点，即在庭前准备阶段，由审前法官负责，审前法官与审判法官相分离，审前法官仅具有程序上控制权和监督权，不具有实体上审判权。庭审准备程序具有两方面的重要功能：（1）固定证据、整理争议和强化证据失权效力的功能。避免当事人在庭审时突袭，明晰争议，提高庭审效率。需要注意的是，根据强化证据失权效力，当事人在庭审时出示事先未提出的证据，法官有权不予采纳。（2）案件筛选功能。审前程序中，得以和解或不符合庭审条件的案件不得进入庭审程序，从而减轻法官的审判负担。在美国审前法官主要为主事法官，在德国为审前法官，在法国为准备程序法官。

五、反思与选择：我国审判辅助事务管理模式的探寻

（一）我国审判辅助事务管理的选择

1.比较：分离管理模式的优势

分离管理模式强调分工负责及专业化管理，审判事务分类、法官与审判辅助人员分工、审判辅助人员之间分工，法官专注于审判核心事务，不同类型审判辅助人员承担不同辅助事务，分工明确、权责清晰，形成专业化的产业链，使有限的司法资源得到充分的优化配置。在法官与其他辅助人员的配比上，呈现“金字塔形”，突出法官在法院的主体和核心地位，有助于法官专业化、职业化和精英化。以庭审为分界点，分为庭前准备程序与庭审程序，分别由准备程序法官与审判法官负责。在庭审前，在当事人和审判法官之间设置一道屏障，在一定程度上避免法官先入为主、先定后审。

2.分离管理模式：我国法院的必然选择

如前所述，我国法院在审判事务管理模式上采混合模式，审判核心事务和审判辅助事务区分模糊，法院和辅助人员职权不清。混合模式的弊端显而易见，我国司法环境和现状促使我们必然选择分离模式：（1）我国近几年面临诉讼爆炸局面，案多人少问题极为突出；（2）我国要实行法官专业化和职业化，也必然要控制法官的数量；（3）分离模式符合司法公正与司法效率的要求。〔14 〕正所谓“迟来的正义非正义”，诉讼程序缓慢、司法效率不高，严重影响司法公正，使得司法公信低迷不彰。

（二）审判辅助事务管理模式的本土化

比较法上的经验为我国选择审判辅助事务管理模式提供更多的路径。但应注意的是，各国具有不同的司法运行环境，正所谓“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳”，在吸收和借鉴的同时，应注重构建与我国司法环境和审判规律相适应的审判辅助事务管理模式。

（三）我国审判辅助事务管理的功能定位：服务与制约的关系

一种权力运行机制的设计受制于权力的性质、功能及其目的。审判权是一种判断权，以公正为首要价值；审判辅助事务管理权是一种管理权具有一定行政性，以效率为首要价值。〔15 〕审判权和审判辅助事务管理权是一种对立统一的辩证关系。

1.审判辅助事务管理权应服务于审判权

法院作为审判机构，应以审判权为中心；法官作为审判主体，应以法官为中心。审判辅助事务管理权是从属于审判权的辅助性权能，不能超越审判权而独立存在，更不能取代审判权。审判辅助事务管理权应助力审判权的行使与运作，促进审判工作高效权威，其应处于辅助的地位，并服务于审判权。

2.审判辅助事务管理权应制约审判权

审判辅助事务管理权与审判权两者权力制衡，互相监督。审判辅助事务管理权对审判权既是服务，也是制约。在权力分配上，体现制约的功能：审判辅助事务权只能由审判辅助人员行使，法官仅行使审判权。在制度设置上，也体现制约的功能：庭前准备程序的建立，设置了防止法官与当事人事先接触的屏障。〔16 〕

六、规制与体系化：我国审判辅助事务管理模式的构建

笔者认为，应从审判辅助事务管理的对象（审判辅助事务）、审判辅助事务实施的主体（审判辅助人员）和审判辅助事务在程序上管理三个维度，构建与我国审判实践和司法规律相适应的审判辅助事务管理模式。

（一）二元体系：一般性审判辅助事务和专业性审判辅助事务的区分

审判核心事务和审判辅助事务的严格区分，实则是将法院内部的审判功能和辅助审判功能分配给两个截然不同部门和人员去承担。在区分审判核心事务和审判辅助事务的框架下，再对审判辅助事务进行细分。审判辅助事务大致可分为一般性审判辅助事务和专业性审判辅助事务两种类型：（1）所谓专业性审判辅助事务，主要是指“需要经过特殊法律专业训练的人员方可完成的事务”，如法律文书起草、庭审中的专业辅助事务。〔17 〕（2）所谓一般性审判辅助事务，是指除专业性审判辅助事务之外，辅助审判业务的各类审判辅助事务。处理这类事务不需要经过特殊的法律专业训练，如庭审记录。此外，再将一般性审判辅助事务分为：分案排期类、案件移送类、发送材料类、庭审记录类、卷宗归档类等。一些诸如文印、法律文书上网等一般性审判辅助事务，甚至得以服务外包的形式从审判辅助事务中剥离，借此减轻辅助人员的负担，使有限人力资源发挥其应有的功效。

构建审判辅助事务二元模式的主要目的和意义在于，根据审判辅助事务的不同特点和类型，将其分配给不同审判辅助人员承担，专业性审判辅助事务由法官助理承担，一般性审判辅助事务由各类书记员承担，从而达到辅助人员资源的优化配置。

（二）人员配比和分类管理：构建以法官为主导的人员配置模式

按照专业标准和职业分工的要求，划分法官、法官助理、书记员、执行官、司法警察和行政管理人员等几种不同角色，建立健全分类科学、权责明晰、管理规范、保障有力的人员分类管理机制。根据“按岗定额”的要求，对法院各部门的工作职责、岗位性质和实际工作量进行统计分析，在此基础上确定各部门职务序列及其员额目标数。对此，从法官和审判辅助人员两个层面进行划分和分类管理。

1.法官层面：法官类型的划分

对法官实行员额控制，采取单独序列，逐步推行分类管理。法官可分为三类：一为攻坚型法官，主要由专业技能强、理论功底好的法官担任；二为经验型法官，由资历深、经验丰富的法官担任；三为速裁型法官，由年轻、刚从事审判工作的法官担任。在分案阶段，评估案件的非同质性，并根据法官类型的不同，有针对性进行分案。

2.审判辅助人员层面：辅助人员的划分

（1）法官助理。两大法系均将法官助理定位为审判辅助人员，但两者还是有所区别。英美法系强调法官助理对法官的依附性，法官助理对法官个人负责；而大陆法系强调法官助理的相对独立性，法官与法官助理之间不仅存在指导和服务关系，还兼具协作和监督的关系。〔18 〕按照司法改革的要求，今后法院将从法官助理中遴选法官，法官助理成为未来法官的后备军、法官储备的蓄水池。〔19 〕如何保障这潭蓄水池流动畅通，是亟待解决的课题。

首先，明确法官助理的职权。法官助理不享有实体性审判权，只是协助法官完成与审判核心事务密切相关的辅助性事务，法官助理在一定程度上使法官从繁重的辅助事务中解脱出来，专司审判，减少庭前与当事人直接接触。另外，法官助理应与书记员严格区分，法官助理不负责一般性审判辅助事务，可以依据法官的授权调度书记员的工作。〔20 〕可见，在法官、法官助理和书记员之间客观上形成职责明确、分工合理、运行高效、监督有力的审判机制。

法官助理的主要职责，在于承担上述的专业性审判辅助事务。具体而言：在法官指导下审查诉讼材料、组织庭前证据交换、接待诉讼参与人、准备与案件审理相关的参考资料、协助法官调查取证、保全执行、进行调解、草拟法律文书、完成法官交办的其他审判辅助性工作，以及与审判相关的调研、督查、考核、宣传等工作。根据法官助理所处岗位和工作性质之不同，可将其分为民商刑事行政类法官助理和执行类法官助理。

此外，根据法官助理负责工作内容的不同，可将其分为负责程序性工作的程序类法官助理和负责文字性工作的文字类法官助理。〔21 〕

其次，法官助理实行分级管理。将法官助理分为五级，每级任期一年。由低到高设置五级至四级初级法官助理，三级至一级高级法官助理。法官助理等级采取逐级晋升制，但应保持一定弹性空间，如法官助理连续两年被评为优秀，可提前晋升一级，如此可激发法官助理工作积极性和提高工作效率。

再次，建立科学合理的激励机制，完善法官助理的业绩档案。以庭前结案率、主持证据交换率、草拟法律文书数量、调研成果转化率等作为法官助理考核的主要标准。

（2）书记员。根据最高人民法院对书记员分类管理的要求，可对书记员管理制度作如下改革：①实行书记员单独序列的管理体系。成立书记员管理办公室，作为书记员的专职管理机构。根据各部门需要，统一分配书记员工作，避免书记员之间忙闲不一、苦乐不均。②对书记员分类管理、实现专业化。书记员工作在于立案、分案排期、移送卷宗、通知开庭、查明当事人出庭情况、宣布法庭纪律、作庭审笔录、印发法律文书、卷宗归档等。根据工作性质的不同，将书记员分为分案排期员、移送员、送达员、记录员、归档员等，各类书记员分工明确、互相协调，可缩短案件在每个流程上的周期，从而提高案件在程序上流动性。③实现管理制度化和规范化。对书记员录用、培训、考核、奖惩、晋升，实现管理制度化和规范化，实行以审判资源效能优化为目的的效能型管理模式。

3.法官与审判辅助人员的配比

根据民事、商事、刑事以及行政案件性质不同，配置不同的审判组合模式。以民事审判为例，普通程序数量化为3：N（法官助理）：N（记录员、归档员和其他人员）；简易程序则数量化为1：N：N。其中N数量如何确定，则根据案件难度（简单案件、中难度案件和复杂案件）而配以不同的数量。

（三）流程管理：辅助事务和辅助人员在流程上的流量分配

正所谓程序是实体之母，诉讼程序的最终目的在于恢复与实现实体中的预设的权利与秩序，从而彻底解决纠纷。〔22 〕审判流程管理在审判辅助事务管理中处于枢纽地位，审判辅助事务管理应遵循以程序管理为中心原则，以审判流程管理为依托。审判流程管理，是对案件的审判流程各个环节进行管理，对其实施分段管理，从而使得审活动的各个环节得到有效衔接。〔23 〕将案件的实体审判权与流程控制权分立，形成分权制衡的格局。在诉讼流程上区分庭前——庭中——庭后三个阶段，具体再分为立案、分案、排期、送达、庭审、宣判、结案、执行、归档等阶段，实行分段管理。对此，探讨审判辅助事务和辅助人员在各个诉讼程序上的流量分配。

1.立案阶段：案件流量的控制

在立案阶段，充分发挥调解、和解、仲裁等替代性解决纠纷机制的优势，完善多元化的纠纷解决机制，对立案流量进行控制，使得能由替代性解决纠纷机制处理的案件，阻挡在诉讼程序之外，让有限司法资源去应对进入诉讼程序的案件，促进司法资源优化配置。

2.分案阶段：案件分类和评价机制的建立

（1）设置案件难度系数。建立案件难易评估机制，以1-10为区间对案件难度系数进行评判。1-3区间为简单案件，4-6区间为中难度案件，7-10区间为复杂案件。评判标准可参照近年来上海法院各类型案件的平均审限、服判率、调撤率、改判率和发回率等。

（2）案件分配：以案件难度和法官工作量为基础。在前述法官分类的基础上，在分案阶段，分案排期组的书记员应以“繁简分流”为理念，根据案件难易程度及法官现有的工作量配置不同审判组织单元模式：低难度案件，配备速裁型法官；中难度案件，配备经验型法官；高难度案件，配备攻坚型法官。在工作产出和总体评价上，应体现法官的差别化劳动，将案件难易度评量纳入案件分配之中。此外，此种分案模式避免了人工随意分案，在一定程度上防止法官承办“人情案”、“关系案”及“金钱案”。

（3）根据案件特性，促进案件排期的合理化。负责排期的书记员对案件进行初步形式审查，根据案件类型、特点，判断案件的难易程度及所需审限情况进行排期，不同类型案件不同处理，以保障简单案件快速开庭审理，复杂案件有序推进，从而高速有效地推进诉讼程序、提高审判绩效。

3.当日移送案件，确保程序高效运行

在分案之后，由案件移送组的书记员负责案件移送工作。应力争案件在分案之后一到两个工作日内将案件送至案件主审法官的法官助理处，减少中间流转时间，促进程序高效有序运行。

4.拓展多种渠道，促进材料送达途径多元化

改变单一的送达渠道，拓展多种途径：（1）扩大电子送达的应用。2012年通过的《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》新增新民事诉讼法第87条，专门针对电子送达作出了明确的规定：“经受送达人同意，人民法院可以采用传真、电子邮件等能够确认其收悉的方式送达诉讼文书，但判决书、裁定书、调解书除外。” 〔24 〕充分发挥上海法院12368诉讼服务平台高效、准确的特点，通过短信方式及时告知当事人开庭及相关信息。（2）及时有效与当事人协调沟通庭审安排，并做好相关解释工作。如遇到确实无法联系当事人或有效送达之情形，可由司法警察上门送达，避免公告送达的滥用，以保障诉讼材料高效准确无误地送达当事人。

5.多措并举，建立鉴定评估追踪机制

委托鉴定、评估、审价工作应由负责程序类工作的法官助理进行。法官助理应做好鉴定前的准备工作，重视鉴定中的跟踪、沟通等重要环节，督促审价、鉴定机构尽快完成委托事务。对此，可采取以下几项措施确保鉴定工作有序、高效运行：（1）建立跟踪登记制度。对委托鉴定工作做好跟踪登记，建立相关台账登记制度。（2）建立沟通协作机制。结合案情确定鉴定方案，保证承办法官、法官助理与鉴定机关及鉴定人员的密切联系，及时、准确掌握鉴定进展过程。（3）建立催告督促程序。积极主动向未在一定期限内完成鉴定程序的相关鉴定评估机构发出督办建议函，督促其尽快推进鉴定程序，以加强对鉴定机构的监督，强化法院对相关事项的职权管理。

6.庭前准备阶段：程序价值的充分发挥

（1）庭前准备程序的功能定位。庭前准备程序应定位为固定证据和整理争议的程序。在庭前准备阶段，应充分利用其程序价值，完成如下目标：①归纳与整理争议焦点，确认无争议的事实；②组织双方当事人交换并固定证据材料，使得双方当事人在庭审时的攻击与防御建立在充分掌握证据的基础上；③案件进入庭审的筛选功能。确认案件是否已经具备庭审条件，能庭前通过替代性解决纠纷机制处理的案件，将不进入庭审程序。〔25 〕

（2）谁负责庭前准备程序：法官的“隔离”与“介入”。第一种模式：设立专门小组负责。如山东省济宁市人民法院在立案庭下设立立案审查组、庭前准备组、案件评查组、信访复查组和综合指导组，其中庭前准备组负责庭前准备工作。第二种模式：由审判庭的助理法官或法官助理负责。如山东省青岛市中级法院，法官分为主审法官和助理法官，助理法官在主审法官指导下完成庭前准备工作。又如北京市房山区人民法院设置法官助理，负责庭前准备工作。〔26 〕

第一种模式，法官完全隔离于庭前准备程序之外，不利于案件的开展。第二种模式，法官助理仍要在案件主审法官的指导下进行庭前准备工作，法官在一定程序上可以介入：一方面，审理案件法官不参与庭前准备程序，避免先定后审；另一方面，也提供法官介入指导的可能性，有助于诉讼效率提高。第二种模式可以使法官专司于审判事务，减少与当事人直接接触，而随时与当事人接触的法官助理又无权干涉案件的审判，有利于保持法官公正裁判，保障司法的程序正义。〔27 〕但法官的隔离与介入如何把握，有待进一步研究。国外普遍选择法官助理人员协助法官进行审前准备工作，我国也可以由法官助理进行审前准备，司法实践亦存在此种操作模式。

7.庭审阶段

庭审阶段的审判辅助事务主要为检查诉讼参与人的出庭情况、宣读庭审纪律、从事庭审记录工作等，这些应由记录类书记员完成。此外，在庭审中，法官助理主要负责协助主审法官明确争议焦点、开展调解等工作。由于法官助理需负责调解及草拟法律文书等工作，为了保障法官助理充分了解并准确查明案情、归纳与整理案件主要争议焦点，应尽可能使法官助理列席参加庭审。先行试点单位上海市第二中级人民法院已经安排法官助理列席庭审，与书记员并座。

8.庭后阶段

在庭审结束之后，审判辅助事务主要有查明本院是否有类似的案件、草拟法律文书、法律文书印发、法律文书上网、案卷归档等事务性工作。对于草拟法律文书等与实体审判紧密相连的事务由负责文字性工作的法官助理承担，其他诸如法律文书印发等事务性工作则交由各类书记员完成。值得注意的是，在全国其他一些法院已经开始将卷宗归档等工作进行外包，大大减轻书记员负担。当然，此举应在充分保障卷宗安全前提下有序进行。此外，为了法律文书准确性和上网率，每个庭室可设置专人监督，定期排查，以提高法律文书准确度和上网率。

（四）审判辅助事务的动态监督管理

审判流程管理要达到公正高效的目标，制度设计的科学性和可操作性固然重要，但同时也需要辅之以相关的制度配套。对此，可从审判流程的规范体系和监督体系两个维度进行构建。

1.建立一套相对完善的审判流程规范体系

用企业管理方式来管理审判过程，每一道工序的设置、技术与包装均应符合严格标准。对立案、分案、排期、送达、保全、庭前调解、庭审、执行、归档等案件的各个阶段、各个环节，在时限、质量等方面规定具体的工作标准，使案件流程管理有一套具体的、可操作性、可检测性的标准和依据。〔28 〕如对于简易程序转普通程序，应对其过程严加控制，把好“进”和“出”两个关口，具体可从以下几个方面进行：（1）严格控制简易程序转普通程序的申报时间节点，保障有所需案件及时转普通程序；（2）细化案件复杂的具体认定标准，使得减少暗箱操作的空间；（3）加强管理力度，提高审批级别，强化审批程序。〔29 〕

2.建立科学合理的审判流程监督约束机制和评估体系

实现事前防范、事中动态监督、事后检查，使得立案、分案、排期、送达、保全、庭前调解、庭审、执行、归档等各个阶段、各个环节全部纳入审判流程监督体系，保证每一阶段无死角，提高案件审判全程透明度。如将目前尚未纳入审判流程管理的案件移送阶段纳入审判监督体系之中。

（五）建立专业归口的辅助人员分配与流动机制

目前，法院缺乏畅通的人才流动机制，人才分配与流动主要通过组织调动来实现，对辅助人员的管理亦是如此。对此，建立和完善不同职务序列人员相互交流机制，根据辅助人员的特性和专长，建立专业归口的人才分配与流动机制。实行分类管理后，因工作需要，审判辅助人员之间可以在相应员额比例范围内进行跨类别交流。畅通司法辅助人员进入和退出机制，司法辅助人员作为法官储备蓄水池，不是一潭死水，而是充满流动性的活水，应畅通其进出的渠道。法官助理等级原则上采用逐级晋升制，年限期满且经考核符合条件的正常晋升。对连续两年被评为优秀的，可以提前晋升。与之配套的，则是拓宽审判辅助人员的来源渠道，对此，应建立审判辅助人员的正常增补机制。

（六）建立科学合理的考核机制和职业保障机制

审判辅助人员的考核机制和职业保障机制对于调动审判辅助事务主体的积极性，具有至关重要的作用。对此，可采取如下措施：（1）建立司法辅助人员职业保障机制，完善分级管理的司法辅助人员薪酬制度；（2）根据法官助理和书记员的工作特性，进行年度考核评价，统计辅助人员的工作绩效，作为评价审判单元组织工作效率的标准之一；（3）将绩效考核的结果作为优化辅助人员配置的依据，等等。

*上海市金山区人民法院法官。

〔1〕摘自《中国百科大辞典》，华夏出版社1990年第1版，第363页。

〔2〕参见维基百科，网址http://zh.wikipedia.org/wiki/%E7%AE%A1%E7%90%86%E5%AD%A6#cite_ref-3，2014年9月30日。

〔3〕2005年最高人民法院《人民法院第二个五年改革纲要》首次提出法院管理的概念，并将其分为审判管理、人事管理和政务管理。

〔4〕孙海龙编著：《深化审判管理》，人民法院出版社2013年版，第2页。

〔5〕沈志先主编：《法院管理》，法律出版社2013年版，第21页。

〔6〕沈志先主编：《法院管理》，法律出版社2013年版，第21页。

〔7〕葛治华、邓兴广：《法院审判流程管理模式：反思与进路》，《政治与法律》2006年第4期。

〔8〕参见王庆廷：《审判的主动性旁路——以估价鉴定为例谈法官的不作为》，《安徽大学法律评论》2009年第8期。

〔9〕陈旭：《在利益牵动中运行的超然裁量：民事案件简转普中法官“逆向选择”的现象解析与规制疏导》，载《司法体制改革与刑事法律适用研究》，人民法院出版社2009年版，第349页。

〔10〕北京市海淀区人民法院课题组：《优化基层法院审判资源配置的调研报告——以审判人力资源配置为中心》，《人民司法（应用）》2011年第19期。

〔11〕〔12〕詹建红：《法官编制的确定与司法辅助人员的设置——以基层法官的改革为中心》，《法商研究》2006年第1期。

〔13〕周翠：《中国与德国民事司法的比较分析》，《法律科学》2008年第9期。

〔14〕邹碧华：《审判事务的分类与法官辅助人员的配置探讨》，《法律适用》2002年12期。

〔15〕前引〔4〕，孙海龙书，第31页。

〔16〕孙海龙、高翔：《审判事务管理权的回归》，《人民司法（应用）》2010年第9期。

〔17〕前引〔14〕，邹碧华文。

〔18〕章润、史乃兴：《反思与前瞻：对法官助理制度改革的再思考》，载《司法体制改革与刑事法律适用研究——全国法院系统第二十一届学术讨论会论文集》，人民法院出版社2009年版，第163页。

〔19〕根据上海司法改革方案，法官助理选任条件有四个：（1）本科以上学历；（2）具备法律职业资格；（3）在审判业务部门工作；（4）公务员试用期满。委任制书记员、司法行政人员等具有公务员身份的法院工作人员，符合条件，可以参加法官助理选拔。

〔20〕根据上海司法改革方案，因工作需要，法官助理可代行书记员职责。问题是，法官助理和书记员之间职责和界限如何认定，以避免法官助理沦为另一类书记员。

〔21〕张仲侠、于颖颖：《法官助理制度：中国法官职业化的必由之路》，《人民司法》2006年第12期。

〔22〕［日］谷口安平：《程序的正义与诉讼》，王亚新、刘荣军译，中国政法大学出版社1996年版，第65页。

〔23〕王琦：《审判权与审判管理权的冲突与良性互动——以民事审判管理为视角》，《海南大学学报》（人文社会科学版）2013年第3期。

〔24〕金可可：《电子邮件送达司法文书的现实考察和效果展望》，《人民法院报》2014年3月27日，第5版。

〔25〕〔26〕吴泽勇：《民事诉讼审前准备程序的正当化》，《法学》2005年第1期。

〔27〕前引〔21〕，张仲侠、于颖颖文。

〔28〕前引〔4〕，孙海龙书，第51页。

〔29〕前引〔9〕，陈旭文。