论法律视角的矿产资源利益公平分配

文/落志筠

【摘要】矿产资源利益是指矿产资源具有的能对人们包括物质、精神、生态需要在内的各种社会需要的满足。矿产资源利益分配中对私人效率的追求促使财富快速增长。然而私人效率与社会公平相冲突，使得我们付出了巨大的社会环境代价和生态环境代价。公平分配矿产资源利益既能矫正片面关注“效率”的偏差，又可降低或杜绝社会代价的继续付出。公平分配矿产资源利益是使各应然主体得到其应得利益，而不是简单地平均分配，它包括矿产资源的代内公平和代际公平。

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关键词 矿产资源利益；利益分配；公平分配

【作者简介】落志筠，内蒙古财经大学法学院讲师，博士，研究方向：环境与资源保护、法学。

长期以来，“效率优先论”指导下的经济建设关注利益分配的效率目标，矿产资源利益分配也是如此。然而，抽象的“效率优先论”没有明确地界定效率的内涵，导致了矿产资源利益分配中主要表现为私人效率，而非社会效率，产生了私人效率与社会公平的冲突。以私人效率为目标的利益分配模式带来了财富的激增，但这却是以贫富悬殊的社会环境以及生态环境恶化为代价的，牺牲了社会公平。公平是法律的基本价值追求。我们应按照公平法律原则的要求分配矿产资源利益，确保矿产资源各利益主体充分地获得其应有的利益，保证主体适当享有权利的同时适当承担义务，确保权利与义务的统一。

一、矿产资源利益概念

（一） 矿产资源的法律概念

矿产资源是自然资源的种概念，但是学界对矿产资源的定义多是从地学、经济学角度出发，强调其地质成矿性和经济可采性，而没有使用自然资源属概念来定义。我国立法使用了这一定义方式，在《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第二条中指出：“矿产资源是指在地质作用下形成的，具有利用价值的，呈固态、气态、液态的自然资源”。这既立足于自然资源属概念，又指出矿产资源与其他自然资源相区别的地质学属性，更为准确和科学。结合自然资源的法律概念，笔者认为，矿产资源主要是指那些在人类能力范围内能为人类及其子孙后代带来福利的，经漫长地质作用而形成的固态、气态、液态的自然生成物，同时还包括生成这些自然生成物的环境功能。

（二） 矿产资源利益内涵

矿产资源利益是指矿产资源所具有的能够对人们包括物质、精神、生态需要在内的各种社会需要的满足。矿产资源利益的范围取决于矿产资源本身的范围大小。由于矿产资源的概念跳出了传统只关注其客观形态而忽视其环境功能的窠臼，因此，矿产资源利益的范畴也更加广泛。

首先，矿产资源利益的主体范围进一步扩大。矿产资源利益主体就是矿产资源利益的拥有者。利益是相对于一定的利益主体而言的，不属于任何主体或者没有主体的利益是不存在的。矿产资源也不例外。矿产资源利益在人类的开发利用活动下变为现实，其利益拥有者包括在利益产生和实现过程中所有的贡献主体，包括资源所有者、资源开采者、资源地居民以及后代人。其次，矿产资源利益的内容范围也进一步延伸。所谓矿产资源利益的内容，是指矿产资源利益包含的具体利益，按照不同的分类标准，矿产资源利益的内容并不相同。从时间维度上来看，矿产资源利益包含代内利益，也包含代际利益。前者是指当代人的利益以及衍生的利益分配，后者是指后代人享有的利益以及其衍生的代理利益分配。从矿产资源利益的表现形式来看，可以将矿产资源利益分为经济利益、社会利益和生态环境利益。矿产资源可以为主体带来的经济上的好处包括开发矿产资源、出售矿产品获得的销售收入以及矿产资源出租、矿权作股获得的收入。矿产资源也具有社会利益满足的特征，既为人类社会带来积极追求的那些利益，如对社会就业、科研、美学、史学价值的满足，也带来人们所不追求或不希望的负利益，如贫富分化、社会冲突等。矿产资源本身是自然生态环境的组成部分，具有生态环境利益。

二、公平分配矿产资源利益的必要性

（一） 矫正片面关注“效率”的偏差

效率与公平是利益分配中的两个重要砝码，然而“效率优先论”一直主导着利益分配，体现出利益分配过程中效率与公平的价值选择。“效率优先、兼顾公平”的表述较为直接地表达了效率与公平的关系，但这不能作为一般性的结论。因为从本质特点上来说，效率的内涵主要是体现在经济层面上，而公平的含义除了具有经济意义之外，还具有政治和伦理意义，两者并非是对等的概念。

我国矿产资源开发的“效率优先论”具有时代的进步意义，但同时也很大程度上牺牲了公平价值。上个世纪80 年代，对于地下资源提出了“有水快流”的方针，即只要有资源，无论用什么方式、什么方法，只要能加速开采，大幅度增加产量，就可以变死宝为活宝，促使各个矿产企业和个人合理开发矿产资源，提高矿产资源的利用效率。在此方针指导下，全民办矿，掀起了大规模的群采，矿业产值迅速增加，促使国民经济快速发展。然而，“效率优先论”的理论并未对效率的准确内涵做出明确说明，导致无法判断这种效率是谁的效率，主体不同决定了行为优劣的区别。若这种效率是私人效率，则必将在短时期内体现出对社会效率的提高及促进，但更长时期内必然是对社会效率的损害。因为私人利益与社会利益并不总是一致的，私人效率的提高不意味着社会效率的提高，反倒会损害社会效率，进而与社会公平相冲突。事实上，长期的实践表明，我国“效率优先论”下的“效率”恰恰是私人效率而非社会效率， 与社会公平产生严重冲突。

“效率优先论”强调先把“蛋糕做大”，然后再去分配蛋糕，在分配蛋糕的过程中体现分配得公平，这表面上看是无懈可击的。但是这样的制度设计却存在一个重要缺陷，那就是在将蛋糕“做大”的过程中，利益分配的决定权已经发生了转移，掌握在矿山企业手中而非社会，握有大量矿产资源利益的矿山企业是不会主动承担社会成本，将矿产资源利益公平分配的，因此，强调在制度设计之初关注公平就显得尤为重要。矿产资源利益公平分配制度利于矫正片面关注私人效率的分配制度的偏差，实现矿产资源利益分配效率与公平的完美统一。

（二） 降低或杜绝分配不公付出的代价

矿产资源利益分配中私人效率与社会公平冲突的后果，使财富增长付出了沉重的代价，通过矿产资源利益公平分配制度能平衡这种不公平，降低该代价的继续付出或杜绝此种代价的加剧。这个代价突出表现为财富悬殊的社会环境和恶化的生态环境，以及它们对经济发展的制约且难以挽回。一方面，因分配不公产生了诸如矿产资源浪费、安全生产事故频发以及官商勾结、社会腐败和社会治安状况不断恶化等社会问题。另一方面，矿产资源开发付出了沉重的生态环境代价，因矿产资源耗竭而对生态环境造成的支撑利益的损失，侵害了生态环境原本的完整性以及其功能的完整性；矿业开发带来的严重的环境污染和破坏，对其他环境要素的侵害，进而侵害人们赖以生存的生存生活环境并危及人类的身体健康。以公平的视角分配矿产资源利益可以有效地降低因利益分配不公而产生的社会问题的概率，也有利于在环境保护中激发更多保护主体的热情，减少生态环境损害的继续发生。

三、矿产资源利益公平分配的法律内涵

（一） 矿产资源利益公平分配的含义

矿产资源利益公平分配是为了矫正片面追求效率的分配模式的弊端而提出的，它是指凡是参与矿产资源利益创造的各个主体，在利益实现后有权按照固定的原则或事先的规定公平地获取其利益；在利益分配过程中，要保障所有主体均能获取利益，且其获取的利益应当与其做出的贡献相匹配；公平分配矿产资源利益在于实现主体利益的和谐，而不是利益的平均分配。

（二）“公平”的法律内涵

作为利益分配规范的法律，在利益分配过程中应当坚持公平的价值追求。那么，在矿产资源利益分配中，法律应当如何实现公平呢？笔者认为，首要的问题即是要明确矿产资源利益公平分配制度中的公平指什么。简言之，矿产资源利益分配的公平既包括代内公平，又包括代际公平。

1.矿产资源利益分配的代内公平。代内公平，是指代内的所有人，不论其国籍、种族、性别、经济状况和文化等方面的差异，对于利用自然资源和享受清洁、良好的环境均有平等的权利。代内公平包含当代人中部分人发展不应损害他人利益的内涵，要求不同区域、人群，因环境污染与保护治理、资源开发利用与保护所引致的成本与收益的公平负担与分配。

矿产资源利益分配过程中，既产生代内公平问题，又产生代际公平问题。代内公平是代际公平的基础，只有妥当地解决代内资源利益分配公平问题，才有可能谈到解决代际之间的公平问题。矿产资源利益分配涉及到的代内公平问题是一个非常广泛的命题，它既涉及到不同的国家之间对于矿产资源利益分配问题，又涉及到一国内部对于矿产资源利益分配的公平问题。本文所提及的矿产资源利益分配的代内公平仅指在我国一国之内的公平问题。在一个国家内，代内公平是指同一代人公平地获得对于生存和经济发展所必需的共有的环境与资源，它意味着所有人有权得到生存和发展条件的基本满足。但是目前矿产资源分配领域的代内不公平现象显而易见。主要表现在国家作为矿产资源的所有者，其所征收的资源补偿费并没有充分体现出其所有者权益，存在所有者权益流失的情形；矿山企业特别是能源矿山企业，从能源开发过程中获取了巨额利润却没有承担其造成的外部性成本；资源地原住居民原本生息繁衍的土地因资源开发而受到侵害，生存环境也产生了严重的生态环境问题。这些矛盾的出现恰恰是由于矿产资源利益分配没有实现公平，以至于各利益主体间出现了利益不平衡甚至是利益冲突。

2.矿产资源利益分配的代际公平。代际公平要求以空间同一性、时间差异性为维度的当代人与后代人在利用自然资源、满足自身利益、谋求生存与发展上权利均等，即当代人必须留给后代人生存和发展的必要环境资源和自然资源。由于矿产资源的总量可以被认为是有限的，因此，前代人消耗得多了，留给后代人的资源就会减少，照此发展下去，到了一定时代就没有资源可供消耗了，这就会在代际之间产生代际分配不公的问题。传统经济学的公平理论在主体上强调当代人之间的公平，而忽略了代际公平，从而导致了资源的非持续性利用和生态恶化，使人类陷入了严峻的生存危机中。

矿产资源日益衰减是现代工业文明取得巨大进步的同时所付出的高昂代价，已表现出较为明显的矿产资源供给代际矛盾。当代人的低效率、过度使用资源已经造成了后代人在使用资源上的不公平。有报告表明，从1970 年至2000 年的30年间，世界矿产资源的消耗量惊人地增加：铝和锌增加4.2 倍， 镍增加4.3 倍， 天然气增加4.5倍，铁矿石增加4.7倍，铜增加4.8倍，煤增加5倍，石油增加5.2倍，铝增加5.3倍。虽然技术进步能不断提高资源的使用效率，但是当代人使用矿产资源的绝对数量却没有减少。这就意味着，尚未出生的后代人至少丧失了对当下矿种（特别是濒临耗尽的矿种） 选择的可能性，这是不公平的。矿产资源利益代际公平要求将矿产资源利益在时间维度中的配置与安排实现公平，无论后代是否实际使用该资源，至少在制度上确保这类主体享有和利用矿产资源的可能性不被剥夺。

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（责任编辑：刘明）