浅谈昆明市“大调解”体系建设

文／李继华

在全面建设小康社会，努力构建平安和谐昆明的新形势下，如何进一步整合基层维护稳定的力量，深化“大调解”机制建设，更好地发挥“大调解”在维护社会稳定，构建美好幸福新昆明中的积极作用，是我们必须面对的现实课题。近期，‘我们对“大调解”工作体系建设进行了专题调研，就相关问题提出了一些对策和建议，以期对昆明市进一步推动“大调解”工作的开展有所促进。

一、昆明市矛盾纠纷化解机制的现状

1．人民调解的基本情况。近年来，昆明市不断规范和拓展人民调解工作，抓好人民调解网格化建设，建立和完善人民调解“以奖代补”机制，加强人民调解员培训，推进专业性人民调解委员会建设，全力做好人民调解工作。目前，昆明市共建立各级各类人民调解组织2104个，共有人民调解员14218人。2011年，市政府出台《昆明市人民调解工作“以奖代补”实施意见》，有效地稳定人民调解员队伍。仅2014年，全市各级人民调解组织共调解各类矛盾纠纷114420件，调解成功113678件，成功率99.35%；2．行政调解的基本情况。昆明市的行政调解工作在2011年以前，主要由各执法部门自行开展。从2011年起，市政府出台《关于进一步加强行政调解工作的实施意见》，不断健全行政调解工作制度，规范行政调解工作程序，并进一步强化行政复议调解工作。仅2014年全市共排查调处矛盾纠纷4130件，成功调处3209件，成功率78%；3．司法调解的现状。昆明市中院在立案庭设置专门的调解合议庭，实行立调结合、调解优先。立案后经当事人同意，可以对各类案件进行调解：仅2014年，全市共调解民事案件43123件，调解、撤诉的案件19535件。

二、昆明市矛盾纠纷化解工作中存在的困难和问题

1．矛盾纠纷数量剧增，调解力量和保障力度还不够。就昆明市矛盾纠纷调解的统计数据来看，从2012年至2014年，人民调解案件数量从89746件增加到114420件，增幅达27.49%。一方面说明人民调解在化解基层矛盾纠纷中的作用正在日益突出，另一方面也反映出人民调解的压力越来越大，面临着社会变迁的现实考验。与人民调解案件数量与日俱增形成巨大反差的则是调解力量的不足和调解工作保障不到位等问题；2．基层调解组织建设不够完善，发挥作用不够明显。通过近几年的努力，我市的大调解格局已初步形成，构建了县、乡、村三级网络，但一些村委会或村小组的调解组织未能发挥作用。一些企事业单位虽然建立了调解组织，但缺乏主动性和积极性，更谈不上从化解纠纷转为预防纠纷。另外，相对于国家相关部委的要求和社会发展的需要来看，我市的专业性调解组织建设推进较为缓慢；3．调解协议的法律效力不高，司法确认和强制执行的程序难操作。从调解协议的效力来说，司法调解是法院诉讼内的调解，本身具有可强制执行性。行政调解协议截至目前未赋予其可申请强制执行的效力。在《人民调解法>实施后，最高人民法院又进一步明确通过司法确认支持调解协议具有强制执行效力。但确认程序在实践上有难度，存在人力、物力、时间等问题，当事人积极性不高。4．司法调解适用的范围过宽，且无具体的限制规范。目前法院采取的是调审结合的模式，即调解和审判可以动态转换、交互运行，法官可以随时主动地决定进入调解程序，且由同一审判人员兼作调解人和裁决者，由于调解具有提高办案效率、规避风险等优势，因此是一种风险性较小的案件处理方式。

三、昆明市构建大调解工作机制的必要性

1．社会和谐的需要。昆明市采用大调解的工作模式，在各级党委政府统一领导下，广泛组织动员政法综治、行政和社会力量，加快构建党委和政府总揽、各部门协同配合、人民群众积极参与的化解社会矛盾工作格局，确保实现小事不出社区（村）、大事不出街道（乡镇），矛盾不上交，为促进全市经济社会平稳较快发展创造和谐稳定的社会环境；2．形势发展的需要。当前，我市正处于经济转轨、社会转型的关键时期，影响和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题日益复杂。纠纷不再是某一个领域的问题，而是牵扯到众多领域、交叉到多个部门。与之相伴的是案件数量持续上升、群体性突发事件增多、处理难度与日俱增：3．矛盾纠纷化解机制功能互补的需要。传统的解决纠纷的方式已经无法应对多样化和复杂化的矛盾纠纷，不能适应新时期新形势新任务的需要，必须建立多层次的解决机制，互为补充，采取综合手段才能把纠纷处理好。

四、加强大调解建设的思考与建议

（一）完善矛盾纠纷调处机制

1．落实责任。坚持“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法就地解决问题与疏导教育相结合”的原则。市局主要领导负总责，分管领导负责处理分管工作范围内的矛盾纠纷问题。各县（区）司法局、基层司法所在当地党委、政府统一领导下，处理好本辖区内的矛盾纠纷问题。认真落实首办责任制，领导包案责任制，责任追究制等制度。2．畅通渠道。一是落实信息公开制度，二是落实信访接待日、局党政领导干部接访日制度。三是落实法律援助“148”每日值班制度。四是开通网络信访渠道。五是由纪检监察部门牵头，其他部门配合做好强戒场所信访事项接待工作，方便强戒人员维护自己的合法权益。3．规范秩序。一是加大法治宣传力度，告知、引导信访人员向有管辖权限的相关部门反映情况。二是强化法治意识。对法律服务不满意、有异议的信访事项，应引导信访群众按照正常的工作程序向相关业务部门反映解决。三是对于一般性信访事项，告知当事人向信访起点单位反映解决。四是做好案件受理、调查核实、情况沟通和思想疏导以及案件评查工作。4．强化源头治理。一是进行风险评估。二是建立案件公开处理制度。三是强化内部监督机制。5．健全司法救助和稳控工作机制。一是充分利用人民调解、法律援助工作优势，引导群众通过法制渠道、法定程序．依法维护自身的合法权益。二是探索建立健全司法救助制度。三是建立稳控机制。

（二）完善矛盾纠纷调解衔接机制

1．完善诉调对接机制。在基层人民法院设立人民调解工作室，实现司法调解和人民调解的衔接。目前，已在17个基层法院（法庭）建立了人民调解室，共聘请了36名调解员（专职31人）开展调解工作。2．完善公调对接机制。在公安派出所或交警队设立人民调解工作室，实现行政调解与人民调解的衔接。目前已在各县（区）及开发（度假）园区成立了道路交通事故民事损害赔偿纠纷人民调解委员会，并在21个交警大队建立了人民调解室，共聘请了123名调解员（专职49人）开展调解工作。已在149个公安派出所建立了人民调解室，共聘请了371名调解员（专职153人）开展调解工作。3．完善检调对接机制。目前，已在盘龙区、东川区等9个县（区）检察院建立了人民调解室，开展适用检调对接方式处理的轻微刑事案件和民事申诉案件工作，并积极推动检调对接试点工作。4．完善访调、援调对接机制。目前，全市人民调解组织受理矛盾纠纷时，对当事人要求法律援助的，积极引导其进入法律援助程序。目前已在信访部门设立6个调解室。5．促进各种调解有机结合。建立联调联动的大调解工作机制。同时，积极推广律师、基层法律服务工作者参与信访接待工作机制，发挥律师和基层法律服务工作者宣传法律、化解矛盾的作用，提供无偿法律咨询服务。

（三）完善信息报送、法律审查、信息公开等机制

1．信息报送机制。在大调解工作中，各有关部门应当及时报送、传递相关矛盾纠纷信息，并做到及时、客观、真实，真正实现矛盾纠纷信息资源共享。2．法律审查机制。各类调解组织在调解矛盾纠纷前，要详细研究矛盾纠纷的种类、性质、原因、结果、法律关系等因素，找出解决矛盾纠纷的法律依据，依法制定科学合理的解决方案，并对解决方案进行法律审查，使解决方案有法可依。3．信息公开机制。建立健全政府信息公开机制，是构建大调解工作体系、预防和化解矛盾纠纷的有效途径。应认真贯彻落实<中华人民共和国政府信息公开条例》，预防和减少因群众不知情、不理解、不信任而造成的矛盾纠纷和群体性事件。

（四）加强人民调解工作制度建设

目前，我市已基本形成了一套排查、预防和化解矛盾纠纷的工作制度。2013年以来，先后制定多个文件，切实促进预防、排查和调处工作。2014年，组建成立昆明市人民调解员协会，编印、下发<昆明市司法局关于组织人民调解委员会开展规范化建设工作的通知》、《人民调解工作典型案例100篇》及《昆明市人民调解员工作手册》，用于规范和指导全市人民调解工作。下一步，我们还将通过案件评查等方式进一步提升人民调解的质量和水平。

（本刊有删节）