美国国家游径系统建设的经验及其启示

李经龙 詹 染 王亚茹

（安徽大学，安徽 合肥 230601）

【摘要】美国是世界上最早进行游径建设的国家，也是国家游径系统发展最为完善的国家。文章回顾了美国国家游径系统发展的历程和《国家游径系统法案》出台的始末，描述了美国国家游径系统的构成，分析了国家游径系统的主管机构、管理组织以及资金来源，并从游径建设的重要性、游径类型的多样性、游径管理的规范性和游径运营的持续性四个方面对我国游径系统的建设和发展提出了建议。

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关键词 美国；国家游径系统；游径建设

Doi：10.3969/j.issn.1007-0087.2015.02.009

作者简介：李经龙（1978-），男，汉族，安徽淮北人，安徽大学商学院旅游管理系副教授，博士，研究生导师，研究方向：旅游开发与规划。詹染（1991-），女，汉族，安徽六安人，安徽大学商学院旅游管理专业2014级研究生，研究方向：旅游开发与规划。王亚茹（1992-），女，汉族，安徽亳州人，安徽大学商学院旅游管理专业2014级研究生，研究方向：旅游开发与规划。

基金项目：本研究受到国家自然科学基金项目（批准号：41301151）支持。

英文“Trail”意为“小径”的意思，在我国大多翻译为“步道”。但是，考虑到在美国Trail可以用来开展步行、骑自行车、骑马、划船、滑雪、开动力车等游憩活动，已远不是“步道”所能涵盖的，因而本文翻译为“游径”。目前，我国已经开始建设国家登山健身步道系统，它是指一个区域内所有登山步道的连接及其附属区域、设施的总合。国家登山健身步道是以登山为基本方式，在山地上修建的、以健身为目的的步道[1]。但是，这只是宏伟游径系统的一个微不足道的组成部分而已。随着我国城市化的快速推进，城市周边可供人们游憩的空间越来越少。为了满足人们日益增长的休闲游憩需求，我们必须大力建设游径系统，为人们提供休闲游憩的场所和机会。美国是世界上最早进行游径建设的国家，也是国家游径系统发展最为完善的国家，研究美国游径系统建设的经验，对于我国游径系统的建设有着不可忽视的作用。

一、美国国家游径系统发展历程

（一）阿巴拉契亚游径的建设

早在1921 年，本顿·麦克凯耶（Benton MacKaye）就设想为城市居民建设一条游径来连接一系列农场和荒野营地。在帕利塞兹州际公园委员会（Palisades Interstate Park Commission）主任威廉·韦尔奇（William A. Welch）的建议下，麦克凯耶的想法在《纽约晚报》以“一条从缅因州到佐治亚州的伟大游径”为题整版刊出，这一想法随后被帕利塞兹州际公园游径会议作为主要议题采纳。1923年10月7日，这条游径的第一段（从熊山西部，经过哈里曼州立公园，到达纽约雅顿）正式开通。在麦克凯耶的呼吁下，为期两天的阿巴拉契亚游径会议于1925年3月在华盛顿特区召开。正是此次会议，成立了阿巴拉契亚游径保护委员会（Appalachian TrailConservancy）。但是，建设新的游径，并连接到现有的游径，随后三年并无多大进展。当康乃狄克州退休法官阿瑟·帕金斯（Arthur Perkins）和年轻的华盛顿联邦海事律师迈伦·埃弗里（Myron H. Avery）致力于游径建设时，麦克凯耶逐渐退出了舞台。1932年帕金斯去世后，埃弗里带领一队大约200人的积极份子，从宾夕法尼亚州到佐治亚州识别线路、做路标、建立当地的俱乐部、设置标准、发布指南和地图、并与国家公园和其他联邦机构进行谈判。1937年8月14日，阿巴拉契亚游径终于成型。

阿巴拉契亚游径是美国东部著名的徒步游径，连接佐治亚州的斯皮林格山（Springer Mountain）和缅因州的卡塔丁山（Mount Katahdin），穿过佐治亚州、北卡罗莱纳州、田纳西州、弗吉尼亚州、西弗吉尼亚州、马利兰州、宾夕法尼亚州、新泽西州、纽约州、康乃狄克州、马萨诸塞州、佛蒙特州、新罕布什尔州和缅因州，全长大约2200英里(约合3500公里)。尽管有一小部分穿过城镇、道路和河流，但是阿巴拉契亚游径大部分都在荒野。目前，该游径由国家公园管理局和非盈利的阿巴拉契亚保护委员会联合管理，并由31个游径俱乐部和多个合作伙伴联合维护[2]。

（二）国家游径系统法的出台

20世纪60年代，度假屋、管道、公路和其他土地利用方式的变化威胁着游径荒野体验的完整性。通过使联邦政府意识到威胁的存在，阿巴拉契亚游径保护委员会呼吁国会出于游憩和环境的考虑来帮助保护这条具有国家意义的线性资源。

1962年户外游憩资源审查委员会（The Outdoor Recreat ion Resources Review Commi s sion）的开创性研究，使得林登·约翰逊总统（Ly nd on B.Johnson）萌发了在全国范围内建立游径系统的想法。1965年2月8日，约翰逊总统在保护和恢复自然美景的指示中提到：“在城市或城市周边，我们可以而且应该拥有大量的可供步行、骑车、骑马的游径。我们需要在美国所有的地方复制阿巴拉契亚游径”[3]。1965年4月,内政部指派美国户外游憩局牵头开展了一项全国性的游径研究。1966年12月，内政部发布了一份名为《美国游径》（Trails for America）的报告，该报告呼吁通过联邦立法来促进全国性游径系统的建立，并对国家游径系统的美好愿景提出了设想。1967年相关部门开始进行立法听证和审议[4]。

为了获得全国各地的支持，政府当局根据阿巴拉契亚游径演化出了国家游径系统法案。1968年10月2日，约翰逊总统签署了《国家游径系统法案》(National Trails System Act)，在国家公园和森林系统内创建了一个新的公共土地利用类型——国家游径。同时，指定阿巴拉契亚游径和未建成的太平洋山顶游径（Pacific Crest Trail）为首批国家游径。

（三）国家游径系统的构成

1968年，《国家游径系统法案》授权建立了三种类型的国家游径：国家风景游径、国家游憩游径以及连接和辅助游径。国家风景游径是贯穿主要自然美景的、陆路的、连续的、长距离游径，一般不低于100英里，主要用于远足、野外宿营，不能用于机动车通行。国家游憩游径是由城市向周边延伸的短距离游径，它的位置相对随意，很多情况下也并不一定具有景观价值，也没有长度限制。而且，只要游径管理机构同意，游憩游径也可以对机动车开放[3]。连接或辅助游径是为了使游人能够通过国家风景游径或游憩游径到达游径附近的旅游吸引物而建设的连接通道，或是为了从某一特定地点到达国家风景游径或游憩游径而建设的连接通道。《国家游径系统法案》并未对该类型游径可能的位置、允许使用的方式予以规定，也没有颁布过任何附加的描述性信息、指导方针或建设标准。

1978年，《国家公园和游憩法案》（National Parks and Recreation Act）授权新建了国家历史游径。国家历史游径是连接主要历史遗址的中长距离游径，可以包括水上游径，也可以包括部分路段的高速公路，只要它沿着或者近距离平行历史线路即可，这样也便于自驾车旅行。因而，国家历史游径并非绝对都是原来的历史线路，只要能够尽可能接近或沿着历史线路，并连接重要的历史遗址即可。

1998年，参议院通过了《国家探索游径法案》（National Discovery Trails Act），添加了国家探索游径作为新的长距离游径类型，并指定美国探索游径(American Discovery Trail)作为该类型的第一条游径。国家探索游径是连续的州际游径，它可以提供优越的户外游憩和旅游，能够对重要的自然、文化和历史资源予以保护并加以欣赏，而且能够连接最能代表美国的游径和社区。譬如美国探索游径就串联了14座国家公园、16座国家森林公园、5条国家风景游径、10条国家历史游径和23条国家游憩游径，极大地方便了人们的游径休闲。

20 09年，奥巴马总统签署了《综合性公共土地管理法案》（Omnibus Public Land Management Act of 2009），根据法案精神新增了国家地质游径为国家游径系统的新类型，并批准建立了冰河世纪洪水国家地质游径（Ice Age Floods National GeologicTrail）。这条游径是一个线路网络，它能够对11万年前冰河世纪时期冰川湖密苏拉洪水的地质结果提供合理解释。

目前，美国国家游径系统共包括11条国家风景游径、19条国家历史游径、1250条国家游憩游径、1条国家探索游径、1条国家地质游径以及6条连接或辅助游径。2012年2月29日，在国家游憩游径中衍生出一种新的游径类型——国家水上游径（National water trails），并在佐治亚州建立了第一条国家水上游径——查特胡奇河水上游径（ChattahoocheeRiver Water Trail），国家水上游径是国家游憩游径的类型之一，目前美国共有16条国家水上游径，详见表1。

二、美国国家游径系统的管理运营

（一）主管部门或机构

国家风景游径和国家历史游径只能由国会批准和指定，具体由内政部或农业部予以管辖。国家游憩游径、连接或辅助游径则由内政部或农业部在其管辖内的土地进行建设或指定。国家探索游径、国家地质游径、国家水上游径均由内政部国家公园管理局管辖。目前，美国的游径管理机构涉及到国家公园管理局（National Park Service）、土地管理局（Bureau of Land Management）、渔业和野生物管理局（U.S. Fish & Wildlife Service）、林业管理局（USDA Forest Service）以及陆军工程兵团（US Army Corps of Engineers）等5个部门。

（二）参与运营的非营利组织

美国国家游径的规划、建设、维护和管理与广大非盈利组织及其提供的志愿服务是分不开的，这些非盈利组织及其提供的志愿服务确保了美国国家游径系统的有序运营。据美国国家游径系统伙伴组织（The Partnership for the National Trails System）统计，2012年27个游径非盈利组织共提供了118.54万小时志愿服务，这些劳动力价值2624.42万美元，同时他们还捐献了756.58万美元现金[5]。总体而言，这些非盈利组织可以归为五种类型：第一类是国际性或国家性的非盈利组织，譬如国际山地自行车协会（International Mountain Bicycling Association）、美国游径（American Trails）、专业的游径建筑商协会（Professional Trail Builders Association）、废弃铁路游径保护组织（Rails-to-Trails Conservancy）等；第二类是当地的户外志愿团体，譬如加州户外志愿者组织（Volunteers for Outdoor California）、密苏里州户外志愿者组织（Volunteers for Outdoor Mi s sour i）；第三类是当地的游径管理组织，譬如亚利桑那州游径协会（Arizona Trail Association）、伊利诺伊州绿道与游径理事会（Illinois Greenways&Trails Council）、明尼苏达州公园与游径理事会（Parks & Trails Council of MN）；第四类是围绕某一类游径或某一区域游径的管理组织，譬如游憩游径联盟（Coalition for Recreational Trails）、国家海岸游径协会（National Coast Trail Association）、北方森林独木舟游径（Northern Forest Canoe Trail）；第五类是围绕某一特定游径的协会组织，譬如阿巴拉契亚游径保护组织（Appalachian Trail Conservancy）、美国探索游径协会（Amer ican Di scover y Tra i lSociety）。

（三）资金来源

美国交通部联邦公路管理局（Federal HighwayAdministration）下辖的联邦运输基金是游径和游径相关项目建设的主要资金来源。联邦运输基金资助游径建设的途径主要体现在两个方面：一方面地面运输计划项目（Surface Transportation Program，简称STP），行人和自行车项目有资格获得STP项目资助，STP每年根据基金分配办法向各州提供超过70亿美元的资助。其中10%和另外股权奖励基金10%是交通运输提升项目（Transportation Enhancement，简称TE）。从1992到2011年，TE基金大约资助了25000个项目，共投入超过90 亿美元。其中，大约一半TE基金用于行人和自行车项目，三分之一的TE基金用于共同使用的小路或其他游径，或者为这些游径提供相关的设施[6]。虽然TE基金资助的项目必须与地面运输有关，但是大部分这些被资助的项目都使游憩受益匪浅。另一方面，游憩游径项目（Recreational Trai ls Program，简称RTP)。RTP项目是根据1991年《地面联合运输效率法案》（Intermodal Sur face Transportation Eff iciency Act）设置的，主要向各州提供资金来发展和维护游憩游径以及与游径相关的设施。自1991年以来，RTP项目已经资助了大约18000个游径相关项目（包括城市绿道，自然中心，骑马、远足、山地自行车、机动车游径以及滑雪、水上游径），累计金额大约10亿美元。目前，每年RTP基金达到840万美元，其中40%用于多用途游憩游径、30%用于非机动车游径、30%用于机动车游径[7]。

（四）质量标准

为了确保国家游径的等级质量，2008 年10月美国国家林业局制定了《国家游径质量标准》（National Quality Standards for Trails）。国家标准从清洁卫生、资源设置、环境安全、响应能力和设施条件等五大方面为国家林业系统的游径建立了全面衡量的标准[8]。

三、美国国家游径系统建设的启示

我国历史悠久幅员辽阔，但是游径的建设尚处于探索阶段，还有许多问题值得深入研究。要认识游径建设的重要性，政府官员、规划人员、投资者和广大民众都应该深刻地认识到游径建设有很多益处，主要体现在以下六个方面：

第一，丰富游憩活动。在城市快速蔓延的今天，城市周边开放空间日益不足，人们休闲游憩受到诸多制约。但是，游径建设可以为人们提供诸多游憩的机会，人们可以在游径上面步行、远足、骑自行车、骑马、滑雪、划船、骑摩托车、开动力车等。这极大地丰富了人们的休闲活动，同时也锻炼了身体、开阔了视野，有利于人们健康的生活。

第二，提供学习场所。游径给人们提供了自然学习的机会，旅游者通过游径可以深入接触自然，认识动物植物，熟悉地质地貌，了解气象气候，欣赏水文水景，意识到生态环境保护的重要性，达到环境教育的目的。同时，游径还给人们提供了历史学习的场所，游人通过历史游径可以重温历史事件，了解事件发生的前因后果，从而深刻地感悟历史。

第三，保护生态环境。由于游径为人们提供了大量的游憩机会以及非机动车交通的方式，使得人们可以逐渐摆脱汽车的束缚，这会极大地减少了汽车尾气的排放，进而保护了生态环境。

第四，连接景区景点。很多景区景点游步道建设不足，游人很难深入欣赏美景。而且，这些已有游步道还仅限于景区内部，使其与周边景区之间缺少连接。游径的建设将有机地串联这些自然景观和历史遗址，为人们的通畅远足提供了便利。

第五，发扬历史文化。通过保护历史遗址，并为接近历史遗址提供便利，游径使人们与历史联系了起来。游径吸引人们前往历史遗址，可以给人们震撼的现场感，使人们很容易理解历史事件，譬如美国土著居民的迁徙线路以及众多的战场。另外，利用废弃铁路建设的游径，可以使人们沿着历史线路看看这种交通方式的重要性。作为一种运输方式，许多运河游径体现了铁路出现之前的历史重要性，现在每年被成千上万的游人用于骑自行车、跑步、徒步旅行和散步。

第六，促进经济增长。游径的建设与维护以及大量游客的到来带来了大量就业机会，促进了地区经济的增长。一般而言，游径相关的花费每天从1美元到75美元不等，这要视游人使用的里程而定。附近的社区可以提供多方面的商业服务，譬如就近的住宿、餐饮、导游、公共交通、行李转移、休闲酒吧、户外装备和便利商店等。调查发现，一条游径每年至少可以给社区带来100万美元的收入，这主要取决于社区与游径的位置关系以及介入程度。在明尼苏达州的莱恩斯伯勒镇，60英里长的自行车道每年可以使当地获得500万美元的经济收入。另外，游径还影响了当地的房地产价格和一般地区的吸引力。70%的房地产代理商在销售游径附近的房子时都将游径作为一大卖点，80.5%的代理商明显感觉游径使房子更容易出售。在莱恩斯伯勒镇，87%的房主也认为这条自行车道提升了他们房屋的价格。国家公园管理局数据也表明，当毗邻游径和绿道时，地产的价值将增加5%-32%[9]。

四、讨论与建议

（一）多样化开发与建设游径

游径既连通了诸多旅游吸引物，其本身又是线性旅游吸引物。因而，我国对游径的建设要精心策划、力求精致、独树一帜。对于游径的类型，我们要力求多元化，满足不同游憩需求。大体而言，进行游径建设时要兼顾以下四种不同分法的游径类型：①按照游径的性质划分，可以分为国家风景游径、国家历史游径和国家游憩游径三种类型。②按照游径空间位置划分，可以分为地面游径、水上游径和空中游径。地面游径包括上述步行游径、自行车游径、骑马游径、ATV游径以及由废弃铁路改造而成的铁路游径。水上游径主要是沿着江、河、湖、海进行的水面漂流、水下探险路线。空中游径主要是为了满足日益增长的动力伞、滑翔、热气球以及私人飞机低空飞行而指定的线路。③按照游径使用方式划分，可以分为步行游径、自行车游径、骑马游径、划船游径、ATV游径和多用途游径。与美国游径有所不同的是，我国的游径应该都可以用于步行、远足，大约80%的游径可供骑自行车，20%的游径可供骑马、驾驶全地形车（All Terrain Vehicle，简称ATV），但是都不应允许机动车辆使用。④按照游径主题特色划分，可以分为教育游径、观鸟游径、雕塑游径、地质游径、地方文化游径等。特色主题游径将是未来各地游径建设的方向和重点。

（二）强化游径管理的规范性

一直以来，我国都存在着旅游景区管理部门分割严重的问题。而游径作为线性的资源，肯定会贯穿很多部门管辖的土地，它的建设、管理必然会碰到很多棘手的问题。为了回避可以预见的诸多问题，我们建议必须从以下两方面加强管理，一方面，成立国家游径主管机构，由交通运输部直接管辖，主要负责游径的规划、建设、等级评定、日常管理。同时在省级交通运输部门同样成立游径管理处，负责所在区域游径的日常管理。制作国家游径局网站，普及游径基础知识、指导游径建设技术、宣传游径建设信息。建设游径项目数据库，对全国各地各类已建、在建、待建游径项目进行动态管理，既有利于宏观指导，也有利于绩效评价。另一方面，出台《国家游径系统管理办法》、《国家游径发展专项基金管理办法》等相关法规，高度重视游径发展的重要性，赋予游径一定的法律地位，确保游径规划、建设、管理工作有法可依。

（三）确保游径运营的持续性

为了使我国游径建设、管理工作能够可持续发展，必须提供以下三大保障： 第一是政策保障，为了确保游径发展工程能够顺利开展，国家层面必须高度重视这一工作，考虑出台加强游径建设的意见以及具体的实施细则，使各级政府都高度重视游径建设工作。第二是资金保障，交通运输部、财政部联合设置国家游径发展专项基金，专门用于各级游径项目的规划、建设，各省级政府也要相应设立省级游径发展专项资金，用于本省的游径建设，另外有条件的地市也可以设立市县级游径发展专项资金，来扶持本地的游径发展。考虑到游径建设的巨大公益性，我们也十分鼓励私人企业、民间组织捐款捐物，广大民众踊跃提供志愿服务，为游径系统建设出钱出力。第三是人才保障，在一些院校设立游径发展研究院，专门开展游径相关研究工作，从理论上、实践上指导游径发展工作；由国家游径局主办开展游径管理培训班，组织全国各地游径管理人员、建设人员定期学习培训。

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参考文献

[1]中国登山协会.国家登山健身步道标准[S].2010.

[2]Appalachian Trail[DB/OL].http：//www.appalachiantrail.org/about-the-trail/history.

[3]Thomas L. Gilbert. The National Trails System： What It Is And How It Came To Be[DB/OL]. http：//www.americantrails.org/resources/feds/FEDNatTrSysOverview.html

[4]The National Trails system[DB/OL].http：//usparks.about.com/library/weekly/aa060599.

[5]The Partnership for the National Trails System.Pathways Across America[R].Spring 2013.

[6]Surface Transportation Program[DB/OL].http：//www.fhwa.dot.gov/specialfunding/stp.

[7]Federal Highway Administration.2013 Recreational Trails Program Annual Report[R].2013

[8]US Forest Service. Trail Fundamentals and Trail Management Objectives[R]. 2011.

[9]Gary Sjoquist. The Economic and Social Benefit of Trails[DB/OL].http：//www.americantrails.org/resources/economics/MNecon.html.