新常态下中国农垦经济发展与改革的思考

张敬石１刘云菲２李万明３

（１农业部规划设计研究院， 北京１００１２５；

２中国农垦经济发展研究中心， 北京１００１２２；

３石河子大学兵团屯垦戍边研究中心， 新疆石河子８３２０００）

［作者简介］张敬石（１９８８－），女，河南信阳人，农业部规划设计研究院博士后，研究方向：农业经济，园区规划；刘云菲（１９８１－），女，吉林敦化人，中国农垦经济发展研究中心经济研究处副处长，研究方向：农垦经济；李万明（１９６０－），男，新疆吉木萨尔人，石河子大学兵团屯垦戍边研究中心教授，博士生导师，研究方向：农垦企业管理，绿洲生态经济，区域创新。

［摘要］ 农垦是中国农业改革的“处女地”，同时具备规模化、机械化生产的优势，从生产效率来看又是中国农业的排头兵。在中国城镇化和工业化发展的当下，面对农业生产中土地和劳动力价格快速上升的成本挤压、国际市场高质低价农产品的竞争，以及当下“一带一路”战略发展机遇，中国农垦改革在这样的新常态下应该如何应对，文章将在农垦现状梳理的基础上对农垦未来改革的方向提出一些思考建议。

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关键词 ］ 新常态；农垦作用；改革趋势

中国农业自改革开放以来发生了深刻变革，取得了快速发展，为中国城镇化和工业化贡献了原始积累和劳动力支持。作为农业中重要的一部分，农垦是中国农业改革领域的“处女地”。农垦由于其历史原因，是农业发展中的“国有”组成部分，在众多农业改革中是一个例外，至今许多地区的农垦经营体制和管理依然保持集体经济的发展模式。但是农垦是中国农业的重要组成部分，具有规模效益明显、现代化产业程度高等特点，在保障国家重要农作物产量安全等方面发挥重要作用。２０１５年中央一号文件明确提出深化农垦改革，“把农垦建成重要农产品生产基地和现代农业的示范带动力量。”农垦作为中国农业中的先进生产力再次成为改革的焦点和市场关注的热点。本文将在“新常态”背景下对中国农垦的现状进行梳理，并对农垦改革提出几点思考。

一、农业“新常态”及农垦发展新机遇

伴随着中国进入工业化后期，城镇化程度不断发展以及和国际市场的融合越来越深，中国农业在“新常态”下面临挑战：农产品价格“天花板”效应显现，农业生产成本“地板”限制加剧，农产品价格补贴和贸易的“黄线”开始倒逼国内市场，资源环境“红灯”约束不断趋紧，以及在国家“一带一路”战略中面临新的机遇与挑战。具体来看，农产品价格“天花板”主要是国内外农产品价格倒挂，尤其是在全球进入大宗产品低价的时期尤为严重。其次，农业生产的“地板”效应主要是中国农村劳动力和土地价格持续快速上升造成农业生产成本快速拉升，农业生产效益低下。再次，贸易“黄线”制约中国补贴政策的使用；随着中国加入ＷＴＯ后“黄箱”保护政策运用达到极限，传统的价格补贴方式将会受到贸易规则的限制；并且与国际市场的不断融合将会引发国际农产品市场的竞争冲击。第四，长期以来中国为了保障农产品供给，增加产量，农业生产存在粗放式的过度开发问题，生态透支严重，部分地区甚至需要退耕还林、还草，农业的资源环境制约日益严重。最后，在国家“一带一路”国际化战略中，中国农业如何利用地缘发挥比较优势，提高战略地位非常值得思考。

面对“新常态”下的问题和挑战，中国农业需要创新和转换发展方式，提高生产效率。在市场经济条件下，提高农业生产效率的重要方式就是在生产要素方面改善要素（劳动力和土地）配置效率，在生产方式上实现生产现代化提高生产效率，而农垦作为我国农业中的国有成分，天然具有规模经营优势和现代化生产技术的优势。在市场化改革和混合所有制改革的大背景下，农垦如何利用好自身的优势，处理好旧的体制问题，把握好机遇尤为重要。

二、农垦发展现状

农垦是中国农业系统的特殊组成。早在建国之初的１９５６年，中国政务院（后更为中国国务院）下设农业相关主管机构为：农垦业、农林业、农牧业、农副业、农渔业五大部门，分别对各自管辖业务按照国家宏观经济的阶段计划，逐层、逐级传达到从事相关行业的每一个基层，以行业划分使劳动群众对所从事的农业活动形成由国家对个人的“教、学、辅、助”的系统管理制度。其中，农垦部的主要工作是避免与农争地而在无农地区开辟新农业基地，从事农业生产，满足国家建设对粮食的需要，这就是农垦系统的建立。６０多年来，农垦系统作为中国农业战线上的“国家队”，在保障国家粮食安全和主要农产品供给、探索农业现代化道路等方面都作出了重要贡献 ［１ ］。

（一）农垦系统资源丰富

中国农垦系统拥有丰富的土地资源。如图１和图２中数据所示，２０１３年全国农垦耕地面积达到６２１．１万公顷，农作物播种面积为６６６．５万公顷。其中，粮食播种面积４８４万公顷，同比增长２．４％，占农作物播种面积的７２．６％，粮食总产量达到３４１９．８８万吨，同比增长１．４％，可供商品粮３０４１．５５万吨，商品率达８８．９％。

（二）垦区管理较为复杂

从行政管理的角度来看，中国农垦的管理体系较为复杂，可分为新疆生产建设兵团、中央直属垦区和地方管理垦区三类。其中，新疆生产建设兵团由中央直接管理，属于党政军企合一的体制；中央直属垦区包括黑龙江、广东两个垦区，属于部省双重领导、以省为主，财政预算部分基建投资和国资监管由中央来管理，干部管理等工作由省党委负责；地方管理垦区包括由省直属、市县管理的垦区（如图３所示）。

从垦区自身的管理体制来看，主要包括集团化垦区和土地管理垦区。目前中国集团化垦区有１７个，在体制上基本是在省级层面改制为企业集团，省级农垦主管部门改组为集团母公司，所属农场及第二、三产业企业按照主导产业发展需要改为集团子公司或分公司，形成以资本为纽带的母子公司体制。但与此同时保留了省级管理机构模式，绝大多数是一个机构两块牌子，省级管理机构承担垦区的全部或部分社会管理 ［２ ］，包括北京首农、黑龙江北大荒等；在土地管理垦区模式下，农场由市县管理，难以在省区层面形成企业集团，履行行业指导工作。

三、农垦在新常态下战略定位

（一）垦区是保障国家粮食安全和农产品安全的重要力量

农垦在中国粮食供求格局中总量不大作用大，份额不大贡献大，块头不大地位高。农垦耕地面积约占全国４．５％，如表１数据所示，农垦各主要农产品产量均有不俗表现。２０１３年垦区粮食产量占全国粮食总产量的５．７％，粮食商品率接近９０％，且主要是谷物，绝大部分是口粮。天然橡胶、棉花、糖料和牛奶的产量分别占到全国４５％、２７％、１１％和６％。据有关专家估计，若农垦利用好农村土地流转契机，可再流转经营１亿亩耕地，即再造一个农垦，农垦粮食总产就可达到全国产量１０％以上，商品量达到１２００亿公斤，按照人均消费４００斤原粮测算，可以满足一半以上城市需求。

从食品安全角度出发，农垦在可追溯体系建设方面成绩卓著。从２０世纪９０年代开始，农垦就大力推行标准化生产，经过多年建设，部分垦区主要农产品生产已实现全程标准化和农产品可追溯。截至２０１３年底，参加农垦农产品质量追溯系统建设的企业达到２８３家，种植业产品可追溯规模达到５７３万亩、水产品５４．７９万亩、畜禽产品６８６５万只（头），农垦追溯产品总销售收入达８７．３亿元，追溯范围覆盖谷物、蔬菜、水果、茶叶、畜禽肉、禽蛋、水产、牛奶等主要农产品。

从生态安全角度出发，农垦在农产品绿色生产方面领先于全国。农垦单位面积和单位粮食产量的化肥、农药施用量均低于全国平均水平，部分垦区通过退耕还林、还湿、还草，积极探索绿色农业、生态农业、循环农业的发展模式。截至２０１３年末，农垦全系统种植业绿色、有机、无公害农产品认证达到９７６个，带动种植农户数达到５４．０５万户。其中，绿色Ａ级农作物种植面积１７４１．７千公顷，产量１２８０．９６万吨。

（二）农垦是农业现代化建设的“排头兵”

从农业现代化衡量指标来看，农垦处于全国领先地位。２０１３年，农垦的粮食单产达到４７９公斤，高出全国平均水平的三分之一（１２０公斤）；农垦农田有效灌溉率６３％，高于全国平均水平１２个百分点；耕种收综合机械化率８７％，高于全国平均水平２８个百分点；病虫害统防统治面积比率７５％，高于全国平均水平３０多个百分点；奶牛规模饲养率６４％，生猪规模饲养率７７％，分别高出全国平均水平１９和１７个百分点。

农垦的农业机械化率不断推进。２０１３年达到２６２１．０１万千瓦，比上年增长６．７％；大中型农用拖拉机１７．６８万台，增长１．５％；农用小型及手扶拖拉机３３．３０万台，增长１．５％；联合收获机４．８４万台，比上年增长５．０％；总体机械化率达到８７％，其中水稻机械化率达９０％，小麦和大豆接近１００％。从表２的数据也可以看出农垦在机械化方面的巨大进步。

农垦在规模经营和技术使用方面具有绝对优势。截至２０１３年底农垦已创建不同类型现代农业示范区６００多个，并与地方有关方面合作共建了一批农业科技示范园、产业开发园。全国农垦实现跨区作业面积６１５５万亩，农用航空跨区作业面积超过４５０万亩。面向农村培训人员超过８７万人次，发放技术资料３０７万份，输出新技术３７７项，销售种猪８７．９万头，冻精６０５万支以上。

此外，农垦的农业生产率全国领先。在劳均耕地面积、劳均农业增加值、粮食单产以及农民人均纯收入指标来看，农垦远超全国平均水平，也高于世界平均水平（如表３所示）。

（三）促进区域经济社会协调发展

农垦是中国农业生产中的“国有企业”，分布广泛、辐射潜力巨大。农垦分布在中国３１个省、区、市，国土面积达３６．５９万平方公里，约占全国的３．９％，拥有１７８５个国有农场，１３６１万人口，国有及国有控股企业３２００多家，除土地等资源性资产外，国有资产约９０００亿元。垦区在带动边疆地区经济发展中发挥着重要作用，越是在边疆地区的垦区，拥有农场的数量越多，垦区在带动当地农民增收、就业以及科技示范等方面发挥重要作用。

（四）打造具有国际竞争力的现代农业产业集团群

农垦拥有大基地、大产业和大企业的独特优势，具备较为完整的现代农业产业体系，是打造具有国际竞争力的现代农业企业集团最现实、最可行的载体。截止到２０１３年，全国农垦共有１７家集团化垦区，其资产总额占到全国农垦的８８．９％，利润总额占到全国农垦的９０．９％，在打造全产业链、抢先海外布局上走在前列。经过近年“走出去”战略的实施，农垦已经在海外市场拓展具备一定基础，目前境外粮食种植面积３５０万亩、产量２０亿斤。同时，农垦从单一种植逐步向产业链高端延伸，并通过海外并购的方式实现产业链的延伸 ［３ ］。

农业部对农垦国际化期望是：“坚持产业化、集团化、股份化的市场化改革方向，加强分类指导，推动集团化垦区不断完善母子公司的双层管理体制，通过资源集聚与资本运作相结合等现代经营方式，推动垦区间农业战略产业资源有效整合，放大农垦国有资本的控制力和影响力，努力打造一批具有核心竞争力和市场影响力的现代农业企业集团，力争培育出３－５个农垦跨国农业企业集团和世界５００强企业，成为中国争取国际农业话语权的战略支点。”

四、农垦改革的几点思考

随着中国步入工业化中后期，城镇化水平超过５０％，制度改革红利逐渐释放，劳动力成本持续上升，农民收入结构也发生重大变化，农业比较收益低，造成了土地非粮化非农化现象频出，同时也加深了城乡收入差距不断拉大。尤其是近年来中国农产品的成本和价格迅速上升，主要农产品（特别是粮食）的国内市场价格已经明显高于国际市场价格。在这种背景下，农村土地规模化经营、提高农业生产效率已成为当前中国农业生产的一大趋势，发展好适度规模、现代化的多种经营方式的农业迫在眉睫。农垦保存了集体规模化生产方式，同时运用了现代化的生产手段，在市场经济条件下保障粮食安全，农垦的战略地位更加突出。

但是从农垦自身的角度来看，也存在一些问题。农垦企业作为国有企业仍然存在产权结构单一、产权关系不够清晰、权责不够明确和内部经营机制不够灵活等问题；农场国有土地确权进展缓慢，在市场化发展的过程中价值未能得到有效利用，并且在工业化、城镇化进程中被侵占蚕食严重；垦区之间由于受自然历史、管理体制、资源禀赋等因素的影响，现代农业建设、经济发展水平、居民生活状况等差异大，发展不平衡的问题较为明显。因此，需进一步推进农业发展改革。

（一）坚定混合所有制改革方向

混合所有制改革是当下中国国有企业改革的共同方向，农垦企业作为国有企业同样面临国有资产监管体系不健全，发展的活力和动力仍然不足等问题，市场化的混合所有制改革势在必行 ［４ ］。对于农垦系统的混合所有制改革，首先在经营管理体制方面要坚持产业化、集团化、股份化和一体化方向。规模化、产业化、全产业链发展是中国农业未来发展的重要方向，农垦目前具备了规模化生产的优势不能放弃，但是长期国有性质背景造成了部分体制不顺，需要借助集团化和股份化方向对农垦管理体制进行梳理，激活农垦内在活力。其次，在行政管理体制方面剥离行政化职能，逐步实现市场化和信息公开化。农垦初期的发展积累了除了农业生产之外的其他办社会职能，在市场化的今天，这些职能构成了农垦进一步发展的负担和阻碍，只有通过合适的方式分开生产和其他社会职能，才能有助于农垦的发展 ［５ ］。另一方面，农垦是政府和市场结合的产物，同时农业产业自身的特点决定了必然需要国家的力量作为支撑，在农垦改革中发挥市场决定性作用的同时不能忽视政府的作用，例如地方政府在农业地方产权交易平台、信息平台建设等方面功不可没，但是政府介入的方式要更加的透明和市场化。

（二）充分发挥农垦资源资本优势

对于规模化农业来说，资金是最重要的支撑要素之一。作为规模化的代表，农垦具有明显的资源优势，但是需要把资源优势转化为资本优势，借助资本市场促进自身发展。首先，农垦拥有丰富的土地资源，并且部分农垦耕地质量很好，但是在当前缺乏土地评估的情况下价值未被充分挖掘 ［６ ］。当前全国农垦土地总面积３６．６万平方公里，农垦系统管理和经营着９３１６万亩耕地、２．２８亿亩草地、５９５５万亩林地等国有资源资产，如果在完成土地确权登记以及可以林地抵押情况下，至少可以撬动资金５７０亿元。其次，农垦是农业中的国有企业，信用评级较高，可以利用资本市场发行债券和信托产品。例如，广西农垦２０１２年在银行间市场发行了债券５亿元，甘肃农垦发行８亿元，江苏农垦发行５亿元，票面利率一般分布在５％左右；此外，２０１２年广西农垦设立“外贸信托广西农垦流动资金贷款集合资金信托计划”，２０１４年又实行了信托计划二期。农垦集团利用自身的资质优势在资本市场低成本筹集资金，支持了农垦产业的发展。再次，通过打包农垦优势资源在公开发行市场上市募集资金，为农垦发展注入资金，同时有利于促进农垦混合所有制改革。目前中国资本市场上已经有不少优秀的农垦集团上市公司，例如新疆兵团下属的新中基、新农开发以及新赛股份；甘肃农垦下属的亚盛集团；黑龙江农垦下属的北大荒以及广东农垦下的燕塘乳业。然而这些上市公司的规模对于农垦丰富的土地和产业优势来说只是其中很小一部分，伴随未来农垦在市场化方向改革中进一步逐渐剥离社会职能，农垦集团完全可以更自由地利用自身资源在资本市场上借力发展。

（三）“新战略”中保障国家粮食安全

“中国人的饭碗要端在自己的手里”，中国作为人口大国粮食战略安全问题不容忽视，而农垦在保证中国粮食安全以及重要农产品供给方面尤为重要。在新中国成立初期，农垦发挥苦干、戍边精神开创农业生产事业，在新时期面对中国市场化改革加快，实施“一带一路”等对外开放战略，农垦提出了发展国际大粮商的战略构想。首先，在与国际农产品接轨过程中，农垦作为中国农业生产的排头兵，在全球竞争中也最有实力实现在全球范围内形成内外相连、优势互补的产业格局。中国农垦系统涵盖粮食、油料、糖料、天然橡胶、畜禽等农产品，产业链涉及生产、加工和贸易等环节，在农业走出去和引进来的战略中结合自身资源优势实现最佳配置。其次，“一带一路”战略是农垦乃至中国农业在全球一体化竞争中的发展机会。随着中国加入ＷＴＯ的宽限条款临近到期，中国农业面临国际农业巨头的竞争越发激烈，面对国际四大粮商以及美国、新西兰等农业强国的竞争，中国农业的比较优势很难发挥。但是在“一带一路”中，相对于沿线的中亚以及东南亚国家，中国在杂交水稻育种技术、养殖领域的疫病防治，以及温带水果生产等方面优势明显。在国际战略中，利用好“两个市场、两种资源”，把握住农业与其他战略存在协同效应，在“一带一路”战略对外开放中推动中国农业走出去。总之，农垦的规模和生产效率优势将是中国农业走出去战略中最重要的王牌竞争力，农垦拥有一亿亩质量上乘的耕地资源将是保障国家粮食安全的最坚实的根据地。

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参考文献

［１］陈剑峰，傅国华．论农垦改革、创新与发展［Ｊ］．中国农垦，２０１２，（０２）：２６－２８．

［２］王雪梅，王翔．全面深化农垦改革引领示范农业现代化——访农业部农垦局局长王守聪［Ｊ］．农村工作通讯，２０１５，（０３）： ３４－３７．

［３］钟恳．农业部农垦局局长王守聪解读中央一号文件关于农垦改革的内容［Ｊ］．中国农垦，２０１５，（０３）： ９－１２．

［４］周业铮．用辩证思维破解农垦改革发展难题［Ｊ］．中国农垦，２０１３，（０３）： ３５－３６．

［５］尤飞，李红梅．新时期农垦改革问题研究［Ｊ］．开发研究，２０１０，（０５）： ２１－２４．

［６］王永忠．强化改革创新推进转型升级奋力开创宁夏农垦改革发展新局面［Ｊ］．中国农垦，２０１４，（０２）：１６－１９．

（责任编辑： 胡宜挺）